王明田

摘要：2020年我國(guó)土地市場(chǎng)將進(jìn)入“雙軌并行”的新階段，國(guó)有土地征收和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市，將從需求方推動(dòng)規(guī)劃編制和管理變革。當(dāng)前國(guó)家正在全面構(gòu)建多規(guī)合一、全域全要素的國(guó)土空間規(guī)劃體系，本文探討了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃的關(guān)系。圍繞集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市流程，從總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃三個(gè)層面提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃需要開(kāi)展的相關(guān)工作，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有序進(jìn)入市場(chǎng)提供技術(shù)支撐。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地；國(guó)土空間規(guī)劃；鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃；土地市場(chǎng)；規(guī)劃編制

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.02.002 中圖分類(lèi)號(hào)：TU982.29

文章編號(hào)：1009-1483（2020）02-0005-05 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

The Influence of the Market Entry Transaction of Collectively Operated Construction Land on the Township Land National Territorial Space Planning

WANG Mingtian

[Abstract] In 2020， Chinas land market will enter a new stage of dual track parallel. The state-owned land acquisition and market entry transaction of collectively operated construction land will become a new situation for planning and management. At present， the country is building a planning system for national territorial space with multiple planning integration. This paper discusses the relationship between the township national territorial space planning and the market entry transaction of collectively operated construction land. From the three levels of master planning， special planning and detailed planning， the paper proposes the control means of township level planning for the market entry transaction of collectively operated construction land.

[Keywords] collectively operated construction land； the national territorial planning； township planning； land market； planning formulation

引言

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。2014年12月2日，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“三塊地改革試點(diǎn)意見(jiàn)”），并于2015年2月27日開(kāi)始在全國(guó)33個(gè)地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)。歷經(jīng)近四年改革試點(diǎn)，在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了《土地管理法》修訂，并擬定于2020年1月1日起實(shí)施，其中集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是最大的政策亮點(diǎn)，標(biāo)志著在20年后建設(shè)用地市場(chǎng)再次開(kāi)啟了國(guó)有、集體“雙軌運(yùn)行”①的局面。與此同期，2019年5月國(guó)家出臺(tái)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》），建立“五級(jí)三類(lèi)”國(guó)土空間規(guī)劃體系?！拔寮?jí)”對(duì)應(yīng)國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府，一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃；“三類(lèi)”即總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是五級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的最后一級(jí)，也是統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)單元。實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃如何為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供法規(guī)和技術(shù)支撐，是當(dāng)前亟待研究的重大課題。

1 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

1.1集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的概念與范疇

一般而言，農(nóng)村的集體建設(shè)用地可以分為三大類(lèi)：第一類(lèi)是農(nóng)民自住的宅基地；第二類(lèi)為公益性公共設(shè)施用地，主要用于建設(shè)村委會(huì)、教育、醫(yī)療、文化、體育、公園綠地、市政等村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施；第三類(lèi)為經(jīng)營(yíng)性用地，主要為村鎮(zhèn)內(nèi)用于發(fā)展商業(yè)、工業(yè)、物流、旅游等產(chǎn)業(yè)用地需求。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要指第三類(lèi)。

“三塊地改革試點(diǎn)意見(jiàn)”明確：“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是指存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，即土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦、倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途的土地”，限定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的范疇：“一是必須為存量用地，即將整理閑置宅基地等獲得的增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地排除在外；二是必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃；三是必須是規(guī)劃為工礦、倉(cāng)儲(chǔ)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途的土地”[1]?！掇r(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》對(duì)具備入市條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地做了進(jìn)一步限定，具體包括“尚未入市但已經(jīng)依法進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記并持有權(quán)屬證書(shū)，符合規(guī)劃、環(huán)保等要求，具備開(kāi)發(fā)利用的基本條件”[2]，比對(duì)“三塊地改革試點(diǎn)意見(jiàn)”，增加的主要限定條件是“依法進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記并持有權(quán)屬證書(shū)”[2]。2019版《中華人民共和國(guó)土地管理法》第63條關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的定義綜合了上述四個(gè)方面要求，具體表達(dá)為“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”[3]。差異是從文字表述來(lái)看，沒(méi)有強(qiáng)調(diào)“存量”二字，這為增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供了政策窗口。

1.2集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的來(lái)源與規(guī)模

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的形成過(guò)程具有鮮明的中國(guó)特色，根據(jù)相關(guān)學(xué)者的研究主要來(lái)源有三個(gè)：一是人民公社遺產(chǎn)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了由私有化再到集體化的變革過(guò)程，人民公社時(shí)期推行“工農(nóng)商學(xué)兵”并舉，配建集體所有的工業(yè)和商業(yè)設(shè)施，形成最早的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；二是20世紀(jì)80、90年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，農(nóng)村就地工業(yè)化推動(dòng)了集體所有的工業(yè)用地快速拓展，成為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的重要來(lái)源；三是小城鎮(zhèn)建設(shè)，改革開(kāi)放之初我國(guó)建制鎮(zhèn)為2176個(gè)，截至2018年末全國(guó)建制鎮(zhèn)數(shù)量達(dá)到21297個(gè)，小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中形成大量以集體建設(shè)用地形式存在的工業(yè)、商業(yè)類(lèi)建設(shè)用地。

按照“三塊地改革試點(diǎn)意見(jiàn)”，相關(guān)學(xué)者對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的規(guī)模進(jìn)行了估算。賀雪峰著眼于鄉(xiāng)村工業(yè)歷史遺留閑置用地，推算全國(guó)工業(yè)類(lèi)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)模約為3000萬(wàn)畝[4]。王世元根據(jù)土地調(diào)查數(shù)據(jù)推算，到2013年底全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地約為4200萬(wàn)畝[4]。結(jié)合三塊地改革試點(diǎn)分析，董祚繼保守估計(jì)全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量規(guī)模當(dāng)在5000萬(wàn)畝以上，其中20世紀(jì)50年代后期的“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動(dòng)階段、70年代初期的社隊(duì)企業(yè)發(fā)展階段，到1978年時(shí)全國(guó)社隊(duì)企業(yè)用地規(guī)模約為2000萬(wàn)畝；80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展階段，農(nóng)村工業(yè)新增占地應(yīng)不低于1000萬(wàn)畝；1992年南巡講話后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)一步加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)新增占地合計(jì)達(dá)到2000萬(wàn)畝[4]。目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量約為35000個(gè)，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)模約為1500畝，基本與我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地平均建設(shè)用地規(guī)模相當(dāng)。

從空間分布來(lái)看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政單元內(nèi)（或地處鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地，或位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內(nèi)村莊）。從上市試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，出于提高土地利用效率或有效監(jiān)管收益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為統(tǒng)籌集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的基本行政單元。大興區(qū)西紅門(mén)鎮(zhèn)在試點(diǎn)過(guò)程中，落實(shí)“減量規(guī)劃”要求，對(duì)鎮(zhèn)域范圍進(jìn)行整體規(guī)劃，形成了“拆十建二綠八”的思路，集中建設(shè)鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。宜興市通過(guò)實(shí)施“村賬鎮(zhèn)管”，切實(shí)保障全體村民的相關(guān)權(quán)益，要求集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市收入和支出都必須接受鎮(zhèn)級(jí)政府的監(jiān)管，有效預(yù)防村委會(huì)和村干部的涉土腐敗行為。

1.3集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的上市流程

根據(jù)三塊地改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，一般分為前期準(zhǔn)備、整理開(kāi)發(fā)、入市交易、項(xiàng)目建設(shè)四個(gè)階段。

（1）前期準(zhǔn)備階段

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地統(tǒng)籌利用專項(xiàng)規(guī)劃，并依據(jù)各村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地面積量化入股，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地聯(lián)營(yíng)公司，作為上市法人主體。

（2）整理開(kāi)發(fā)階段

土地聯(lián)營(yíng)公司依據(jù)專項(xiàng)規(guī)劃制定有關(guān)拆除、建設(shè)、管理、分配等實(shí)施方案，并報(bào)上級(jí)政府（縣或區(qū)）批準(zhǔn)實(shí)施方案。辦理土地確權(quán)手續(xù)，將擬上市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地確權(quán)登記到土地聯(lián)營(yíng)公司，聯(lián)營(yíng)公司收儲(chǔ)上市地塊并進(jìn)行地上物拆除騰退等土地整理工作。

（3）入市交易階段

土地聯(lián)營(yíng)公司向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出入市申請(qǐng)，上級(jí)（縣或區(qū)）土地管理部門(mén)牽頭組織聯(lián)席會(huì)，審核入市申請(qǐng)并將審批結(jié)果上報(bào)市級(jí)土地管理部門(mén)備案。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃出具規(guī)劃條件，上市地塊進(jìn)入集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)公開(kāi)交易，土地受讓方完成簽訂合同、價(jià)款支付、變更登記等程序。

（4）項(xiàng)目建設(shè)階段

土地受讓方完成項(xiàng)目立項(xiàng)等前期手續(xù)，依據(jù)規(guī)劃條件編制修建性詳細(xì)規(guī)劃并報(bào)規(guī)劃主管部門(mén)審核，獲取建設(shè)用地規(guī)劃許可證；根據(jù)規(guī)劃主管部門(mén)相關(guān)要求，編制建設(shè)工程初步設(shè)計(jì)方案和工程施工圖，報(bào)規(guī)劃主管部門(mén)審批，獲取建設(shè)工程規(guī)劃許可證；項(xiàng)目進(jìn)入施工并接受住建部門(mén)工程質(zhì)量監(jiān)督管理，工程驗(yàn)收后進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)登記。

2 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃的影響

2020年集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地將全面入市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將成為操作集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市的主體行政單元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃將成為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法規(guī)和政策依據(jù)。類(lèi)比20世紀(jì)80年代，城市土地市場(chǎng)化帶動(dòng)了城市規(guī)劃的快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型重構(gòu)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市也必將深刻影響正在建構(gòu)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃。

2.1集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市將加速鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制

新版《土地管理法》將可上市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地明確為“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”[3]。目前啟動(dòng)的國(guó)土空間規(guī)劃，將按照“多規(guī)合一”模式，將土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃整合為國(guó)土空間規(guī)劃。這意味著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市，必須以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃確定的土地利用方式為前提。

在土地利用總體規(guī)劃方面，雖然實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃的全覆蓋，但規(guī)劃重點(diǎn)主要放在了耕地保護(hù)方面，對(duì)建設(shè)用地的管控相對(duì)比較粗線條，僅給出規(guī)模和范圍管控要求，并沒(méi)有明確用地性質(zhì)，更沒(méi)有對(duì)存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的邊界、規(guī)模、權(quán)屬等進(jìn)行過(guò)專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)。在城鄉(xiāng)規(guī)劃方面，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，詳細(xì)規(guī)劃覆蓋面積更少；另一方面規(guī)劃編制的重點(diǎn)放在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地，對(duì)于建設(shè)用地沒(méi)有全域整體管控，更沒(méi)有在權(quán)屬上區(qū)分國(guó)有和集體建設(shè)用地，對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同樣沒(méi)有開(kāi)展過(guò)專項(xiàng)研究工作。

新版《土地管理法》要求，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市必須符合土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)要求。因此，為支持?jǐn)?shù)量多達(dá)5000萬(wàn)畝的存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市，必須加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，盡快實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃全覆蓋，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市提供規(guī)劃技術(shù)支撐。在總體規(guī)劃編制同期，啟動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地專項(xiàng)研究，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地現(xiàn)狀情況進(jìn)行摸底調(diào)查并提出規(guī)劃建議。

2.2集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地將成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的重要內(nèi)容

由于本輪國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)于建設(shè)用地規(guī)模采取緊約束，同時(shí)指標(biāo)分配自上而下層層傳導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)建設(shè)用地總量將會(huì)非常吃緊。絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地將面臨零增長(zhǎng)或負(fù)增長(zhǎng)，國(guó)土空間規(guī)劃只能在盤(pán)整存量建設(shè)用地上做文章。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中配置國(guó)有和集體建設(shè)用地存在兩種不同方式：方式一是做大國(guó)有建設(shè)用地規(guī)模，通過(guò)將集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地提供新增建設(shè)用地需求，由于建設(shè)用地總量受限，意味著同步嚴(yán)控集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市；方式二是保持國(guó)有建設(shè)用地總量不變，鼓勵(lì)盤(pán)活存量集體建設(shè)用地，通過(guò)加快集體建設(shè)用地上市解決新增建設(shè)用地需求。

方式一，考慮到在國(guó)有土地征收過(guò)程中的交易成本和社會(huì)代價(jià)，新版《土地管理法》下的國(guó)有土地征收將變得極為困難。新版《土地管理法》規(guī)定依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以直接入市，因此如對(duì)其進(jìn)行征收轉(zhuǎn)為國(guó)有用地，必須采取市場(chǎng)手段，以高于其直接上市的收益作為補(bǔ)償；而征收宅基地或集體公益性等其他類(lèi)型的建設(shè)用地，新版《土地管理法》規(guī)定“以區(qū)片綜合地價(jià)取代原來(lái)的土地年產(chǎn)值倍數(shù)法，另外在原來(lái)的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物三項(xiàng)基礎(chǔ)上，增加農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償和社會(huì)保障費(fèi)”，較之原國(guó)有土地征收標(biāo)準(zhǔn)大幅提高。

方式二，鼓勵(lì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接上市，既有利于盤(pán)活存量低效集體建設(shè)用地，又有利于保障既有土地使用者的合法權(quán)益，明顯優(yōu)于國(guó)有土地征收。另外，除存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地外，新版《土地管理法》也預(yù)留了增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市的路徑，這將進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)挖潛低效存量宅基地和集體公益性建設(shè)用地的積極性，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)新興產(chǎn)業(yè)植入創(chuàng)造條件。

綜上所述，新版《土地管理法》實(shí)施后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內(nèi)進(jìn)行國(guó)有土地征收將變得非常困難，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地將成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地供給的主要來(lái)源，也將成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容之一。總體規(guī)劃編制規(guī)程中必須加強(qiáng)存量和增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)查研究，并將其作為重要的規(guī)劃內(nèi)容。

2.3集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市方案由鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃確定

國(guó)土空間規(guī)劃要體現(xiàn)國(guó)家意志和底線控制要求，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中如何處理存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，既取決于上位規(guī)劃的管控要求，也取決于現(xiàn)有主體的利益博弈，只有通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃的編制過(guò)程才能平衡多方訴求，確定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市操作方案。

具體而言，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市存在三種不同的操作方案：一是如同對(duì)待國(guó)有建設(shè)用地的模式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃中保留所有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，將其繼續(xù)規(guī)劃為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并允許其根據(jù)新的規(guī)劃條件上市；二是不考慮集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地現(xiàn)狀情況，根據(jù)上位規(guī)劃要求重新規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)域建設(shè)用地，被規(guī)劃為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以上市，其他的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不允許上市；三是統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內(nèi)的所有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃總體構(gòu)想，確定可上市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的上市規(guī)模和空間分布。

立足于國(guó)家建立國(guó)土空間規(guī)劃體系的總體要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃需要落實(shí)上位規(guī)劃提出的三條控制線（生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界），同時(shí)又要優(yōu)化布局、完善設(shè)施落實(shí)國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的相關(guān)要求，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃難以完全保留所有存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，故方案一難于操作。新版《土地管理法》實(shí)施后，依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以依法上市，如果按照方案二，無(wú)視集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地現(xiàn)狀情況來(lái)做鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃，按照之前的土地利用規(guī)劃或來(lái)決定哪些可以上市、哪些無(wú)法上市，勢(shì)必造成既有權(quán)益者無(wú)法共享政策紅利，人為制作的政策失衡將引發(fā)大量社會(huì)矛盾，因此方案二可操作性也不強(qiáng)；相對(duì)而言，方案三可以兼顧國(guó)家政策導(dǎo)向和既有權(quán)益者訴求，具有一定的可操作性。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的規(guī)劃管控

根據(jù)國(guó)家對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃體系的總體設(shè)計(jì)，結(jié)合集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)從總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃三個(gè)層面完善對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市的規(guī)劃管控。

3.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃階段的相關(guān)工作

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的法定規(guī)劃，在中央決定進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的背景下，編制總體規(guī)劃必須開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地專題研究，確定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的規(guī)模和布局。專題研究?jī)?nèi)容主要包括現(xiàn)狀調(diào)查、規(guī)模預(yù)測(cè)、布局方案等三個(gè)方面。

一是摸清集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地現(xiàn)狀。在國(guó)土三調(diào)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，從用地邊界、用地性質(zhì)、權(quán)屬關(guān)系、登記情況等方面，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建立臺(tái)賬，統(tǒng)計(jì)用地規(guī)模并繪制空間分布圖，為制定上市方案提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

二是確定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)模。立足現(xiàn)狀，統(tǒng)籌存量和增量?jī)蓚€(gè)部分，開(kāi)展存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市評(píng)估，開(kāi)展增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地潛力評(píng)估，確定規(guī)劃期內(nèi)可上市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市規(guī)模。

三是制定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地布局。結(jié)合上位規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管控要求，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)和用地布局現(xiàn)狀，研究集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市空間布局。按照存量保留（需要在空間上原地保留的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地）、存量統(tǒng)籌（需要在空間上異地重劃的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍）、增量統(tǒng)籌（通過(guò)整理低效宅基地和公益性集體建設(shè)用地獲得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地）三種模式，研究集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的空間布局方案。

3.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃階段的相關(guān)工作

依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃，結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，按照五年一周期以專項(xiàng)規(guī)劃形式編制集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地實(shí)施方案。專項(xiàng)規(guī)劃主要內(nèi)容是確定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)模、用地來(lái)源和空間布局，為年度實(shí)施計(jì)劃的制定提供依據(jù)。

一是確定年度目標(biāo)。依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，預(yù)測(cè)城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求，統(tǒng)籌國(guó)有土地征收和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市兩個(gè)土地市場(chǎng)，結(jié)合供給能力分析，確定各年度集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)模。

二是確定用地來(lái)源。年度入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，既可以來(lái)自于存量建設(shè)用地，也可以來(lái)自于增量建設(shè)用地。結(jié)合現(xiàn)狀臺(tái)賬，摸排年度存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市意愿，評(píng)估非經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地整理潛力，落實(shí)各年度入市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的具體來(lái)源。

三是空間布局。結(jié)合年度城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目空間選址，確定各年度入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地具體空間位置。對(duì)應(yīng)存量保留、存量統(tǒng)籌和增量統(tǒng)籌三種模式，第一種是符合國(guó)土空間規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍，存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地原地上市；第二種是不符合國(guó)土空間規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍，存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能直接上市，原地塊恢復(fù)為非建設(shè)用地，指標(biāo)統(tǒng)籌后置換到符合規(guī)劃的地塊；第三種是非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通過(guò)土地整理后，節(jié)約出來(lái)的集體建設(shè)用地指標(biāo)作為增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，落實(shí)到符合規(guī)劃的建設(shè)用地。

3.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃階段的相關(guān)工作

新版《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》均未明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在上市前是否應(yīng)出具規(guī)劃條件。從試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，為確保順利入市交易，必須完善集體建設(shè)用地詳細(xì)規(guī)劃編制工作。具體而言，一方面是完善（集）鎮(zhèn)區(qū)詳細(xì)規(guī)劃編制工作，實(shí)現(xiàn)（集）鎮(zhèn)區(qū)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋；另一方面按照國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)要求，加強(qiáng)村莊規(guī)劃（鄉(xiāng)村地域詳細(xì)規(guī)劃）的編制工作，為散落在村莊中的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市提供支撐。

參照城鄉(xiāng)規(guī)劃中詳細(xì)規(guī)劃的編制模式，可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃詳細(xì)規(guī)劃區(qū)分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。按照專項(xiàng)規(guī)劃中確定的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地年度實(shí)施計(jì)劃，以片區(qū)為單元編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，給出用地性質(zhì)、建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、交通出入口方位、停車(chē)泊位及其他需要配置的公共設(shè)施等控制指標(biāo)要求，為地塊上市出具規(guī)劃條件做好準(zhǔn)備。在上市流程結(jié)束后，以城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃為依據(jù)，編制上市地塊的修建性詳細(xì)規(guī)劃，布置場(chǎng)地內(nèi)建筑、道路和綠地等空間布局和景觀規(guī)劃設(shè)計(jì)總平面圖，用以指導(dǎo)各項(xiàng)建筑和工程設(shè)施的設(shè)計(jì)和施工。

4 結(jié)論與建議

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為統(tǒng)籌集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的基本單元，是全國(guó)三塊地改革試點(diǎn)取得的重要經(jīng)驗(yàn)。目前國(guó)家正在制定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市的具體流程，本文從規(guī)劃編制和管理視角提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是保障和推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性用地上市的重要政策工具，應(yīng)在總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃三個(gè)層次開(kāi)展規(guī)劃研究和編制工作。有待進(jìn)一步研究的內(nèi)容包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中如何確定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的上市規(guī)模；鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中如何統(tǒng)籌國(guó)有土地征收和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市，制定年度上市實(shí)施方案；鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中，如何根據(jù)鄉(xiāng)村地域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和規(guī)劃管理要求，有針對(duì)性地確定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的規(guī)劃條件。

注：

① 1986版《土地管理法》第41條規(guī)定“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，其用地面積不能超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并參照國(guó)家建設(shè)用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安排補(bǔ)助費(fèi)”，為集體土地直接進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)留下了一道“口子”。但1998年修改的《土地管理法》第43條規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。由此我國(guó)在中央立法與國(guó)家政策層面上明確了“征地單軌制”，且無(wú)任何例外的可能。

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