翁靚 王琦

摘 要：近年來，預(yù)算績效、績效財政的理念不斷深入基層，這既是合理配置地方財政資金的需要，也是降低地方財政風(fēng)險、提高資金效率、接受社會監(jiān)督的迫切要求。本文從績效目標(biāo)管理、績效過程管理、績效評價、績效結(jié)果監(jiān)督及反饋四個方面，分析了新洲區(qū)在預(yù)算績效管理上存在的問題，并分析了造成地方預(yù)算績效管理問題的原因，在此基礎(chǔ)上，提出了加強(qiáng)財政預(yù)算績效管理的建議。

關(guān)鍵詞：新洲區(qū) ;財政預(yù)算 ;績效管理

十六屆三中全會上，我國首次提出“建立預(yù)算績效評價體系”的宏觀要求，《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號）在2009年基礎(chǔ)上進(jìn)行了修訂，從操作層面對預(yù)算績效管理進(jìn)行了指導(dǎo)，2011年召開了第一次政府績效管理會議，會上明確了政府績效管理和預(yù)算績效管理兩大績效管理體系，同年財政部出臺了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》。2016年湖北財政廳發(fā)布《湖北省財政支出績效評價指標(biāo)體系框架》，十九大報告從全面管理的視角進(jìn)一步為新時代“全面的預(yù)算制度、全面的績效管理”指明了方向。近年來，財政經(jīng)歷了預(yù)算精細(xì)化管理、政府投資項目績效管理、新政府會計制度改革等綜合性的改革，地方財政作為財政資金分配的基層單位，預(yù)算績效管理已經(jīng)成為地方財政項目支出管理的必然命題。

一、預(yù)算績效管理的內(nèi)涵

預(yù)算績效是財政資金提供的有效公共服務(wù)與公共支出之比，這些資金主要通過預(yù)算編制來進(jìn)行安排和調(diào)配。傳統(tǒng)的預(yù)算績效是采用“基數(shù)法”來編制部門預(yù)算，主要從預(yù)算總量和投入上進(jìn)行控制，著眼于預(yù)算資金使用的合規(guī)性問題，采用部門內(nèi)產(chǎn)出指標(biāo)衡量預(yù)算的績效，而現(xiàn)代預(yù)算績效則是建立在零基預(yù)算的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)投入產(chǎn)出的激勵機(jī)制，以及區(qū)別于部門產(chǎn)出的社會、經(jīng)濟(jì)的綜合效益。完整的預(yù)算績效管理內(nèi)涵包括績效目標(biāo)管理、績效過程管理、績效評價、績效結(jié)果監(jiān)督及反饋四個方面?？冃繕?biāo)管理是主線;績效過程管理主要包括立項情況、項目管理情況、預(yù)算執(zhí)行情況等;績效評價主要踐行“誰撥款，誰問效，誰用款，誰負(fù)責(zé)”，旨在提高財政資金的使用效率，屬于績效管理的核心;績效結(jié)果監(jiān)督及反饋主要關(guān)注項目的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，并以此作為調(diào)整預(yù)算和項目間競爭性資金分配的依據(jù)。

二、新洲區(qū)預(yù)算績效管理存在的現(xiàn)實問題

新洲區(qū)地處武漢市東北方向，屬于四大遠(yuǎn)城區(qū)之一，收入主要來源為土地出讓收入及建筑業(yè)、電廠收入等。2018年全口徑財政收入68.34億元，地方一般預(yù)算收入42.49億元，區(qū)本級民生支出76.59億元。近年來，新洲區(qū)財政收入連年上升，項目投入也穩(wěn)步提高，隨著預(yù)算績效管理的初步實施，對部門項目申報也提出了新要求，在限制盲目上項目、項目無績效等問題上有所改善，但仍然存在著一些問題。

1.績效目標(biāo)管理上存在的問題

雖然預(yù)算編制系統(tǒng)設(shè)置了投入指標(biāo)（項目立項、資金落實）、過程指標(biāo)（項目管理、財務(wù)管理）、產(chǎn)出指標(biāo)（數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本）、效果指標(biāo)（社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)性影響、公眾滿意度）等績效目標(biāo)為必填項，但部門上報的績效目標(biāo)表僅僅只有模糊的完成比例，難以從質(zhì)量、產(chǎn)出和社會效益方面對其進(jìn)行衡量打分。同時，全區(qū)57個區(qū)直部門涉及的項目內(nèi)容和目標(biāo)各有特色和針對性，難以科學(xué)統(tǒng)一、客觀公正審核項目的必需性和必要性。

2.績效過程管理上存在的問題

缺乏績效管理辦法和預(yù)算資金管理辦法，績效管理意識淡薄。對是否立項、項目規(guī)模的把控上存在較大的隨意性。調(diào)整預(yù)算金額較大也時有發(fā)生，對項目施工方管理不善，導(dǎo)致其拖欠農(nóng)民工工資仍有發(fā)生。項目財務(wù)管理上，仍然存在支出超范圍、多個項目捆綁打包，項目立項程序不到位，施工管理、驗收及移交手續(xù)不及時，項目結(jié)算無明細(xì)測算依據(jù)等不合規(guī)問題。

3.績效評價存在的問題

預(yù)算績效評價是預(yù)算部門和財政部門根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，按照統(tǒng)一的評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，對政府公共支出進(jìn)行的客觀、公正評議。結(jié)合新洲區(qū)具體實際，績效評價的方式上大多采用事后評價，較少采用事前、事中評價。目前，新洲區(qū)財政局預(yù)算科兼掛“預(yù)算績效管理科”牌子，具體工作由原班人馬落實，無專人專職管理。預(yù)算績效管理工作開展進(jìn)度較慢，對區(qū)預(yù)算資金績效管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)所下達(dá)的績效管理目標(biāo)和任務(wù)執(zhí)行力度不夠，個別工作人員還存在抵觸排斥情緒。現(xiàn)行的評價模式由部門自評、財政重點再評、委托第三方評價三種方式組成，由于缺乏專門的評價隊伍，我區(qū)主要采用第三方評的外包模式，第三方機(jī)構(gòu)采用“專家打分法”并結(jié)合《湖北省財政項目資金績效評價操作指南》中財政項目績效評價結(jié)果級別評定相關(guān)要求，設(shè)置優(yōu)秀（90分以上）、良好（80―90分）、中等（60―80分）、差（60分以下）四個檔次。對不同項目設(shè)置權(quán)重并打分，具有一定的主觀性，此外績效評價結(jié)果需要部門預(yù)算單位確認(rèn)，2017―2018年新洲區(qū)項目預(yù)算績效管理一般均在“良”的檔次，對來年預(yù)算編制指導(dǎo)性意義不大。

4.績效結(jié)果監(jiān)督及反饋存在的問題

《2018年新洲區(qū)本級財政決算人大報告其他說明》關(guān)于預(yù)算績效的管理情況表述是：“2018年，我區(qū)57家區(qū)直預(yù)算單位完成部門整體績效評價或重點項目績效評價自評工作，自評面達(dá)100%。在此基礎(chǔ)上，聘請中介機(jī)構(gòu)，對區(qū)行政審批局、區(qū)環(huán)保局、區(qū)衛(wèi)生健康局等8家預(yù)算單位進(jìn)行整體支出績效評價，涉及資金3.57億元，對禁養(yǎng)限養(yǎng)畜禽漁退養(yǎng)項目、土地整理及土地增減掛鉤項目、創(chuàng)建省級林業(yè)生態(tài)示范區(qū)項目等11個項目進(jìn)行績效評價，涉及資金3.99億元。”對預(yù)算績效管理的完成情況究竟如何，并沒有闡述，僅靠財政部門，也難以進(jìn)行統(tǒng)一的分析，缺乏有效的監(jiān)督和反饋機(jī)制，為下一年度預(yù)算安排提供參考依據(jù)的作用發(fā)揮有限。

三、地方財政預(yù)算績效管理薄弱的原因分析

一是缺乏相關(guān)績效預(yù)算法的支撐。目前，我國出臺了較多的預(yù)算績效管理的指導(dǎo)性文件，多是一些辦法、意見、指導(dǎo)，尚未上升到法律層面。

二是績效評價指標(biāo)設(shè)計難。預(yù)算績效評價作為績效管理承上啟下的重要環(huán)節(jié)，對績效管理的效果至關(guān)重要。但由于預(yù)算支出項目涉及科學(xué)、教育、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會保障等各個方面，情況各有不同，難以設(shè)計一套具有普遍適用性而又能量化的評價指標(biāo)。

三是基層部門預(yù)算績效管理人才短板，推動難。缺乏既懂部門預(yù)算又懂項目管理的人才隊伍，部門預(yù)算單位績效意識淡薄或者不愿配合、缺乏重視，使得績效管理工作無法有力展開。

四是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體模糊，實施難。沒有明確的文件壓實預(yù)算績效管理的責(zé)任主體，有的部分省市出臺了相關(guān)文件，也只是停留在書面上，較難實施。甚至部分單位不配合、不重視，導(dǎo)致預(yù)算績效管理陷入困境。

五是預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用難。部門單位進(jìn)行了績效評價，但僅僅作為一種安全防范措施或者流程檔案資料，沒有利用評價結(jié)果的有效機(jī)制，導(dǎo)致了資源的更大浪費(fèi)。

四、加強(qiáng)預(yù)算績效管理的建議

一是完善相關(guān)制度。首先，建立預(yù)算績效管理法。從法律層面，對預(yù)算績效的實施推廣提供法律依據(jù)和有效保障;其次，要建立預(yù)算績效管理的實施細(xì)則?？冃ж?zé)任部門填報基礎(chǔ)信息的同時，負(fù)有日常監(jiān)督管理責(zé)任，并有義務(wù)按照績效管理的核算要求和實施細(xì)則建立責(zé)任清單;最后，建立評價結(jié)果公示制度。預(yù)算單位參與評價機(jī)制，知悉評價內(nèi)容、指標(biāo)、時間和方法，將績效評價的結(jié)果進(jìn)行公開并納入政府信息公開內(nèi)容范疇。

二是加大培訓(xùn)，強(qiáng)化績效人才隊伍。開展系統(tǒng)性培訓(xùn)，并采用考試交流等多種方式，測試培訓(xùn)效果;鼓勵后備人才探索預(yù)算績效管理的再造流程;在新洲區(qū)全區(qū)預(yù)算部門加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，制作宣傳專版，提高績效管理意識，營造政治氛圍;建立獎勵機(jī)制，對創(chuàng)新性試驗和典型做法進(jìn)行剖析，并落實獎勵政策，強(qiáng)化為民理財?shù)睦砟睢?/p>

三是建立上傳下達(dá)的溝通機(jī)制。各預(yù)算部門績效管理小組要深入項目一線，記錄問題和困難，思考預(yù)算績效管理的閉環(huán)如何形成;財政部門加強(qiáng)延伸性學(xué)習(xí)和探究，對各預(yù)算部門進(jìn)行指導(dǎo)和引領(lǐng)，制作節(jié)點，規(guī)范流程，定期溝通和不定期交流相結(jié)合，及時發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗，在對比中找差距、抓落實，形成良好的溝通運(yùn)行機(jī)制。

四是強(qiáng)化財務(wù)方面內(nèi)部控制建設(shè)，相關(guān)崗位和人員各負(fù)其責(zé)。內(nèi)控建設(shè)對預(yù)算績效管理具有重要輔助作用。財務(wù)部門加強(qiáng)發(fā)票的形式和實質(zhì)審核，嚴(yán)格履行財務(wù)手續(xù)。項目管理部門要確保財政資金使用安全有效，堅決杜絕擠占、挪用項目資金，對預(yù)算績效管理奠定內(nèi)部控制基礎(chǔ)。

五是優(yōu)化“互聯(lián)網(wǎng)+預(yù)算績效管理”信息化手段。預(yù)算績效管理涉及點多、面廣、時間跨越長，需要有一個完善的信息化管理系統(tǒng)才能實現(xiàn)規(guī)范化、可持續(xù)化的管理。構(gòu)建數(shù)字服務(wù)平臺，強(qiáng)化預(yù)算績效管理，將“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)植入預(yù)算績效管理的控制流程和各部位、各環(huán)節(jié)，為預(yù)算績效管理的推廣提供技術(shù)支撐。

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（責(zé)任編輯：王文龍）