王喜軍

生態(tài)環(huán)境治理聯(lián)合執(zhí)法是一種多部門協(xié)同的環(huán)境行政治理機(jī)制，能夠解決傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境治理行政執(zhí)法碎片化、片面化缺陷，全面提升環(huán)境治理效率。我國(guó)生態(tài)環(huán)境行政治理一直處于低水平層次，環(huán)境治理方式簡(jiǎn)單粗暴，行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高，難以實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。長(zhǎng)期的生態(tài)治理實(shí)踐證明，以單一部門為主體的執(zhí)法模式難以根治生態(tài)污染，聯(lián)合執(zhí)法已經(jīng)成為生態(tài)環(huán)境治理的必由之路。

聯(lián)合執(zhí)法是生態(tài)環(huán)境治理的客觀需求

從環(huán)境執(zhí)法的客體角度來看，生態(tài)環(huán)境存在難以有效分割的基本特征，必須對(duì)其實(shí)施聯(lián)合執(zhí)法。在傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法模式當(dāng)中，生態(tài)污染問題會(huì)被人為地分割成為不同的區(qū)域，分割的標(biāo)準(zhǔn)往往是生態(tài)資源的內(nèi)部特征或區(qū)域分布。例如，我國(guó)現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》將生態(tài)污染問題劃分為大氣污染、水體污染、金屬污染等幾個(gè)不同類別，同時(shí)明確了不同污染問題的具體治理部門。此外，生態(tài)環(huán)境治理職能劃分也遵循屬地原則，跨區(qū)域執(zhí)法難以有效實(shí)現(xiàn)。由此可見，傳統(tǒng)環(huán)境執(zhí)法模式存在片面化、碎片化特征，難以根治生態(tài)污染。聯(lián)合執(zhí)法打造了一個(gè)超越地理區(qū)域劃分、生態(tài)污染形態(tài)的生態(tài)治理模式，更符合生態(tài)污染治理的客觀規(guī)律。

從環(huán)境執(zhí)法的內(nèi)容角度來看，環(huán)境執(zhí)法所涉及的內(nèi)容繁雜，必須建立在聯(lián)合執(zhí)法的基礎(chǔ)上才能打造規(guī)范化的生態(tài)執(zhí)法模式。在我國(guó)現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系，按照?qǐng)?zhí)法機(jī)構(gòu)的具體職能可以將生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的具體內(nèi)容分為環(huán)境污染舉報(bào)與信訪信息受理、污染現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證、污染治理、行政處罰等多項(xiàng)內(nèi)容，而生態(tài)污染環(huán)境執(zhí)法單單依賴于環(huán)保部門根本難以有效實(shí)現(xiàn)。

從環(huán)境執(zhí)法的治理程序來看，不同執(zhí)法內(nèi)容之間存在著普遍的銜接性。聯(lián)合執(zhí)法模式要求各職能部門必須重塑執(zhí)法流程，并明確各自的執(zhí)法權(quán)責(zé)，避免責(zé)任推諉與執(zhí)法博弈，全面提升生態(tài)環(huán)境執(zhí)法有效性。

從環(huán)境執(zhí)法的主體角度來看，環(huán)保部門在行政執(zhí)法中的地位有待提高，治理效率還不理想，必須引導(dǎo)其他主體參與到生態(tài)環(huán)境執(zhí)法進(jìn)程中。行政執(zhí)法是我國(guó)環(huán)境執(zhí)法的主要方式，但我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)在執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法資源配置與執(zhí)法地位等方面都存在著一定的不足，且缺乏充足的司法支撐，這就導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法過程在社會(huì)資源調(diào)配、關(guān)系協(xié)調(diào)等多方面的效率難以得到進(jìn)一步提升，同時(shí)差異化執(zhí)法、人情式執(zhí)法等不規(guī)范現(xiàn)象也較為突出。聯(lián)合執(zhí)法能夠集合多方面力量協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法所涉及到的法定權(quán)利與義務(wù)以及各種錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，從而鞏固生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法主體的地位。

完善生態(tài)環(huán)境治理聯(lián)合執(zhí)法的配套法律法規(guī)

明確生態(tài)環(huán)境治理聯(lián)合執(zhí)法的合法性。實(shí)際上，我國(guó)現(xiàn)行法律體系只在一些與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的單行性法律法規(guī)和地方行政規(guī)章中認(rèn)可生態(tài)環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法的合理性，但這些法律法規(guī)的法律層級(jí)相對(duì)較低，難以有效促進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法的普遍性推廣，同時(shí)也將聯(lián)合執(zhí)法置于“部分合法”的尷尬境遇。為此，必須對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》等高層級(jí)的環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)法律法規(guī)進(jìn)行修訂，對(duì)聯(lián)合執(zhí)法作出詳細(xì)規(guī)定，從宏觀層面促進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法在生態(tài)環(huán)境治理中的有效落實(shí)。一方面，可以通過立法修訂、補(bǔ)充具體實(shí)施細(xì)則等方法對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》的第10條進(jìn)行修訂，確保與生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)的行政主體依法享有聯(lián)合執(zhí)法權(quán)，同時(shí)還要對(duì)第20條進(jìn)行修訂，明確聯(lián)合執(zhí)法的具體疆界，避免聯(lián)合執(zhí)法成為治理職能推諉的避風(fēng)港。另一方面，則要以國(guó)家立法計(jì)劃與人大修訂為契機(jī)，在生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)的單行法中增加與聯(lián)合執(zhí)法相關(guān)的內(nèi)容，從而使聯(lián)合執(zhí)法能夠適用于不同環(huán)保領(lǐng)域。

正確處理司法機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境治理聯(lián)合執(zhí)法中的具體地位。根據(jù)我國(guó)《憲法》《國(guó)務(wù)院組織法》等法律法規(guī)的具體規(guī)定，在我國(guó)行政執(zhí)法權(quán)力歸屬于行政機(jī)關(guān)主體，除此以外的其他一切機(jī)關(guān)不能依法享有執(zhí)法權(quán)，只有依法享有行政管理權(quán)力的單位與機(jī)構(gòu)才能在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)實(shí)施行政執(zhí)法行為。由此可見，司法機(jī)關(guān)并不在行政執(zhí)法范圍之列，沒有參與生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的權(quán)利，否則必然導(dǎo)致司法公正性原則遭到破壞。然而，缺乏了司法的有效支撐，環(huán)境行政執(zhí)法在公信力、專業(yè)性等方面都有所欠缺，執(zhí)法軟弱性問題將再次凸顯出來。因此，應(yīng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法與司法之間的有效銜接，在具體法律法規(guī)中明確法院、檢察院不具備環(huán)境行政執(zhí)法主體權(quán)力，嚴(yán)禁司法機(jī)關(guān)介入行政單位環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督等行為;同時(shí)，將司法機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間在信息共享、證據(jù)搜集等方面的合作行為排除在聯(lián)合執(zhí)法之外，避免對(duì)聯(lián)合執(zhí)法造成誤導(dǎo)。

建立健全生態(tài)環(huán)境治理聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，打造“大環(huán)保”的聯(lián)合治理格局

建立政府為主導(dǎo)、環(huán)保部門為主體、多部門協(xié)同參與的多層次聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。生態(tài)環(huán)境治理聯(lián)合執(zhí)法涉及到的主體眾多，社會(huì)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，必須打造鐵板一塊的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，走規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化聯(lián)合執(zhí)法之路。要堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基本原則，避免環(huán)境行政資源的浪費(fèi)，確保生態(tài)環(huán)境治理的統(tǒng)一性與權(quán)威性。建立貫穿多個(gè)行政層級(jí)的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，滿足跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法需求，如建立中央政府不同部門、中央政府與地方政府、地方政府之間、地方政府不同職能部門之間的聯(lián)合執(zhí)法模式，當(dāng)環(huán)境污染超越了本層級(jí)的執(zhí)法權(quán)限之后則應(yīng)在上一層級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)施聯(lián)合執(zhí)法。在這種多層次的執(zhí)法模式下制定權(quán)責(zé)清單，確保執(zhí)法規(guī)范程度與效率，聯(lián)合執(zhí)法的效益將得以全面釋放。

建立一個(gè)務(wù)實(shí)合作的聯(lián)合執(zhí)法平臺(tái)，提升聯(lián)合執(zhí)法效能。以信息化技術(shù)為手段，建設(shè)以生態(tài)環(huán)境治理為主題、滿足各執(zhí)法主體執(zhí)法需求的信息化資源共享平臺(tái)，允許各執(zhí)法主體通過電子政務(wù)方式展開執(zhí)法工作，實(shí)現(xiàn)真正的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。引導(dǎo)各主體將具體執(zhí)法過程同步到平臺(tái)，在提升執(zhí)法結(jié)果可靠性的同時(shí)確保執(zhí)法程序合理合法，提升聯(lián)合執(zhí)法服務(wù)滿意度。

建立生態(tài)污染事件聯(lián)合調(diào)查與治理工作組，將生態(tài)污染負(fù)面效應(yīng)控制在最低范圍之內(nèi)。對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的污染事件應(yīng)全面追蹤污染源，找到具體責(zé)任人，并要求其立即實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償、直接參與到生態(tài)治理中。工作組還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域內(nèi)可能產(chǎn)生嚴(yán)重環(huán)境污染問題的企業(yè)與單位，做好環(huán)境污染治理防控工作。

做好聯(lián)合執(zhí)法考核與監(jiān)督工作，提升生態(tài)環(huán)境治理執(zhí)行力

優(yōu)化生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法考核機(jī)制設(shè)計(jì)，規(guī)范聯(lián)合執(zhí)法實(shí)施路徑。以績(jī)效考核重構(gòu)為契機(jī)，激發(fā)各行政職能部門在聯(lián)合執(zhí)法中的主動(dòng)性，推動(dòng)聯(lián)合執(zhí)法在生態(tài)環(huán)境治理中的持續(xù)開展。一方面，要制定生態(tài)環(huán)境執(zhí)法目標(biāo)責(zé)任考核體系，將各地區(qū)、各部門在聯(lián)合執(zhí)法中所承擔(dān)的具體職能及其發(fā)揮情況納入地區(qū)與部門年度績(jī)效考核中，同時(shí)提升其在整體考核體系中的權(quán)重，確保各部門能夠按時(shí)提供保質(zhì)保量的行政執(zhí)法服務(wù)。另一方面，要實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核與激勵(lì)機(jī)制的有效對(duì)接，激發(fā)行政機(jī)關(guān)參與聯(lián)合執(zhí)法的熱情。

嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督，確保聯(lián)合執(zhí)法得以有效落實(shí)。要對(duì)生態(tài)環(huán)境治理聯(lián)合執(zhí)法實(shí)施全方位的監(jiān)督，維護(hù)生態(tài)環(huán)境的和諧穩(wěn)定。各級(jí)地方政府要主動(dòng)承擔(dān)起生態(tài)環(huán)境治理行政監(jiān)督的重要職能，建立多元化聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，通過抽查、暗訪等多種渠道深入聯(lián)合執(zhí)法一線，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境治理行政聯(lián)合執(zhí)法的系統(tǒng)監(jiān)管。應(yīng)加大社會(huì)宣傳力度，提升社會(huì)公眾認(rèn)知水平，號(hào)召?gòu)V大人民群眾積極參與生態(tài)環(huán)境治理聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管。

【注：本文系2019年度山西省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“山西省生態(tài)保護(hù)紅線制度法治化路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2019B279）階段性成果 】

【參考文獻(xiàn)】

①保海旭、包國(guó)憲：《我國(guó)政府環(huán)境治理價(jià)值選擇研究》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2019年第3期。

責(zé)編/張忠華? ? 美編/楊玲玲