王麗慧

摘 要 為了保障城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源，在積極的財政政策下，地方融資平臺應(yīng)運而生。地方融資平臺為地方社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，但隨著地方政府債務(wù)規(guī)模不斷增長，債務(wù)增速不斷加快，為了防止發(fā)生系統(tǒng)性金融債務(wù)風(fēng)險，中央政府加緊了對地方債務(wù)的管控。在經(jīng)濟(jì)形勢與政策環(huán)境的變化下，地方融資平臺為謀求自身持續(xù)發(fā)展而進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型。本文介紹地方融資平臺轉(zhuǎn)型的背景，分析轉(zhuǎn)型過程中面臨的壓力，并對市場化轉(zhuǎn)型后的發(fā)展進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞 融資平臺 債務(wù)風(fēng)險 地方政府

融資平臺是地方政府財權(quán)事權(quán)不匹配的特有財稅體制及經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的產(chǎn)物，歷經(jīng)多年發(fā)展，在應(yīng)對國際金融危機沖擊、推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了巨大作用。但當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化率達(dá)到一定程度，城市大融資、大建設(shè)、大發(fā)展已經(jīng)成為過去式，即將到來的是規(guī)范化、高質(zhì)量的城市建設(shè)和發(fā)展。而地方融資平臺依托政府信用快速擴張的顯性及隱性債務(wù)，已經(jīng)成為地方政府債務(wù)的重要隱患，并通過嵌套交錯的融資渠道有向系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險擴散的趨勢。只有切實剝離平臺企業(yè)政府融資職能、推進(jìn)其市場化規(guī)范化轉(zhuǎn)型，才能從源頭防范平臺債務(wù)風(fēng)險的深化與蔓延，實現(xiàn)防范和化解財政金融風(fēng)險的目標(biāo)。

一、地方融資平臺轉(zhuǎn)型的背景

地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟(jì)實體。其基本功能是以政府信用為支撐，以實施政府政策為目的，直接或間接地有償籌集資金，將資金投向地方急需發(fā)展的領(lǐng)域、行業(yè)和項目等。它承擔(dān)著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能、融資職能、國有資產(chǎn)管理職能、投資職能等，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展籌集資金，為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)的提升以及應(yīng)對國際金融危機發(fā)揮了積極作用。

近幾年，隨著中央對地方債務(wù)的管控，地方融資平臺的政府融資職能逐步被剝離，地方融資平臺傳統(tǒng)運作模式受到了制約。黨中央、國務(wù)院、財政部等部門相繼出臺政策，要求融資平臺在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的前提下，有效解決平臺自身問題、防范自身風(fēng)險、加快職能轉(zhuǎn)變和轉(zhuǎn)型，適應(yīng)新時代要求?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）明確提出“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”“加快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場的關(guān)系，進(jìn)一步規(guī)范融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺公司日?；\營和市場化融資”。這意味著以地方政府信用支持、以政府投融資平臺作為主要融資渠道的傳統(tǒng)融資模式的終結(jié)?！蛾P(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）進(jìn)一步提出“地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機構(gòu)正常經(jīng)營行為”，并明確2015年1月1日起，其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)。這意味著以往通過公益性資產(chǎn)和土地為擔(dān)保的融資模式被限制?！敦斦筷P(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23號）提出“國有金融企業(yè)除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規(guī)新增地方政府融資平臺公司貸款。不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)?；虺袚?dān)償債責(zé)任。不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金”。這意味著國有金融企業(yè)曾經(jīng)作為地方融資平臺的主要融資渠道被限制。

黨的十九大報告提出打贏三大攻堅戰(zhàn)，同時把防范化解重大風(fēng)險列在三大攻堅戰(zhàn)之首，明確指出“打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，重點是防控金融風(fēng)險”，提出“強監(jiān)管、防風(fēng)險、抑泡沫、去杠桿”，重點聚焦國有企業(yè)杠桿率、地方債務(wù)風(fēng)險和資產(chǎn)管理行業(yè)亂象。因此，融資平臺公司轉(zhuǎn)型除了政策要求外，地方債務(wù)規(guī)模居高不下也是地方融資平臺公司轉(zhuǎn)型的促因，在不增加政府債務(wù)的前提下，地方融資平臺的政府性融資職能逐漸剝離，原有的生存環(huán)境發(fā)生重大變化，原有的傳統(tǒng)融資模式難以延續(xù)發(fā)展，發(fā)展之路受到限制。為謀求自身持續(xù)發(fā)展，必須尋求新的轉(zhuǎn)型之路來獲得生機。

二、地方融資平臺轉(zhuǎn)型過程

地方融資平臺在國家各項政策的要求及自身發(fā)展的需求下，地方政府對所屬的各融資平臺進(jìn)行了“離娘斷奶”式的投融資模式轉(zhuǎn)型、企業(yè)制度轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)方向轉(zhuǎn)型，但這個轉(zhuǎn)型的過程不是一蹴而就的。地方融資平臺公司轉(zhuǎn)型主要面臨兩大壓力，一是承擔(dān)政府隱性債務(wù)壓力，二是政策限制的融資壓力。

（一）潛在的償債風(fēng)險

融資平臺轉(zhuǎn)型一個重要的前提就是剝離地方融資平臺與地方政府的信用、債務(wù)。如何妥善處理和建設(shè)后續(xù)償債能力是轉(zhuǎn)型中的難點。對于融資平臺公司以市場化方式舉借用于公益性項目建設(shè)且未納入政府性債務(wù)管理、債務(wù)到期由融資平臺公司負(fù)責(zé)償還的公益性債務(wù)，可以通過履行配置資產(chǎn)、授予特許經(jīng)營權(quán)、支付政府購買服務(wù)及財政補貼等途徑給予支持;而經(jīng)營性債務(wù)則完全靠融資平臺現(xiàn)金流償還，這就需要融資平臺公司具有自我存續(xù)的能力。

根據(jù)國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88號）文件要求，融資平臺認(rèn)定為政府債務(wù)的部分即純公益性項目債務(wù)可以通過政府債券置換等方式處置。除了可以置換的債務(wù)外，融資平臺剩余的債務(wù)如何解決是一個大問題。在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，地方財政收入增速放緩，地方財政在確?！氨９べY、保運轉(zhuǎn)、保基本民生”后沒有多余的財力來歸還政府存量債務(wù)。因此，很大一部分有一定收益的公益性項目債務(wù)劃歸為轉(zhuǎn)型后的融資平臺公司承擔(dān)，而剛剛轉(zhuǎn)型后的融資平臺公司步履蹣跚，自我“造血”功能尚未恢復(fù)。地方融資平臺當(dāng)前的債務(wù)風(fēng)險主要集中在存量債務(wù)到期的壓力。

（二）后續(xù)融資成本的提升

融資平臺轉(zhuǎn)型后還繼續(xù)承建著政府重點項目建設(shè)。對于這些重點在建項目，為避免建設(shè)資金斷鏈，出現(xiàn)爛尾工程，黨中央、國務(wù)院也相繼出臺了一系列的政策文件，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》（中發(fā)〔2018〕27號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板力度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕101號）及《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府專項債發(fā)行及項目配套融資工作的通知》等都要求“在嚴(yán)格依法解除違法違規(guī)擔(dān)保關(guān)系的基礎(chǔ)上，對必要的在建項目，允許融資平臺公司在不擴大建設(shè)規(guī)模和防范風(fēng)險的前提下與金融機構(gòu)協(xié)商融資，避免出現(xiàn)工程爛尾”“對于部分實行企業(yè)化經(jīng)營管理且有經(jīng)營性收益的基礎(chǔ)設(shè)施項目，包括已納入國家和省市縣級政府及部門印發(fā)的‘十三五規(guī)劃并按規(guī)定權(quán)限完成審批或核準(zhǔn)程序的項目，以及發(fā)展改革部門牽頭提出的其他補短板重大項目，金融機構(gòu)可按照商業(yè)化原則自主決策，在不新增隱性債務(wù)前提下給予融資支持，保障項目合理資金需求”。

但是，根據(jù)現(xiàn)有政策規(guī)定，地方融資平臺公司依賴于政府而融資的模式已經(jīng)受限，失去政府信用這個“大靠山”后，各金融機構(gòu)對融資平臺的貸款政策收緊，對于后續(xù)融資需要補充或提供新的有效抵押資產(chǎn)、第三方擔(dān)保機構(gòu)提供擔(dān)保等擔(dān)保措施;在貸款利率方面相對有所提高;貸款期限有所縮短。這些貸款條件的改變直接增加了建設(shè)項目融資成本，也相應(yīng)提高了項目的建設(shè)成本，對融資平臺造成盈利運營能力的壓力。

三、地方融資平臺轉(zhuǎn)型后的發(fā)展

地方融資平臺由于原有承建的項目資金投入大、投資收益少、回收周期長，加之投資結(jié)構(gòu)比較單一，“造血”功能較差，轉(zhuǎn)型后面臨著嚴(yán)峻的融資環(huán)境和業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型壓力。尤其是因為經(jīng)營性活動尚不穩(wěn)定，缺乏足以支撐公益性項目的經(jīng)營性項目收益來源，在轉(zhuǎn)型過渡期的運轉(zhuǎn)是比較困難的。但地方融資平臺也擁有得天獨厚的優(yōu)勢，一是積累的地方建設(shè)經(jīng)驗和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，包括非營利性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資經(jīng)驗，二是與當(dāng)?shù)卣?、銀行長期合作的關(guān)系，三是擁有大量存量資產(chǎn)。這些獨特資源是其他社會市場化企業(yè)無法比擬的，也是地方融資平臺完全市場化轉(zhuǎn)型后參與市場化競爭的硬核資源。融資平臺要充分利用這些資源來改善和提升公司的核心競爭力。

（一）完善、健全公司市場化的法人治理結(jié)構(gòu)

從管理市場來看，市場的本質(zhì)是人和人的關(guān)系，企業(yè)管理的實質(zhì)與核心就是人的管理，引進(jìn)先進(jìn)的經(jīng)營管理理念，創(chuàng)建良好的企業(yè)文化，是擁有較強市場競爭力的有力保障。地方政府對融資平臺公司的法人治理建設(shè)要放手，減少行政干預(yù)。建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善企業(yè)內(nèi)部管理制度、理順規(guī)范管理模式，在確定黨委政治核心作用的基礎(chǔ)上建立健全公司章程、“三重一大”決策制度、董事會議制等法人治理結(jié)構(gòu)。術(shù)業(yè)有專攻，向社會聘請職業(yè)經(jīng)理人、專業(yè)技術(shù)人員，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，創(chuàng)建懂業(yè)務(wù)、善管理、會創(chuàng)新的專業(yè)化經(jīng)營團(tuán)隊，確保融資平臺轉(zhuǎn)型后實現(xiàn)企業(yè)化、市場化經(jīng)營發(fā)展。

（二）尋求地方政府政策支持

沒有政府支持和壟斷資源支撐的國有企業(yè)，在市場中生存和發(fā)展是十分不易的。要充分利用政府公共資源市場化運營的廣闊市場。地方政府可以通過完善價格調(diào)整機制、注入資本金、安排財政補貼、稅收優(yōu)惠、項目扶持、政府購買服務(wù)等方式支持轉(zhuǎn)型后的融資平臺承擔(dān)公益性項目或業(yè)務(wù)。地方政府要加大經(jīng)營性企業(yè)資產(chǎn)整合力度，優(yōu)化資源布局結(jié)構(gòu)，可根據(jù)實際情況開展跨產(chǎn)業(yè)、跨行業(yè)、跨區(qū)域的資產(chǎn)整合，形成集團(tuán)企業(yè)經(jīng)濟(jì)實體，壯大公司資產(chǎn)規(guī)模，增加公司信用等級，改善公司對外融資條件，創(chuàng)新融資渠道，形成規(guī)模經(jīng)營優(yōu)勢，增強公司持續(xù)運營能力。

（三）尋找發(fā)展新機遇

融資平臺公司雖然轉(zhuǎn)型后實現(xiàn)市場化運作，不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能，但仍是國有企業(yè)，兼具社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的根本屬性。它的持續(xù)發(fā)展應(yīng)要與國家當(dāng)前發(fā)展政策相結(jié)合。國家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題、文化旅游產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療養(yǎng)老、環(huán)境整治等關(guān)系人民福祉的產(chǎn)業(yè)雖然大多投資回報周期長，但當(dāng)中不乏優(yōu)質(zhì)資源、優(yōu)質(zhì)項目，融資平臺公司應(yīng)積極按照國家的政策導(dǎo)向，通過政府性項目的投資優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)布局，加強科學(xué)管理和市場化運營，積極探索適合自身能力和優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，進(jìn)行投資和經(jīng)營，一方面為自身發(fā)展創(chuàng)造效益，另一方面給社會創(chuàng)造價值。

總之，地方融資平臺的轉(zhuǎn)型要在國家法律政策允許的范圍內(nèi)，積極發(fā)揮其利用市場手段融通資金、充分利用并盤活政府性資產(chǎn)資源，貫徹新發(fā)展理念，依靠創(chuàng)新驅(qū)動，不斷調(diào)整轉(zhuǎn)型發(fā)展思路，在構(gòu)建城市現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系上尋找新的突破口，深化產(chǎn)業(yè)升級，深化公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施的品質(zhì)，發(fā)揮城市資源運作平臺和引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)投資的作用。

（作者單位為新寧縣城鎮(zhèn)農(nóng)村建設(shè)投資有限公司）

參考文獻(xiàn)

[1] 嚴(yán)志華.融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型存在的問題及建議[J].財務(wù)與會計，2019（12）：79-80.

[2] 袁剛.淺析地方政府融資平臺風(fēng)險防控與轉(zhuǎn)型發(fā)展[J].北方金融，2019（07）：20-21.

[3] 吳辛愚.地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略選擇[J].現(xiàn)代商業(yè)，2019（25）：115-116.