劉柯

摘 要：行政管轄制度改革是行政審判體制改革的重點(diǎn)。實(shí)踐中，國家探索跨行政區(qū)劃管轄行政案件的改革試點(diǎn)，各地方出現(xiàn)了五種不同形式的改革方式。通過分析不同形式的改革試點(diǎn)，可以得出如下結(jié)論：利用專門人民法院管轄跨行政區(qū)劃行政案件將是現(xiàn)在及將來一段時(shí)間內(nèi)現(xiàn)在案件管轄的重點(diǎn)，而跨行政區(qū)劃法院則是未來改革的方向。

關(guān)鍵詞：行政管轄制度改革;行政機(jī)關(guān)干擾;跨行政區(qū)劃法院

中圖分類號(hào)：D9 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.07.068

黨的十八屆三中全會(huì)提出“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”和黨的十八屆四中全會(huì)提出“完善行政訴訟體制機(jī)制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實(shí)解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題”。隨之從國家層面拉開了我國行政審判體制改革的大幕，“司法管轄制度改革是人民法院司法體制改革的重要組成部分”。

1 行政訴訟管轄制度采用“法律授權(quán)”的原因

2014年，為適應(yīng)黨的十八屆四中全會(huì)提出的對“合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度”的要求，《行政訴訟法》做出相應(yīng)修改，其亮點(diǎn)之一即在第18條增加一款“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”。為我國人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件提供了明確的法律依據(jù)。從立法體例上看，《行政訴訟法》第18條第2款應(yīng)為法律授權(quán)，即《行政訴訟法》授權(quán)最高人民法院可以批準(zhǔn)由各省高級(jí)人民法院確定的若干人民法院審理跨行政區(qū)域管轄行政案件。2018年2月，最高人民法院出臺(tái)司法解釋對管轄制度進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)定，因而行政管轄采取的是“人大立法+司法解釋+法律授權(quán)”的立法體例。采取該立法體例具有現(xiàn)實(shí)的原因。

我國現(xiàn)行行政管轄體制的不合理，司法權(quán)易受行政權(quán)的干涉，即地方政府對行政訴訟的抵制和干預(yù)。1989年《行政訴訟法》頒布時(shí)，我國改革開放仍處于“摸著石頭過河”的探索階段，經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)發(fā)展等各方面均不太完善。因此，制定《行政訴訟法》時(shí)采取的是原告就被告的行政管轄體制，這種行政管轄體制與行政區(qū)劃完全重合，可以說在當(dāng)時(shí)的歷史條件下這一管轄體制具有歷史的優(yōu)越性。可是，隨著我國行政訴訟案件的增多和社會(huì)的發(fā)展，行政訴訟管轄制度暴露出了一些較為明顯的弊端，其直接表現(xiàn)就是法院人財(cái)物不獨(dú)立而造成的行政審判的相對困難。另外，我國存在的長期的行政權(quán)優(yōu)異于司法權(quán)，在行政訴訟中，地方政府自己直接做被告的案件，往往受到地方政府的抵制和干預(yù)。在這種行政區(qū)劃和行政訴訟管轄重合的制度下，人民法院必然處處受制于人民政府，很難做出相對獨(dú)立、公正的判決。

行政訴訟被告的特殊性和優(yōu)異性。而行政訴訟是指作為行政管理相對人的原告對政府等公權(quán)力機(jī)關(guān)的作為或不作為不服提起訴訟。在法庭上，原被告的關(guān)系表現(xiàn)為法律上的平等關(guān)系，在法庭之外，原被告的關(guān)系發(fā)生了變化。由于公權(quán)力機(jī)關(guān)掌握著公共資源，因而相對于行政管理相對人而言，具有優(yōu)越性。行政訴訟中的原被告雙方，在實(shí)際生活中的地位是不平等的，而且往往表現(xiàn)為被告的優(yōu)越性。相較于民事訴訟中平等主體之間的原被告、刑事訴訟中原告具有相對優(yōu)越性的原被告而言，行政訴訟中被告具有優(yōu)越性的原被告關(guān)系，使得行政訴訟的開展相對困難起來。

國家也考慮到因?yàn)樾姓V訟管轄體制與行政區(qū)劃完全重合以及行政機(jī)關(guān)主體的優(yōu)越性對行政訴訟造成的干預(yù)和抵制造成的對行政訴訟公信力的影響，因而決定通過改革現(xiàn)有的行政管轄體制，來解決行政審判容易受地方政府干預(yù)的問題，從而提升司法公信力。我國幅員遼闊，各地情況千差萬別，可以通過法律授權(quán)的方式，授權(quán)省高院根據(jù)各地方實(shí)際情況，自行制定本地區(qū)管轄制度改革方案，報(bào)最高院批準(zhǔn)，待條件成熟后，再總結(jié)各地試點(diǎn)情況，選擇較好的管轄方式采取立法方式加以規(guī)定。綜上考慮，國家采取了在跨區(qū)域管轄為基礎(chǔ)的前提下，授權(quán)立法的方式授予省高院根據(jù)各地情況自行制定本地管轄制度改革方案，報(bào)最高院批準(zhǔn)后施行。因此，從立法體例上，行政訴訟管轄制度相較于民事訴訟、刑事訴訟多了一個(gè)“法律授權(quán)”的立法體例，這也是從實(shí)踐中反映出來問題的解決措施。

2 “法律授權(quán)”下各地行政訴訟管轄制度改革現(xiàn)狀

通過整理部分省市高級(jí)人民法院出臺(tái)的相關(guān)文件，可以看出：自2014年12月，上海市第三中級(jí)人民法院（以下簡稱“上海三中院”）和北京市第四中級(jí)人民法院（以下簡稱“北京四中院”）相繼成立，成為我國前二個(gè)試點(diǎn)審理跨行政區(qū)域案件的法院以來，至2019年，各地改革模式主要有五種：

第一種即建立跨行政區(qū)劃人民法院管轄行政案件。上海市和北京市采取的是這種模式。2014年12月后，相繼在北京鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院和上海鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院設(shè)立了上海三中院和北京四中院兩個(gè)跨行政區(qū)域人民法院。上海三中院和北京四中院的主要職能是審判本行政區(qū)域內(nèi)的跨行政區(qū)劃的行政案件，而北京、上海其他同級(jí)人民法院不再管轄依法應(yīng)當(dāng)由上海三中院、北京四中院管轄的行政案件。

第二種即在鐵路運(yùn)輸法院等專門人民法院基礎(chǔ)上的跨行政區(qū)域管轄行政案件。利用專門人民法院管轄行政案件主要包括利用鐵路運(yùn)輸法院和其他專門法院。采用此種模式的主要包括廣西、甘肅、河南、陜西、云南、廣東、江蘇等。

第三種即由普通基層法院開展相對集中管轄。主要包括兩種形式：第一，在全省范圍內(nèi)開展相對集中管轄，如貴州確定全省中若干個(gè)基層法院施相對集中管轄和交叉管轄、廣東省要求各地市分別選擇1-2個(gè)基層法院開展行政案件相對集中管轄，除此之外，還有福建、江西等省份;第二，在全省部分地區(qū)實(shí)施相對集中管轄，即相對集中管轄并沒有在全省全面鋪開，而是在部分地級(jí)市進(jìn)行試點(diǎn)，如河北、湖南、湖北等。

第四種即在全省實(shí)施異地交叉管轄。貴州、重慶、甘肅、福建、河南5省市采取的既是此種模式。有些地區(qū)僅在基層人民法院實(shí)施異地交叉管轄，而有些法院則在基層法院、中級(jí)法院都實(shí)施了異地交叉管轄，如重慶等。異地交叉管轄的方式又分為相互交叉和循環(huán)交叉兩種方式。相互交叉管轄較為簡單，可以理解為你管轄我的案件，同時(shí)我也管轄你的案件;而循環(huán)交叉則是指1地管轄2地行政案件，2地管轄3地行政案件，同時(shí)3地管轄1地行政案件的跨行政區(qū)劃管轄方式。

第五種即由當(dāng)事人自由選擇管轄法院。其代表地區(qū)為山東。當(dāng)事人可以自主的選擇是否在本轄區(qū)內(nèi)自己的行政區(qū)劃法院管轄或指定的本轄區(qū)內(nèi)的其他法院提請行政訴訟，這樣就充分的尊重了當(dāng)事人選擇的權(quán)利。

根據(jù)法律授權(quán)，全國各地根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況開展了各具特色的行政訴訟案件管轄制度。一時(shí)間，行政管轄制度如雨后春筍般在全國各地遍地開花。各式各樣的管轄制度，首先保障了“法律授權(quán)”的有效實(shí)施，說明全社會(huì)法治觀念的增強(qiáng)，同時(shí)尊重了各地的不同情況，充分發(fā)揮了各地的積極性。

3 各地行政訴訟管轄制度辨析

縱觀以上五種跨地域行政案件管轄制度試點(diǎn)改革類型，北京四中院和上海三中院的跨行政區(qū)劃法院模式是黨中央支持下的深化司法體制改革的試點(diǎn)工程，由于其和部分專家學(xué)者提出的建立獨(dú)立的“行政法院”的思路相似，能夠從根本上有效的解決行政區(qū)劃與行政案件管轄重合帶來的行政案件受行政機(jī)關(guān)干預(yù)的情況，因而在黨中央的支持下，代表了未來行政管轄制度改革的方向。利用專門法院審理跨行政區(qū)劃行政案件的原因主要是因?yàn)殍F路運(yùn)輸法院等專門法院受理案件較其他法院少，為了有效整合利用司法資源的基礎(chǔ)上，在最高人民法院的支持下進(jìn)行的試點(diǎn)改革。專門法院管轄原來應(yīng)當(dāng)歸本法院管轄案件的前提條件不變的情況，將跨行政區(qū)域行政案件及重大跨行政區(qū)劃民事、刑事案件交其管轄。北京四中院和上海三中院也是在鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院的基礎(chǔ)上組建起來的，改革進(jìn)行的較為徹底。之所以其他鐵路運(yùn)輸?shù)葘ｉT法院沒有一步到位改革為跨行政區(qū)劃法院，改革進(jìn)行的相對緩和，主要有兩點(diǎn)考慮：其一，跨行政區(qū)劃人民法院目前仍處于試點(diǎn)階段，不適宜全面鋪開;第二，主要是立法限制?！斗ㄔ航M織法》規(guī)定專門法院的組織和職權(quán)由全國人大常委會(huì)規(guī)定，因而在《法院組織法》現(xiàn)行框架下，對鐵路運(yùn)輸法院等專門法院不適宜進(jìn)行較為徹底的改革。

相對集中管轄是跨行政區(qū)劃管轄的一種方式，它和全省范圍內(nèi)異地交叉管轄的區(qū)別在于，異地交叉管轄，各基層法院原有的管轄行政案件的職責(zé)不變，只是不在管轄本地區(qū)的行政案件，而相對集中管轄行政案件，被集中的地區(qū)則不再享有該類行政案件的管轄權(quán)。當(dāng)事人自由選擇管轄權(quán)充分尊重了當(dāng)事人自由選擇行政案件管轄法院的權(quán)利。在行政訴訟管轄制度改革試點(diǎn)之初，允許當(dāng)事人自由選擇管轄法院具有積極的意義，這也是保障程序正義的方式之一。受傳統(tǒng)“原告就被告”管轄制度思想的影響，部分當(dāng)事人仍會(huì)選擇被告所在地人民法院進(jìn)行起訴。這時(shí)賦予當(dāng)事人自由選擇被告所在地法院或異地法院進(jìn)行管轄，不僅尊重了當(dāng)事人程序性權(quán)利，也節(jié)省了當(dāng)事人因訴訟支出的相關(guān)費(fèi)用。

4 我國行政訴訟管轄制度的未來

在行政訴訟管轄制度改革之前，主要借鑒民事訴訟相關(guān)制度，采取“原告就被告”的訴訟原則，同時(shí)也是根據(jù)案件的不同類型對管轄制度進(jìn)行細(xì)化，如對限制人身自由的行政輕質(zhì)措施和對對不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟等均是采取類型化的管轄制度。行政訴訟管轄制度改革后，法律賦予各省跨行政區(qū)劃管轄行政案件試點(diǎn)改革的權(quán)力，因此，現(xiàn)階段，我國行政訴訟中管轄體制是由不同的地域決定的、而不是由于不同類型案件決定的。這種行政管轄體制是由于目前我國正在進(jìn)行的行政司法體制改革造成的。這種各省域不同的行政管轄制度存在著不合適的地方：

第一，不利于國家法治統(tǒng)一。國家法治統(tǒng)一要求一國范圍內(nèi)自上而下的法律體系應(yīng)當(dāng)盡量一致，不能出現(xiàn)不適宜的地方。在行政訴訟管轄制度改革階段，各省根據(jù)本省實(shí)際情況制定的管轄制度雖然調(diào)動(dòng)了各省的積極性，但也因各省管轄制度的不同而造成一定程度上行政管轄制度的不統(tǒng)一。

第二，為原告造成不必要的麻煩。改革后，各地迅速制定了本省的跨行政區(qū)劃行政管轄制度，由于我國省域眾多，即使是法學(xué)學(xué)者、專業(yè)律師也得再學(xué)習(xí)之后才能了解不同省域的不同管轄制度，更別說普通老百姓。因此，眾多的管轄制度給普通群眾造成了一定的負(fù)擔(dān)。

因此這種改革并不是長久之策，在經(jīng)過若干時(shí)間的行政司法體制改革后，立法必定要選擇一種適合國情的、適應(yīng)于法律體系統(tǒng)一的行政管轄制度。

從全國范圍內(nèi)試行的這五種跨行政區(qū)劃管轄制度來看我國行政訴訟管轄制度發(fā)展的未來：

第一，從時(shí)間順序來看，利用基層法院開展相對集中管轄、全省范圍內(nèi)異地交叉管轄和當(dāng)事人自由選擇管轄法院三種行政案件管轄類型是在黨的十八大以后進(jìn)行的行政案件管轄制度有益探索，跨行政區(qū)劃法院和利用專門法院管轄跨行政區(qū)劃是在以上三類管轄制度之后出現(xiàn)的試點(diǎn)改革，因而更容易引領(lǐng)時(shí)代發(fā)展的潮流。

第二，從支持主體上看，跨行政區(qū)劃法院是黨中央從全國戰(zhàn)略高度出發(fā)做出的試點(diǎn)改革，代表了國家的決心和方向;利用專門法院管轄跨行政區(qū)劃行政案件是在最高人民法院支持的背景下做出的試點(diǎn)改革，而其他三類則是由各省自行制定的試點(diǎn)改革。黨中央和最高人民法院做出試點(diǎn)是從全國的角度出發(fā)、而各省則是從本地區(qū)實(shí)際情況出發(fā)，從這一方面看，跨行政區(qū)劃法院和利用專門法院管轄跨行政區(qū)劃行政案件更有利于全國的實(shí)行。

第三，從資源整合來看，跨行政區(qū)劃法院和利用專門法院管轄跨行政區(qū)劃行政案件是在整合原鐵路運(yùn)輸法院等專門法院的基礎(chǔ)上進(jìn)行的改革試點(diǎn)，對于現(xiàn)階段專門法院審理案件較少、人員閑置等情況具有緩和作用，集中管轄也具有資源整合和合理利用的優(yōu)點(diǎn)，而異地交叉管轄和自由選擇管轄則不具有資源整合的優(yōu)點(diǎn)。

第四，從排除行政機(jī)關(guān)干擾的作用來看，跨行政區(qū)劃法院和利用專門法院管轄跨行政區(qū)劃行政案件更傾向于司法機(jī)關(guān)管轄的獨(dú)立地位，因而更有利于排除司法機(jī)關(guān)的干擾。集中管轄和異地交叉管轄在實(shí)行之初可以有效避免當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)的干擾，但時(shí)間一長仍然不能絕對排除干擾，自由選擇管轄給予了當(dāng)事人自由選擇的權(quán)利，一定程度上避免了行政機(jī)關(guān)干預(yù)司法公正的問題。

5 結(jié)論

綜上所述，“行政案件跨區(qū)域集中管轄屬于行政審判體制改革的過渡性制度安排?！币约泄茌牎⒔徊婀茌牭葹榇淼男姓茌犜圏c(diǎn)改革則將會(huì)在試點(diǎn)改革后經(jīng)過總結(jié)進(jìn)行有效的整合。而利用專門人民法院管轄跨行政區(qū)劃行政案件將是現(xiàn)在及將來一段時(shí)間內(nèi)現(xiàn)在案件管轄的重點(diǎn)，而行政案件跨行政區(qū)劃管轄向行政區(qū)劃法院改革則是未來發(fā)展的方向。經(jīng)過一段時(shí)間的試點(diǎn)改革后，經(jīng)過修改法律等方式對行政管轄制度進(jìn)行確定性規(guī)定，既是維護(hù)社會(huì)主義法治統(tǒng)一之舉，同時(shí)也更有利于通過管轄制度保障程序正義。

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