馮姍

摘 要：2019年是東非共同體建立第20周年，在過去二十年間，各成員國在經(jīng)濟一體化、政治合作等方面均取得長足發(fā)展。關(guān)稅聯(lián)盟成立后，成員國之間關(guān)稅壁壘逐漸消除，但非關(guān)稅壁壘卻顯著增長，是近年來東非共同體內(nèi)部貿(mào)易額下滑的主要原因。

關(guān)鍵詞：東非共同體;非關(guān)稅壁壘;海關(guān)

中圖分類號：F74 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.07.019

1 東非共同體及其非關(guān)稅壁壘現(xiàn)實情況

東非共同體（以下簡稱“東共體”）是由布隆迪共和國，肯尼亞共和國，盧旺達共和國，南蘇丹，坦桑尼亞聯(lián)合共和國和烏干達共和國6個東非國家組成區(qū)域的性政府間組織。擁有1.77億公民，其中22%以上是城市人口，共同體總占地250萬平方公里，各成員國國內(nèi)生產(chǎn)總值共計1930億美元（2019年統(tǒng)計），是非洲經(jīng)濟增長率最高的地區(qū)之一。

東共體自成立以來即以《東共體條約》（The Treaty for the Establishment of the East African Community）為指導(dǎo)，致力于進一步促進共同體內(nèi)部貿(mào)易，打造一體化市場，使貨物、投資、服務(wù)、勞動力等要素能夠在成員國之間自由流動。成立關(guān)稅聯(lián)盟后，成員國之間關(guān)稅壁壘逐漸消除，但非關(guān)稅壁壘總量卻顯著增長，這對于東非共同體經(jīng)濟一體化以及共同體內(nèi)與區(qū)域外國家和地區(qū)的貿(mào)易聯(lián)系都產(chǎn)生實質(zhì)性的消極影響。成員國一再呼吁制止非關(guān)稅壁壘，并于2017年頒布《東共體消除非關(guān)稅壁壘法案》 （The East African Community Elimination of Non-Tariff Barriers ACT），各成員國通過建立的報告和監(jiān)測機制，已累計消除100多個非關(guān)稅壁壘。然而，非關(guān)稅壁壘仍然是阻礙東共體貿(mào)易發(fā)展最重要的原因之一，其中某些非關(guān)稅壁壘成為頑疾，解決后又重新出現(xiàn)。截至2018年6月，在東共體解決的非關(guān)稅壁壘中，類稅措施所占比例最高，是已解決非關(guān)稅壁壘總數(shù)的45%，未解決的非關(guān)稅壁壘主要是貿(mào)易便利化措施，占未解決非關(guān)稅壁壘總數(shù)的40%。目前，對貿(mào)易影響最嚴重的非關(guān)稅壁壘主要是海關(guān)與行政文件、累贅的檢驗要求、技術(shù)法規(guī)及標準不一、過多地磅以及腐敗和昂貴的過境費用等。受各種形式的非關(guān)稅壁壘和亞洲制造業(yè)影響，東共體內(nèi)部貿(mào)易總額下降34%，從2013年的35億美元下降到2018年的21億美元，僅占共體貿(mào)易總額的10%。坦桑尼亞GDP占東非共同體經(jīng)濟的30%，是區(qū)域內(nèi)出口下降最嚴重的國家，從2013年的11億美元下降到2018年的3.18億美元?？夏醽啂缀跽荚摰貐^(qū)GDP的一半，同期內(nèi)部出口從16億美元下滑至11億美元。

2 東非共同體非關(guān)稅壁壘存在的問題

2.1 海關(guān)程序繁瑣且缺乏透明度和一致性

在東共體地區(qū)，通關(guān)手續(xù)根據(jù)各國邊境地點和交易性質(zhì)而不同，大部分邊境點未普及電子化程序，清關(guān)平均需要1到12個小時。出口清關(guān)時間相對較短于進口，產(chǎn)生這種差異的主要原因是成員國為保護其本土市場利益加快出口而對進口加以限制。多數(shù)成員國的海關(guān)采用的質(zhì)量檢驗標準和測試程序未適用東共體協(xié)商的標準，頒發(fā)的認證標志不一致，延誤過境時間。海關(guān)與其他相關(guān)機構(gòu)在不同的辦公點且邊境點的工作時間不一，貨物經(jīng)清關(guān)后，貿(mào)易商再轉(zhuǎn)去其他機構(gòu)辦理手續(xù)造成嚴重擁堵。貨物出入境需要經(jīng)過多次檢查，多次的裝卸浪費大量時間和金錢。海關(guān)官員為向貿(mào)易商勒索錢財，貨物在清關(guān)后還會有再被召回重新檢查的風險，多數(shù)海關(guān)官員癡迷于查找差錯，而不是促進貿(mào)易。

2.2 技術(shù)法規(guī)和標準不一

東共體成員國在技術(shù)標準、衛(wèi)生檢疫以及限制商品包裝要求參數(shù)不同，有的成員國不接受對應(yīng)貿(mào)易方的標準，某些國家授權(quán)進行標準化檢驗的機構(gòu)在其他國家不被認可。如肯尼亞要求進口貨物必須通過SGS的檢測才能進入市場，SGS質(zhì)量檢測成本高昂，東非部分其他國家標準機構(gòu)對該質(zhì)量認證缺乏認可。各國標準局雖然注重質(zhì)量檢測，但邊境缺乏檢測能力，沒有在邊境點進行測試和檢查的設(shè)備，樣品需要在離邊境點遙遠的國家總部進行檢測，這不僅給貿(mào)易增加成本也限制了進口。各國對車輛總質(zhì)量（GVM）和軸載質(zhì)量規(guī)定不一。各國規(guī)定的商用最大車輛總質(zhì)量不同，肯尼亞為54噸，在烏干達為46噸，坦桑尼亞為56噸。在軸重規(guī)定上，烏干達和肯尼亞都使用統(tǒng)一的東共體規(guī)定的軸載規(guī)格16噸，坦桑尼亞規(guī)定高于法定限值的18噸。標準限制了車輛在該區(qū)域內(nèi)進行有效過境運輸?shù)哪芰Α?/p>

2.3 過多的地磅

據(jù)統(tǒng)計，從肯尼亞蒙巴薩港到布西亞之間有7座稱重地磅站，從布西亞到烏干達姆巴拉拉之間有3座稱重地磅站，蒙巴薩港和伊斯巴尼亞之間有5座地磅站，在盧旺達魯蘇姆和達累斯薩拉姆之間的中央走廊上有5座強制性地磅站。肯尼亞和坦桑尼亞邊境還會有臨時的移動式地磅稱重站?？夏醽喓蜑醺蛇_之間的總過境時間因地磅延誤而平均增加20.7個小時，各國運輸商在地磅上花費的時間可能占運輸成本的8%。出入境運輸車輛，每經(jīng)過一座地磅站都要重新稱重并付費。許多運輸商認為它們是偽裝的路障，是腐敗的沃土。盡管在內(nèi)部規(guī)制下，近年來各成員國地磅站數(shù)量都有不同程度減少，但地磅站仍是東共體最嚴重的非關(guān)稅壁壘之一。

2.4 許可證和商業(yè)注冊繁瑣昂貴

這一非關(guān)稅壁壘包括注冊費和許可證的申請、繁瑣和重復(fù)的移民局辦理手續(xù)?？夏醽嗊M口商所需的許可證包括進出口許可證、道路運輸許可證和市政許可證。獲得這些許可證的程序與從東非共同體成員國或其他地方進口的程序相同，本質(zhì)上成員國企業(yè)與外國企業(yè)相比并無優(yōu)惠待遇。在坦桑尼亞，注冊任何產(chǎn)品要支付2000美元，東共體其他國家收費為1000美元。注冊后，要求每五年進行更新，除了年保管費300美元，還需再交納2000美元。此外，各國生產(chǎn)、分銷和銷售貨物需要多種許可證，再加上在商業(yè)名稱搜索、登記和支付相關(guān)費用耗時耗力，在東共體做生意成本高昂。

2.5 腐敗問題

腐敗同樣是東非共同體內(nèi)比較嚴重的非關(guān)稅壁壘之一。在肯尼亞、烏干達和坦桑尼亞這一問題尤為嚴重，在這三個國家的主要道路均有大量長期的固定的檢查站，警察和當?shù)卣煌ú块T也會臨時搭起路障。這些臨時路障基于安全理由是合理的，但它們給貿(mào)易商和運輸商帶來極大不便，路障太多，有的公職人員濫用權(quán)力進行檢查并索賄。沿路警察索賄的主要理由主要是車輛超載、貨運單據(jù)不正確、超速行駛、車輛缺陷和駕駛證件不整齊。他們故意設(shè)置路障，檢查車輛時拖延時間，誘使貿(mào)易商和運輸商行賄。路障充當了官員的索賄場，警察直接向過路司機索賄，稱之為“kahawa”，意思是“咖啡費”。運輸商為了應(yīng)付，不得已掏錢以縮短通關(guān)過程。這不僅阻礙了貿(mào)易便利化，而且損害了東非共同體合作的精神。

2.6 運輸安全無保障

東非國家基礎(chǔ)條件落后，在沿途一些“三不管”或者無人區(qū)地帶，安全性不能得到保障。偷盜和搶劫事件頻發(fā)，司機受到武裝暴徒的襲擊，運輸貨物遭到盜竊或搶劫，阻礙了貨物的順利運輸，給運輸商和貿(mào)易商帶來極大的損失。報警后，警察往往只會象征性詢問事實，即使損失尋回還是需要向警察局繳納一大筆費用。

2.7 語言障礙

語言障礙和不同語言的書面要求限制了各國經(jīng)濟、社會和文化互動。成員國公民使用不同語言妨礙司機與海關(guān)官員之間有效溝通?？夏醽喨擞糜⒄Z和斯瓦希里語交流，烏干達人用英語交流，盧旺達人和布隆迪用盧旺達語、英語和法語，而坦桑尼亞人用斯瓦希里語。東共體官方文件使用英語，但布隆迪和盧旺達邊境要求文件為法語。大部分司機只懂一種語言，有些司機不知道如何讀寫，在海關(guān)、移民局和地磅站延誤。

3 東共體非關(guān)稅壁壘形成的原因

3.1 國家利益高于地區(qū)利益的思想

東共體為加快一體化進程，一直呼吁各成員國重視共同體整體利益優(yōu)先。但出于對深度參與一體化建設(shè)導(dǎo)致國家利益受損的顧慮，成員國通常會以犧牲地區(qū)利益來保護其內(nèi)部利益不受損害。在國家政治層面，這與堅持消除非關(guān)稅壁壘方案方面缺乏成員國政治承諾以及各國領(lǐng)導(dǎo)無法將區(qū)域目標置于國家目標之上有關(guān)。對成員國來說，為了經(jīng)濟發(fā)展而放棄主權(quán)利益是他們不愿意做出的犧牲。在實施非關(guān)稅壁壘消除計劃時，東非共同體各國政府采取單方面措施以規(guī)避對自己國家不利的一面，而導(dǎo)致貿(mào)易壁壘有增無減。

3.2 政策制定滯后和執(zhí)行不力

東非共同體非關(guān)稅壁壘不斷升級，大部分原因是政策和立法執(zhí)行滯后。該區(qū)域負責貿(mào)易決策和執(zhí)行的各部門主要面臨兩個制約因素：一是普遍缺乏有能力高效應(yīng)對所有復(fù)雜多變貿(mào)易政策的專業(yè)人才。另一個制約因素是缺乏足夠的財政和人力資源來確保協(xié)商機制的正常運作。相關(guān)部門雖然負有制定貿(mào)易政策的責任，但缺少財政支持，從事經(jīng)濟貿(mào)易專業(yè)的人力資源匱乏。各國執(zhí)行東非共同體理事會的決策常常拖延滯后。上級政府的官僚作風和不作為，決策機構(gòu)與成員國的執(zhí)行機構(gòu)之間缺乏溝通渠道。由于共同體機關(guān)的決策往往沒有政治強制力，執(zhí)行機關(guān)不愿意執(zhí)行上級政府的決定，因為會減少他們的灰色收入，再加上保護本國經(jīng)濟利益的自然傾向，導(dǎo)致地區(qū)貿(mào)易壁壘升級。

3.3 基礎(chǔ)設(shè)施落后

各種形式的非關(guān)稅壁壘不能有效解決的原因之一是各國基礎(chǔ)設(shè)施不足以支持貨物和服務(wù)的自由流動。雖然東共體內(nèi)所有邊境點都有電腦化的通關(guān)手續(xù)，但機器陳舊互聯(lián)網(wǎng)故障頻發(fā)，稅務(wù)局官網(wǎng)經(jīng)常崩潰，總部與邊境點連接緩慢。各國的邊境點，卡車的停車位十分短缺，參與檢查和清關(guān)程序的政府機構(gòu)也缺乏足夠的辦公空間。就鐵路線路而言，隨著中國援助肯尼亞蒙內(nèi)鐵路和坦桑尼亞坦贊開通，兩國與烏干達、布隆迪和盧旺達的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展差距拉大。這意味著的后者的商業(yè)成本更高，貨物運輸成本也高，這使得烏、布、盧三國的進出口貨物無法與肯尼亞和坦桑尼亞的貨物公平競爭。

4 當前應(yīng)對東共同體非關(guān)稅壁壘的策略

為了消除東非的非關(guān)稅壁壘，在2005年，東非商業(yè)理事會（EABC）協(xié)助東共體秘書處啟動了一個東非非關(guān)稅壁壘監(jiān)察機制，通過這一措施，國際顧問委員會能夠監(jiān)察該區(qū)域內(nèi)已確定的非關(guān)稅壁壘，并據(jù)此發(fā)布年度商業(yè)環(huán)境調(diào)查報告，監(jiān)督各國處理非關(guān)稅壁壘。東非共同體國家也在2008年確定了各國尚待解決的非關(guān)稅壁壘，并在每個伙伴國內(nèi)部設(shè)立了監(jiān)察委員會，鼓勵消除非關(guān)稅壁壘。不過到現(xiàn)在看來，這些監(jiān)察委員會都沒有有效的運轉(zhuǎn)。在監(jiān)察委員會人員組成方面，一些成員國的監(jiān)察委員會均是由權(quán)力最小的初級官員組成，他們實際上不能完全履行職能并實現(xiàn)變革。消除非關(guān)稅壁壘的工作可以劃分為政策、體制安排、方式以及監(jiān)督和評估這四個主題領(lǐng)域。需要包括東非共同體的國家政府和立法機關(guān)、地方當局、移民局、海關(guān)官員，以及教育領(lǐng)域?qū)I(yè)協(xié)會和利益相關(guān)者在內(nèi)的各方協(xié)調(diào)，采取有效的政策決策和行動。

4.1 改善識別、消除和監(jiān)控非關(guān)稅壁壘機制

目前，東共體各成員國家消除非關(guān)稅壁壘的過程基本出于自愿。這就需要給東非共同體秘書處授權(quán)，迫使個別國家消除任何已識別的非關(guān)稅壁壘，并確保不再創(chuàng)建新的非關(guān)稅壁壘。設(shè)立在線監(jiān)控系統(tǒng)，任何利益相關(guān)者能夠隨時向秘書處報告他們面對的非關(guān)稅壁壘，在線監(jiān)控系統(tǒng)應(yīng)充分運作、反饋解決問題。共同體應(yīng)建立監(jiān)測系統(tǒng)，對違規(guī)行為實施制裁。世界貿(mào)易組織和歐盟內(nèi)已經(jīng)建立了類似具有法律約束力和執(zhí)行力的機制。

4.2 簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)程序

應(yīng)該全面實施統(tǒng)一貿(mào)易法規(guī)和程序的協(xié)議，加快貨物發(fā)出地和邊界的工作流程，并盡量減少路障、稱重站、理事會和市政當局等檢查點的時間浪費。提供所有必要的、運作良好的設(shè)備，升級海關(guān)信息系統(tǒng)，以便跨境貿(mào)易相關(guān)的政策變化得以有效溝通。聯(lián)合核查，“單窗”和“一站式”清關(guān)服務(wù)應(yīng)快速在邊界站點實施。

4.3 增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資

基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展是經(jīng)濟社會發(fā)展的支柱，要加強對有效基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的投資。落后的鐵路網(wǎng)絡(luò)狀況對地區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生了重大影響，將陸路交通負擔轉(zhuǎn)移到公路網(wǎng)絡(luò)上，導(dǎo)致單位貨物運輸?shù)某杀驹黾?，以地區(qū)道路破壞率提高。該地區(qū)期望加深和擴大一體化進程，應(yīng)致力于發(fā)展道路網(wǎng)絡(luò)，鐵路，航空，能源和信息通訊技術(shù)。

4.4 承諾并實施關(guān)稅同盟協(xié)議

成員國需要認識到東共體關(guān)稅同盟生效后，不再擁有貿(mào)易問題的主權(quán)。各國應(yīng)堅定表現(xiàn)他們實現(xiàn)《東非共同體條約》目標的誠意，確保東非共同體部長理事會通過的決定得到尊重，并在國內(nèi)執(zhí)行，及時修改國家法律，法規(guī)和慣例。

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