蘇楓

內(nèi)容摘要 2019年末，中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史起點(diǎn)，那么從城鎮(zhèn)化到城市群、再到都市圈的中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑會(huì)不會(huì)受新冠肺炎疫情影響而發(fā)生改變呢？作者通過對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀和發(fā)展路徑的梳理，以及對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化面對(duì)疫情考驗(yàn)和相應(yīng)政策調(diào)整方面的分析研判，得出了肯定的回答，同時(shí)對(duì)疫情之后中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向進(jìn)行了初步探討。

關(guān)鍵詞 疫情 城鎮(zhèn)化 發(fā)展路徑

1 中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀及未來預(yù)測(cè)

過去40年，乃至二戰(zhàn)之后全球經(jīng)濟(jì)最大的奇跡就是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，而這個(gè)奇跡背后最大的推手，是中國(guó)的城鎮(zhèn)化，中國(guó)經(jīng)濟(jì)激蕩的四十年，也可以說是中國(guó)城鎮(zhèn)化的四十年。事實(shí)上，中國(guó)有兩場(chǎng)長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的變革，一個(gè)是改革開放，另一個(gè)則是城鎮(zhèn)化。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，顯示2019年末城鎮(zhèn)常住人口8.48億人，常住人口城鎮(zhèn)化率為60.60%。這意味著計(jì)劃2020年末完成的目標(biāo)已提前一年完成。根據(jù)聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)，結(jié)合中國(guó)每年1%的城鎮(zhèn)化速度，2030前后年城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%，2050年前后達(dá)到80%，未來十年中國(guó)城鎮(zhèn)人口增量約為2億人。而按照發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，一旦城鎮(zhèn)化達(dá)到了60%，速度就會(huì)放緩，進(jìn)入城鎮(zhèn)化的下半場(chǎng)。

2 中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑演變

歷史上看，中國(guó)大城市的形成和發(fā)展壯大，其實(shí)一開始并不是國(guó)家意志的結(jié)果。相反，在過去數(shù)十年，國(guó)家政策對(duì)此還多有壓制，比如早年的城市知青上山下鄉(xiāng)和三線建設(shè)，即便是改革開放后的很長(zhǎng)一段時(shí)間，除了開放幾個(gè)口岸，國(guó)家政策也并沒有對(duì)發(fā)展大城市有特殊支持，反倒是培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，推動(dòng)均衡發(fā)展，這些壓制大城市的政策持續(xù)了相當(dāng)一段時(shí)間。結(jié)果，不管政策上怎么推動(dòng)均衡發(fā)展，也不管國(guó)家對(duì)中小城市乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)抱有多大的期望，但中國(guó)的各種資源依然堅(jiān)定不移的涌向大城市。

工業(yè)文明條件下，只有資金、人口、產(chǎn)業(yè)以及信息的大規(guī)模集中，才能形成更好的聚合效應(yīng)，產(chǎn)生更大的價(jià)值。這是人類社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。所以，中國(guó)近年來開始推行的重點(diǎn)發(fā)展大城市戰(zhàn)略，本質(zhì)上是對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)規(guī)律的遵循，以及對(duì)現(xiàn)實(shí)邏輯的承認(rèn)，是對(duì)客觀大勢(shì)的順應(yīng)而為。

實(shí)踐證明，從城鎮(zhèn)化到城市群、再到都市圈，既是靠譜的中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑選擇——中國(guó)城鎮(zhèn)化2.0，也是未來中國(guó)城市格局的發(fā)展趨勢(shì)。中國(guó)不可能持續(xù)讓人口在特大城市無限聚集，也不可能像德國(guó)一樣讓人口均勻散布在所有國(guó)土，唯一能夠折中的方法便是遍地開花——建立都市圈。

3 新冠肺炎疫情對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的挑戰(zhàn)與反思

本次新冠肺炎疫情波及全國(guó)，其原因正在于高強(qiáng)度的人口流動(dòng)，而高強(qiáng)度的人口流動(dòng)不是城鎮(zhèn)化本身的問題，而恰恰是城鎮(zhèn)化不充分發(fā)展——質(zhì)量水平低、數(shù)量規(guī)模小的問題，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的結(jié)構(gòu)性矛盾所導(dǎo)致的，而這正是中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的階段性特征[1]。

3.1 城市化整體質(zhì)量水平低

本次新冠肺炎疫情對(duì)目前中國(guó)不充分城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)主要包括公共服務(wù)的不足、城市治理的不完善、應(yīng)急體系的建設(shè)等方面，這些問題對(duì)疫情擴(kuò)散起到了推波助瀾的作用。

一是公共醫(yī)療服務(wù)挑戰(zhàn)方面。醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)療防護(hù)物資的短板是前期疫情快速擴(kuò)散的重要原因，同時(shí)也是對(duì)其他各大城市最大的挑戰(zhàn)之一，幾乎所有城市在口罩等醫(yī)療物資供應(yīng)上都短缺。不充分城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)決定了中國(guó)當(dāng)下醫(yī)療供給的質(zhì)量和水平，而公共醫(yī)療服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，很大程度上決定了疫情防控能力。未來人們將對(duì)健康更加關(guān)注，企業(yè)的設(shè)立和人才的就業(yè)在選擇一座城市時(shí)有了更多的考量要素。

二是城市社會(huì)治理挑戰(zhàn)方面。疫情肆虐下，大規(guī)模的人員離城和返城，給城市的社會(huì)治理帶來很大的挑戰(zhàn)。相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，城市和鄉(xiāng)村之間的人口大規(guī)模擺動(dòng)將是常態(tài)，這為城市社會(huì)的管理帶來很大的壓力，很多城市的公共投入主要集中在這些方面。要改變這種人口大規(guī)模流動(dòng)狀態(tài)，需進(jìn)一步加大戶籍制度改革，引導(dǎo)更多人員向特大城市的周邊二三線城市集聚，讓更多人員留在城市都市群的內(nèi)部地區(qū)，而不是跨城市群、跨省擺動(dòng)。當(dāng)然，這種改革是讓人在城市群內(nèi)部沉淀固化下來，實(shí)現(xiàn)人的城市化，而不是將人強(qiáng)制起來。

三是城市應(yīng)急體系挑戰(zhàn)方面。本次疫情以來，口罩搶購(gòu)、超市搶購(gòu)等考驗(yàn)著城市的應(yīng)急能力。口罩、體溫計(jì)等醫(yī)療物資同時(shí)對(duì)企業(yè)來說成了緊缺型戰(zhàn)略物資，沒有這些，企業(yè)達(dá)不到基本開工條件[2]。在物資的供應(yīng)基礎(chǔ)上，考驗(yàn)政府部門的就是如何協(xié)調(diào)利用這些物資，確保最優(yōu)化、最有效，把居民的恐慌和擔(dān)心在最短時(shí)間消除。

四是城市群和都市圈挑戰(zhàn)方面。當(dāng)前，城市競(jìng)爭(zhēng)力不再是一個(gè)城市所具備的最重要要素，而需要觀察在大區(qū)域內(nèi)，立體城市群和都市圈內(nèi)部能否形成合力。城市的競(jìng)爭(zhēng)不再是單一城市之間的競(jìng)爭(zhēng)，而是依托城市群所構(gòu)建的公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)集聚、創(chuàng)新能力以及人口等多要素的競(jìng)爭(zhēng)。目前，中國(guó)有長(zhǎng)三角、珠三角等多個(gè)2000萬人以上的都市圈，14個(gè)1000萬-2000萬人都市圈。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，這20多個(gè)都市圈以全國(guó)6.7%的土地集聚著全國(guó)約33%的常住人口，創(chuàng)造了約54%的GDP，從建設(shè)和發(fā)展水平看，京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)三個(gè)城市群已經(jīng)具備世界級(jí)都市圈的基礎(chǔ)。

3.2 大城市區(qū)域中心城市的數(shù)量規(guī)模小

新冠肺炎疫情的全國(guó)性擴(kuò)散同時(shí)反映了中國(guó)的大城市數(shù)量和規(guī)模不足的現(xiàn)實(shí)。從邏輯來看，發(fā)展落后的中西部?jī)?nèi)地，由于大城市規(guī)模有限和集中度不夠，導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會(huì)有限，人們?yōu)榱俗非竺篮蒙睿坏貌磺巴鶘|部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。這種大范圍、長(zhǎng)距離的背井離鄉(xiāng)導(dǎo)致在春節(jié)等特殊節(jié)點(diǎn)上會(huì)途徑重要交通樞紐，從而在極短的時(shí)間內(nèi)，將病毒擴(kuò)散到全國(guó)。設(shè)想，如果城鎮(zhèn)化進(jìn)程全部完成，大城市數(shù)量足夠多，能夠?yàn)楸就粱蛘邊^(qū)域范圍內(nèi)的民眾提供足夠的就業(yè)崗位，那么春運(yùn)人潮就會(huì)大打折扣，民眾的大規(guī)模全國(guó)性流動(dòng)，也會(huì)在相當(dāng)程度上，被區(qū)域性流動(dòng)所取代[3]。

3.3 現(xiàn)代公民意識(shí)有待提高

中國(guó)公民素質(zhì)的普遍有待提高，實(shí)際上，這也是導(dǎo)致此次疫情播延日久的一個(gè)關(guān)鍵因素，主要包括早期亂吃野味、聚會(huì)和不戴口罩、不嚴(yán)格遵守隔離政策、從疫區(qū)返回隱瞞不報(bào)等。正是這種不守規(guī)矩的人和行為的普遍存在，使得疫情防控時(shí)間被明顯拖長(zhǎng)，大家不得不反復(fù)經(jīng)歷多個(gè)隔離周期。這反映出，我國(guó)雖然已是全球第二大經(jīng)濟(jì)體，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)入下半場(chǎng)，物質(zhì)財(cái)富層面頗有成效，但在精神和人文素養(yǎng)層面，大部分地區(qū)，即便是城市居民，與現(xiàn)代公民要求相距甚遠(yuǎn)。

3.4 疫情后中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向

新冠肺炎疫情不會(huì)長(zhǎng)期持續(xù)下去，疫情不會(huì)改變中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，但它會(huì)改變或者深刻改變中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑，疫情帶給我們的挑戰(zhàn)與反思也同樣深刻。那么在后疫情時(shí)代，中國(guó)城鎮(zhèn)化的下一步發(fā)展走勢(shì)會(huì)如何呢？筆者認(rèn)為，為盡快改變當(dāng)下城鎮(zhèn)化質(zhì)量發(fā)展低、數(shù)量規(guī)模小的現(xiàn)狀，中國(guó)城鎮(zhèn)化應(yīng)適度政策調(diào)整，進(jìn)一步優(yōu)化中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。

一是凝聚城市群的競(jìng)爭(zhēng)合力，增強(qiáng)都市圈集聚能力。上面也提到，中國(guó)城鎮(zhèn)化2.0是城市群和都市圈的建設(shè)，可以說，一流的城市群是中國(guó)的發(fā)展未來。而在城市群都市圈內(nèi)部，城市間的協(xié)同、產(chǎn)業(yè)鏈的融合、高質(zhì)量公共服務(wù)的供給是城市群能否保持競(jìng)爭(zhēng)合力的重要因素。只有更大的規(guī)模，才能提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)供給，只有更有效地集聚，才能形成高質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)集群，也只有更緊密的城市協(xié)同，才會(huì)降低城市群內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)耗[4]。在超大城市發(fā)揮引領(lǐng)的同時(shí)，在其周邊需要培育和壯大更多的中型城市，不能讓城市群成為單一城市。

二是補(bǔ)公共服務(wù)短板。沒有有效的公共服務(wù)供給體系，我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展就永遠(yuǎn)在“半路”上。在政府加大對(duì)醫(yī)療、教育、環(huán)境等公共服務(wù)方面投資的同時(shí)，加大市場(chǎng)化的公共服務(wù)供給，讓公共服務(wù)形成有效的消費(fèi)市場(chǎng)。

三是提升城市治理水平，提升我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量。加強(qiáng)城市應(yīng)急水平，提升醫(yī)療、生產(chǎn)生活品等的物資儲(chǔ)備水平和能力。同時(shí)構(gòu)建城市“智慧大腦”，加強(qiáng)智慧城市建設(shè)，讓智慧設(shè)施在城市治理的管道中發(fā)揮作用，推動(dòng)公共服務(wù)智慧化和智能化。

四是鼓勵(lì)中小城鎮(zhèn)人口向都市圈遷移集中。進(jìn)一步改革當(dāng)前的戶籍和社會(huì)保障制度，消除身份的制度鴻溝和福利鴻溝，因地制宜、因城施策，變革當(dāng)前城鎮(zhèn)化中有關(guān)“人”的不適規(guī)定。通過戶籍的充分流動(dòng)和社會(huì)保障體系的健全完善，釋放出更多的政策紅利和城市發(fā)展紅利，從而實(shí)現(xiàn)從土地的城鎮(zhèn)化向人的城鎮(zhèn)化的徹底轉(zhuǎn)變。

（作者系中國(guó)人民銀行烏魯木齊中心支行 中級(jí)經(jīng)濟(jì)師）

【參考文獻(xiàn)】

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[3]云石.疫情與城市化——中國(guó)的大城市熱會(huì)不會(huì)因此逆轉(zhuǎn)？[EB/OL].https：//www.sohu.com/a/376371219_601251，2020-02-28/2020-03-07.

[4]中國(guó)2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào) [EB/OL].https：//finance.sina.com.cn/china/gncj/2020-02-28/doc-iimxyqvz6418761.sh，2020-02-28/2020-03-07.