張 瀛，王桂敏，戴文博，劉瑞桓，于大鵬

（生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心，北京 100082）

黨的十八大以來，社會(huì)治理取代社會(huì)管理，成為我國社會(huì)建設(shè)的關(guān)鍵詞與方法論［1］。提高社會(huì)治理水平，建立政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與和法治保障的社會(huì)治理機(jī)制，有效保障公眾的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，正成為預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，有效處理人民內(nèi)部矛盾的重要方法。在此背景下，我國相繼出臺了信息公開、環(huán)評和穩(wěn)評等多部法律法規(guī)，對提升社會(huì)治理的法治化和專業(yè)化起到了重要作用，也為指導(dǎo)具體領(lǐng)域的公眾溝通工作指明了工作方向。

近年來，涉核項(xiàng)目建設(shè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)愈發(fā)復(fù)雜多樣，從建設(shè)項(xiàng)目周邊群眾的“鄰避效應(yīng)”發(fā)展至全國公眾的“談核色變”，環(huán)境訴求和社會(huì)利益相互交織，處置不當(dāng)極容易引發(fā)環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)事件。公眾態(tài)度往往成為決定涉核項(xiàng)目落地與否的關(guān)鍵因素。乏燃料后處理是核能產(chǎn)業(yè)鏈的后端，是環(huán)保的重要環(huán)節(jié)，也是核電是否清潔的評判，其重要性不言而喻。如果因?yàn)楣娍趾诵睦韺?dǎo)致項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)性增高，繼而導(dǎo)致擬選廠址無法順利進(jìn)行，將會(huì)給整個(gè)產(chǎn)業(yè)帶來巨大影響，因此，及早開展乏燃料后處理公眾溝通專項(xiàng)研究對促進(jìn)項(xiàng)目本身、整個(gè)核能產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展以及回應(yīng)新的社會(huì)治理理念，都具有重要意義。

1 我國涉核公眾溝通政策體系

1.1 我國涉核公眾溝通政策法規(guī)體系

自2008 年以來，我國相繼出臺了信息公開、環(huán)評、穩(wěn)評以及核與輻射安全公眾溝通工作相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章、機(jī)制方案及配套文件60余份，相關(guān)重要政策法規(guī)見表1。

表1 涉核公眾溝通重要政策法規(guī)一覽表［2］Table 1 Important policy and regulation for nuclear communication

1.2 我國涉核公眾溝通工作機(jī)制

隨著核能與核技術(shù)事業(yè)的高速發(fā)展，涉核公眾溝通越來越受到政府、企業(yè)及行業(yè)組織的重視。福島核事故后，涉核公眾溝通更是得到了高度關(guān)注，各方開展了大量工作，保障了我國核能事業(yè)的發(fā)展。目前，我國建立了“中央督導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)作為、社會(huì)參與”的公眾溝通工作機(jī)制（見圖1），形成圍繞“公眾宣傳、信息公開、公眾參與、輿情應(yīng)對”的四位一體公眾溝通模式（見圖2）。國防科工局、國家能源局和國家核安全局等政府部門在其職責(zé)范圍內(nèi)推動(dòng)開展涉核科普宣傳和信息公開等相關(guān)工作；各涉核企業(yè)作為公眾溝通主體，根據(jù)法規(guī)要求積極開展公眾溝通；各行業(yè)組織行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮交流促進(jìn)平臺作用，組織多項(xiàng)研究和交流工作，上述不同主體相互協(xié)作配合，推動(dòng)我國涉核公眾溝通工作取得了一系列成效，形成了豐富的工作成果。

圖1 我國涉核公眾溝通工作機(jī)制Fig.1 China's nuclear related public communication mechanism

圖2 我國涉核公眾溝通工作模式Fig.2 Public communication mode of nuclear related issues in China

2 我國乏燃料后處理公眾溝通

乏燃料是核能產(chǎn)業(yè)鏈后端的重要環(huán)節(jié)，與核能、環(huán)境以及安全密切相關(guān)。從全球核電發(fā)展來看，核電站卸出的乏燃料數(shù)量在全球范圍內(nèi)不斷增長，大部分核電站的在堆貯存水池容量已經(jīng)超負(fù)荷，全球正面臨乏燃料的去向問題［3］。乏燃料后處理廠建設(shè)是一項(xiàng)投資巨大并且技術(shù)難度很高的復(fù)雜系統(tǒng)工程，從設(shè)計(jì)、建造到調(diào)試、運(yùn)行時(shí)間跨度甚至可能超過10 年［4］。如果項(xiàng)目建設(shè)再因公眾態(tài)度問題受到阻礙，由此帶給整個(gè)項(xiàng)目的影響將不可估量。因此，開展后處理公眾溝通，“以人們看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)”的程序使公眾感受到參與過程的公正和透明，取得公眾的信任，獲得公眾的認(rèn)可，對促進(jìn)我國后處理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，乃至整個(gè)核能產(chǎn)業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展都有重要意義。

圖3 世界后處理能力現(xiàn)狀Fig.3 The status of post-processing capacity in the world

然而由于我國后處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展剛剛起步，目前正處于技術(shù)研發(fā)和國外項(xiàng)目引進(jìn)階段，在涉核公眾溝通廣泛開展的背景下，處于產(chǎn)業(yè)鏈后端的乏燃料處理相對開展工作較少，工作方式仍以法律中規(guī)定的項(xiàng)目前期穩(wěn)評和環(huán)評公眾參與為主，有關(guān)項(xiàng)目的長期宣傳較少，公眾溝通影響力和影響范圍都相對有限。因此，普通公眾對于乏燃料后處理一直帶有高污染、高放射性和高危害的錯(cuò)誤印象，貼上“核廢料”的標(biāo)簽更加劇了公眾的恐懼心理，給項(xiàng)目落地帶來了極大的困難。與之相比，國際上核電發(fā)達(dá)國家在開展后處理項(xiàng)目的過程中，進(jìn)行了更為豐富的公眾溝通工作，項(xiàng)目推進(jìn)阻礙相對較小。國內(nèi)外后處理項(xiàng)目常見公眾溝通方式分別見表2和表3。

表2 我國后處理項(xiàng)目常見公眾溝通方式一覽表Table 2 List of common public communication methods for post-processing projects in China

表3 國外后處理項(xiàng)目常見公眾溝通方式一覽Table 3 List of common public communication methods for foreign post-processing projects

3 我國乏燃料后處理公眾溝通工作難點(diǎn)

3.1 核燃料循環(huán)領(lǐng)域曾發(fā)生過的兩起群體性鄰避事件增加了公眾對“核污名”的刻板效應(yīng)

2013年7月，廣東省江門市因政府發(fā)布核燃料基地社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估公示信息，引起了公眾和媒體的關(guān)注，成為核燃料循環(huán)領(lǐng)域首次重大“鄰避”事件。2016年7月，因媒體報(bào)道連云港市擬建乏燃料后處理廠的新聞，引發(fā)公眾關(guān)注最終發(fā)展成為反核游行，致使政府宣布取消該項(xiàng)目。在這兩次典型的核燃料循環(huán)領(lǐng)域“鄰避”事件中，“核污染”“核廢料”“核垃圾”等詞匯被媒體渲染成核燃料循環(huán)項(xiàng)目的代名詞，乏燃料后處理廠被“污名化”，使公眾產(chǎn)生了刻板效應(yīng)，對核燃料循環(huán)領(lǐng)域產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。這樣的“污名化”扭曲了公眾對核燃料循環(huán)項(xiàng)目正常的風(fēng)險(xiǎn)感知結(jié)構(gòu)，有關(guān)乏燃料后處理廠所具備的技術(shù)優(yōu)勢和安全標(biāo)準(zhǔn)遭到非理性聲音傳播，進(jìn)一步導(dǎo)致公眾對后處理項(xiàng)目的認(rèn)知偏見，加劇了“談核色變”。

3.2 項(xiàng)目所在地政府面臨維穩(wěn)的政治壓力巨大

當(dāng)前，“維穩(wěn)”的出現(xiàn)頻率越來越高，成為地方政府最為關(guān)心的方面之一。表明社會(huì)穩(wěn)定問題已經(jīng)引發(fā)社會(huì)各界的廣泛關(guān)注；另一方面也表明政府面臨著越來越大的維穩(wěn)壓力，這就可能導(dǎo)致“維穩(wěn)”變成“唯穩(wěn)”［5］。乏燃料后處理項(xiàng)目的順利落地，無法離開地方政府的大力支持。而由于項(xiàng)目本身的社會(huì)敏感性，給項(xiàng)目所在地的地方政府帶來了巨大的維穩(wěn)壓力，如果地方政府本身對乏燃料后處理項(xiàng)目缺乏應(yīng)有的知識和理解，再加上維穩(wěn)的巨大壓力，地方政府就會(huì)在項(xiàng)目推進(jìn)與維持社會(huì)穩(wěn)定中做出選擇，最終宣布停止項(xiàng)目規(guī)劃。例如，廣東江門事件和連云港事件中，核燃料循環(huán)項(xiàng)目陷入“一鬧就停”的怪圈，這與地方政府力保“穩(wěn)定”的心態(tài)是密不可分的。

3.3 項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性對地方財(cái)政的吸引力有限

對于地方政府，項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性和對地方財(cái)政的支持是重要的考慮因素，能夠帶來巨大利益的核電項(xiàng)目對地方政府具有強(qiáng)大的吸引力。而對于核燃料循環(huán)項(xiàng)目來說，尤其是乏燃料后處理項(xiàng)目則吸引力有限。一方面，與核電項(xiàng)目相比，后處理項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性遠(yuǎn)低于核電項(xiàng)目，地方政府不愿接手；另一方面，后處理廠被政府認(rèn)為是“核垃圾處理中心”，不愿接受核廢物的觀點(diǎn)也成為地方政府拒絕建設(shè)該項(xiàng)目的重要原因。因此，從地方政府層面考慮，后處理項(xiàng)目不能給地方帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益，而項(xiàng)目所在地政府還要承擔(dān)“核廢料”處理以及公眾“鄰避”等影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)，最終成為乏燃料后處理項(xiàng)目落地難的因素之一。

4 我國乏燃料后處理公眾溝通策略

在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期的背景下，隨著公眾利益訴求的日漸覺醒、社會(huì)公共治理和多元治理的轉(zhuǎn)變，公眾逐步開始關(guān)注“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”分配。人人都是“通信社”、個(gè)個(gè)都是“麥克風(fēng)”以及事事都有話語權(quán)的全民全媒體時(shí)代已經(jīng)來臨。對于鄰避效應(yīng)問題，就像類似PX抗議活動(dòng)一樣，如果政府和企業(yè)不尊重民意，試圖重拳打壓，就會(huì)激起巨大的反彈。做好透明、參與和信任3個(gè)方面工作是提高后處理項(xiàng)目公眾接受度，減少鄰避效應(yīng)影響的關(guān)鍵。

4.1 高度重視乏燃料后處理公眾溝通

乏燃料后處理項(xiàng)目具有典型的“鄰避設(shè)施”特征。從本質(zhì)上講，后處理廠是核能發(fā)展過程中必然需要實(shí)施的項(xiàng)目，具有公共屬性，且已有科學(xué)論證和規(guī)劃，但是由于其規(guī)劃建設(shè)涉及較深的專業(yè)領(lǐng)域知識，所以，專家意見往往與社會(huì)大眾的價(jià)值判斷存在差異，其選址的特殊性、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的差異性和項(xiàng)目自身的敏感性都導(dǎo)致了形成對抗沖突的潛在因素［6］。江門以及連云港核燃料循環(huán)項(xiàng)目事件的發(fā)生，顯示出公眾對于涉核項(xiàng)目的高度敏感性，如果因公眾反對而導(dǎo)致乏燃料后處理項(xiàng)目無法落地，進(jìn)而引發(fā)整個(gè)業(yè)內(nèi)的連鎖反應(yīng)，將會(huì)給整個(gè)核能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成重要影響。但目前針對乏燃料后處理領(lǐng)域的公眾溝通相關(guān)研究及工作，開展仍然較少，因此，必須高度重視乏燃料后處理的公眾溝通工作，將其作為項(xiàng)目推動(dòng)中的重要一環(huán)。

4.2 充分調(diào)動(dòng)政府積極性

在我國目前的體制下，地方政府領(lǐng)導(dǎo)重視是涉核項(xiàng)目公眾溝通成功的關(guān)鍵，建立由地方政府牽頭開展的公眾溝通工作組是目前我國比較有效和最現(xiàn)實(shí)的公眾溝通方式。建議：一是借鑒核電項(xiàng)目落地經(jīng)驗(yàn)，明確地方政府職責(zé)。2016 年發(fā)布的《核電項(xiàng)目公眾溝通工作指南》明確要求，在項(xiàng)目廠址選擇階段建立公眾溝通機(jī)制，由省級政府成立領(lǐng)導(dǎo)小組，批準(zhǔn)公眾溝通工作方案，公眾溝通工作方案和總結(jié)報(bào)告作為生態(tài)環(huán)境部（國家核安全局）批復(fù)選址階段兩評報(bào)告的重要參考，極大地推動(dòng)了公眾溝通工作開展力度。二是充分利用環(huán)保項(xiàng)目“鄰避”問題防范與化解工作機(jī)制，將乏燃料后處理項(xiàng)目建設(shè)納入其中，通過該項(xiàng)機(jī)制聯(lián)動(dòng)項(xiàng)目所在地政府部門，協(xié)調(diào)開展工作，并將鄰避工程項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警作為項(xiàng)目修建的前提與保障。三是組織業(yè)內(nèi)及公眾溝通專家針對地方政府，開展針對性的科普宣傳，讓其科學(xué)、客觀地看待后處理項(xiàng)目，消除地方政府的顧慮和擔(dān)憂，獲得地方政府的理解和支持，便于后續(xù)公眾溝通工作的開展。

4.3 將項(xiàng)目全周期納入法治框架

根據(jù)《中華人民共和國核安全法》《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與辦法》等法律法規(guī)，整個(gè)項(xiàng)目周期內(nèi)涉及項(xiàng)目選址階段、建造階段、調(diào)試階段、運(yùn)行階段和退役階段等多個(gè)節(jié)點(diǎn)的公眾參與和信息公開要求（涉核項(xiàng)目公眾參與及信息公開流程圖見圖4）。因此，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)健全相關(guān)規(guī)章制度，進(jìn)一步完善公眾參與的內(nèi)容、方式途徑及程序，將公眾參與決策、政府和涉核項(xiàng)目建設(shè)者進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)以及各利益相關(guān)方參與行為納入法治框架中，確保整個(gè)決策過程合法合規(guī)。同時(shí)借鑒核電領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)，配套編制乏燃料后處理領(lǐng)域的公眾溝通文件，明確工作職責(zé)，有針對性地指導(dǎo)相關(guān)工作的開展。

圖4 涉核項(xiàng)目公眾參與和信息公開流程圖Fig.4 Flow chart of public participation and information disclosure of nuclear related projects

4.4 組建乏燃料后處理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控專家咨詢組

具有鄰避性質(zhì)的項(xiàng)目，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生、預(yù)防和處置過程蘊(yùn)含了較強(qiáng)的知識性與專業(yè)性。相關(guān)的公眾溝通工作，也絕不是單純意義上的信息公開、科普宣傳、公眾參與和輿情監(jiān)測與應(yīng)對這四方面的工作，而是融入風(fēng)險(xiǎn)溝通、風(fēng)險(xiǎn)治理和社會(huì)心理等多學(xué)科專業(yè)知識的綜合工作［7］。建議建立乏燃料后處理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控專家組，協(xié)助開展公眾溝通工作。一是建立后處理項(xiàng)目科普宣傳專家組，吸納業(yè)內(nèi)專家及公眾溝通專家，開展科學(xué)的傳播策劃，借助專家的技術(shù)權(quán)威，向項(xiàng)目周邊民眾進(jìn)行背景知識與事故應(yīng)對方法的宣講，打消人們心中對鄰避項(xiàng)目的恐懼與排斥。二是建立風(fēng)險(xiǎn)防控咨詢專家組，吸納風(fēng)險(xiǎn)溝通和風(fēng)向治理領(lǐng)域?qū)＜?，使其為后處理?xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控策略制訂和調(diào)整提供實(shí)時(shí)支持。

4.5 項(xiàng)目企業(yè)加強(qiáng)對公眾參與的重視程度

項(xiàng)目企業(yè)是解決涉核鄰避問題的重要一環(huán)，也是塑造涉核項(xiàng)目社會(huì)形象的重要主體。企業(yè)的溝通態(tài)度和方式將直接影響公眾的鄰避心理和風(fēng)險(xiǎn)行為，應(yīng)在后處理項(xiàng)目前期開發(fā)的項(xiàng)目申報(bào)、設(shè)計(jì)咨詢、現(xiàn)場準(zhǔn)備和設(shè)備采購等主要工作中，加入公眾溝通內(nèi)容，將公眾溝通提前到項(xiàng)目建設(shè)前期階段?！董h(huán)境影響評價(jià)公眾參與辦法》明確了建設(shè)單位環(huán)境影響評價(jià)公眾參與主體責(zé)任，對公參組織實(shí)施的真實(shí)性和結(jié)果負(fù)責(zé)。這就意味著公眾參與將成為保障人民群眾環(huán)境保護(hù)權(quán)益的有力手段。項(xiàng)目企業(yè)應(yīng)當(dāng)坦誠面對公眾，踐諾自律，充分尊重周邊絕大多數(shù)居民在鄰避設(shè)施的設(shè)置決策中享有平等的參與權(quán)和決策權(quán)，不能選擇性地推行公眾參與，逐步爭取公眾對項(xiàng)目的接受和認(rèn)同［8］。必要時(shí)還可邀請部分居民代表參與監(jiān)督項(xiàng)目工程建設(shè)，讓公眾全面了解項(xiàng)目建設(shè)情況，增強(qiáng)對項(xiàng)目建設(shè)的信任程度，減少公眾疑慮。

4.6 始終保持信息公開透明

信息公開透明是獲取公眾的信任和理解，減少公眾擔(dān)憂情緒的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而重大鄰避項(xiàng)目的信息公開更是一項(xiàng)長期動(dòng)態(tài)的工作，項(xiàng)目“生命周期”全程都需要進(jìn)行信息公開，讓公眾對項(xiàng)目將帶來的好處以及潛在的危險(xiǎn)等享有充分的知情權(quán)。許多項(xiàng)目即使在項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)期獲得民意支持，但受社會(huì)環(huán)境變化影響，也很難保證居民的態(tài)度日后不會(huì)出現(xiàn)變化。因此，應(yīng)當(dāng)做到由“法定公開”向“全程公開”轉(zhuǎn)變，在引入監(jiān)督中構(gòu)建信任體系［9］。同時(shí)后處理項(xiàng)目要得到公眾的廣泛支持，除了要不折不扣地做好法定事項(xiàng)公開外，在信息公開的內(nèi)容和方法上還要下更大功夫，完善信息公開制度、多樣發(fā)布方式、增加發(fā)布頻率并及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)切等，通過多種舉措接受外部監(jiān)督，進(jìn)一步增強(qiáng)公眾信任。

4.7 打造乏燃料后處理公眾溝通示范項(xiàng)目

從企業(yè)宣傳角度來說，品牌文化是企業(yè)強(qiáng)大的軟實(shí)力，能夠幫助企業(yè)凝聚核心競爭力［10］。相較于較成熟的核電項(xiàng)目公眾溝通工作，乏燃料后處理公眾溝通的另一個(gè)難點(diǎn)就是乏燃料項(xiàng)目沒有類似核電已經(jīng)落成的項(xiàng)目，形成核電品牌文化，由此開展參觀和交流等一系列活動(dòng)，讓公眾真實(shí)地了解并感受項(xiàng)目的實(shí)際情況，有效地化解對后處理項(xiàng)目的恐懼和擔(dān)憂。僅停留在宣傳、文字和說服層面的公眾溝通工作，無疑增加了項(xiàng)目的溝通難度。因此，集中精力重點(diǎn)打造首個(gè)乏燃料后處理公眾溝通示范項(xiàng)目，通過該項(xiàng)目對公眾溝通的方式方法和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制等方面進(jìn)行有效探索，為后續(xù)乏燃料項(xiàng)目建設(shè)提供借鑒方法和實(shí)際樣例，尤為重要。