張 瀛，王桂敏，戴文博，劉瑞桓，于大鵬

（生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心，北京 100082）

黨的十八大以來，社會(huì)治理取代社會(huì)管理，成為我國(guó)社會(huì)建設(shè)的關(guān)鍵詞與方法論［1］。提高社會(huì)治理水平，建立政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與和法治保障的社會(huì)治理機(jī)制，有效保障公眾的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，正成為預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，有效處理人民內(nèi)部矛盾的重要方法。在此背景下，我國(guó)相繼出臺(tái)了信息公開、環(huán)評(píng)和穩(wěn)評(píng)等多部法律法規(guī)，對(duì)提升社會(huì)治理的法治化和專業(yè)化起到了重要作用，也為指導(dǎo)具體領(lǐng)域的公眾溝通工作指明了工作方向。

近年來，涉核項(xiàng)目建設(shè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)愈發(fā)復(fù)雜多樣，從建設(shè)項(xiàng)目周邊群眾的“鄰避效應(yīng)”發(fā)展至全國(guó)公眾的“談核色變”，環(huán)境訴求和社會(huì)利益相互交織，處置不當(dāng)極容易引發(fā)環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)事件。公眾態(tài)度往往成為決定涉核項(xiàng)目落地與否的關(guān)鍵因素。乏燃料后處理是核能產(chǎn)業(yè)鏈的后端，是環(huán)保的重要環(huán)節(jié)，也是核電是否清潔的評(píng)判，其重要性不言而喻。如果因?yàn)楣娍趾诵睦韺?dǎo)致項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)性增高，繼而導(dǎo)致擬選廠址無(wú)法順利進(jìn)行，將會(huì)給整個(gè)產(chǎn)業(yè)帶來巨大影響，因此，及早開展乏燃料后處理公眾溝通專項(xiàng)研究對(duì)促進(jìn)項(xiàng)目本身、整個(gè)核能產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展以及回應(yīng)新的社會(huì)治理理念，都具有重要意義。

1 我國(guó)涉核公眾溝通政策體系

1.1 我國(guó)涉核公眾溝通政策法規(guī)體系

自2008 年以來，我國(guó)相繼出臺(tái)了信息公開、環(huán)評(píng)、穩(wěn)評(píng)以及核與輻射安全公眾溝通工作相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章、機(jī)制方案及配套文件60余份，相關(guān)重要政策法規(guī)見表1。

表1 涉核公眾溝通重要政策法規(guī)一覽表［2］Table 1 Important policy and regulation for nuclear communication

1.2 我國(guó)涉核公眾溝通工作機(jī)制

隨著核能與核技術(shù)事業(yè)的高速發(fā)展，涉核公眾溝通越來越受到政府、企業(yè)及行業(yè)組織的重視。福島核事故后，涉核公眾溝通更是得到了高度關(guān)注，各方開展了大量工作，保障了我國(guó)核能事業(yè)的發(fā)展。目前，我國(guó)建立了“中央督導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)作為、社會(huì)參與”的公眾溝通工作機(jī)制（見圖1），形成圍繞“公眾宣傳、信息公開、公眾參與、輿情應(yīng)對(duì)”的四位一體公眾溝通模式（見圖2）。國(guó)防科工局、國(guó)家能源局和國(guó)家核安全局等政府部門在其職責(zé)范圍內(nèi)推動(dòng)開展涉核科普宣傳和信息公開等相關(guān)工作；各涉核企業(yè)作為公眾溝通主體，根據(jù)法規(guī)要求積極開展公眾溝通；各行業(yè)組織行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮交流促進(jìn)平臺(tái)作用，組織多項(xiàng)研究和交流工作，上述不同主體相互協(xié)作配合，推動(dòng)我國(guó)涉核公眾溝通工作取得了一系列成效，形成了豐富的工作成果。

圖1 我國(guó)涉核公眾溝通工作機(jī)制Fig.1 China's nuclear related public communication mechanism

圖2 我國(guó)涉核公眾溝通工作模式Fig.2 Public communication mode of nuclear related issues in China

2 我國(guó)乏燃料后處理公眾溝通

乏燃料是核能產(chǎn)業(yè)鏈后端的重要環(huán)節(jié)，與核能、環(huán)境以及安全密切相關(guān)。從全球核電發(fā)展來看，核電站卸出的乏燃料數(shù)量在全球范圍內(nèi)不斷增長(zhǎng)，大部分核電站的在堆貯存水池容量已經(jīng)超負(fù)荷，全球正面臨乏燃料的去向問題［3］。乏燃料后處理廠建設(shè)是一項(xiàng)投資巨大并且技術(shù)難度很高的復(fù)雜系統(tǒng)工程，從設(shè)計(jì)、建造到調(diào)試、運(yùn)行時(shí)間跨度甚至可能超過10 年［4］。如果項(xiàng)目建設(shè)再因公眾態(tài)度問題受到阻礙，由此帶給整個(gè)項(xiàng)目的影響將不可估量。因此，開展后處理公眾溝通，“以人們看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)”的程序使公眾感受到參與過程的公正和透明，取得公眾的信任，獲得公眾的認(rèn)可，對(duì)促進(jìn)我國(guó)后處理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，乃至整個(gè)核能產(chǎn)業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展都有重要意義。

圖3 世界后處理能力現(xiàn)狀Fig.3 The status of post-processing capacity in the world

然而由于我國(guó)后處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展剛剛起步，目前正處于技術(shù)研發(fā)和國(guó)外項(xiàng)目引進(jìn)階段，在涉核公眾溝通廣泛開展的背景下，處于產(chǎn)業(yè)鏈后端的乏燃料處理相對(duì)開展工作較少，工作方式仍以法律中規(guī)定的項(xiàng)目前期穩(wěn)評(píng)和環(huán)評(píng)公眾參與為主，有關(guān)項(xiàng)目的長(zhǎng)期宣傳較少，公眾溝通影響力和影響范圍都相對(duì)有限。因此，普通公眾對(duì)于乏燃料后處理一直帶有高污染、高放射性和高危害的錯(cuò)誤印象，貼上“核廢料”的標(biāo)簽更加劇了公眾的恐懼心理，給項(xiàng)目落地帶來了極大的困難。與之相比，國(guó)際上核電發(fā)達(dá)國(guó)家在開展后處理項(xiàng)目的過程中，進(jìn)行了更為豐富的公眾溝通工作，項(xiàng)目推進(jìn)阻礙相對(duì)較小。國(guó)內(nèi)外后處理項(xiàng)目常見公眾溝通方式分別見表2和表3。

表2 我國(guó)后處理項(xiàng)目常見公眾溝通方式一覽表Table 2 List of common public communication methods for post-processing projects in China

表3 國(guó)外后處理項(xiàng)目常見公眾溝通方式一覽Table 3 List of common public communication methods for foreign post-processing projects

3 我國(guó)乏燃料后處理公眾溝通工作難點(diǎn)

3.1 核燃料循環(huán)領(lǐng)域曾發(fā)生過的兩起群體性鄰避事件增加了公眾對(duì)“核污名”的刻板效應(yīng)

2013年7月，廣東省江門市因政府發(fā)布核燃料基地社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估公示信息，引起了公眾和媒體的關(guān)注，成為核燃料循環(huán)領(lǐng)域首次重大“鄰避”事件。2016年7月，因媒體報(bào)道連云港市擬建乏燃料后處理廠的新聞，引發(fā)公眾關(guān)注最終發(fā)展成為反核游行，致使政府宣布取消該項(xiàng)目。在這兩次典型的核燃料循環(huán)領(lǐng)域“鄰避”事件中，“核污染”“核廢料”“核垃圾”等詞匯被媒體渲染成核燃料循環(huán)項(xiàng)目的代名詞，乏燃料后處理廠被“污名化”，使公眾產(chǎn)生了刻板效應(yīng)，對(duì)核燃料循環(huán)領(lǐng)域產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。這樣的“污名化”扭曲了公眾對(duì)核燃料循環(huán)項(xiàng)目正常的風(fēng)險(xiǎn)感知結(jié)構(gòu)，有關(guān)乏燃料后處理廠所具備的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和安全標(biāo)準(zhǔn)遭到非理性聲音傳播，進(jìn)一步導(dǎo)致公眾對(duì)后處理項(xiàng)目的認(rèn)知偏見，加劇了“談核色變”。

3.2 項(xiàng)目所在地政府面臨維穩(wěn)的政治壓力巨大

當(dāng)前，“維穩(wěn)”的出現(xiàn)頻率越來越高，成為地方政府最為關(guān)心的方面之一。表明社會(huì)穩(wěn)定問題已經(jīng)引發(fā)社會(huì)各界的廣泛關(guān)注；另一方面也表明政府面臨著越來越大的維穩(wěn)壓力，這就可能導(dǎo)致“維穩(wěn)”變成“唯穩(wěn)”［5］。乏燃料后處理項(xiàng)目的順利落地，無(wú)法離開地方政府的大力支持。而由于項(xiàng)目本身的社會(huì)敏感性，給項(xiàng)目所在地的地方政府帶來了巨大的維穩(wěn)壓力，如果地方政府本身對(duì)乏燃料后處理項(xiàng)目缺乏應(yīng)有的知識(shí)和理解，再加上維穩(wěn)的巨大壓力，地方政府就會(huì)在項(xiàng)目推進(jìn)與維持社會(huì)穩(wěn)定中做出選擇，最終宣布停止項(xiàng)目規(guī)劃。例如，廣東江門事件和連云港事件中，核燃料循環(huán)項(xiàng)目陷入“一鬧就停”的怪圈，這與地方政府力?！胺€(wěn)定”的心態(tài)是密不可分的。

3.3 項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性對(duì)地方財(cái)政的吸引力有限

對(duì)于地方政府，項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性和對(duì)地方財(cái)政的支持是重要的考慮因素，能夠帶來巨大利益的核電項(xiàng)目對(duì)地方政府具有強(qiáng)大的吸引力。而對(duì)于核燃料循環(huán)項(xiàng)目來說，尤其是乏燃料后處理項(xiàng)目則吸引力有限。一方面，與核電項(xiàng)目相比，后處理項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性遠(yuǎn)低于核電項(xiàng)目，地方政府不愿接手；另一方面，后處理廠被政府認(rèn)為是“核垃圾處理中心”，不愿接受核廢物的觀點(diǎn)也成為地方政府拒絕建設(shè)該項(xiàng)目的重要原因。因此，從地方政府層面考慮，后處理項(xiàng)目不能給地方帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益，而項(xiàng)目所在地政府還要承擔(dān)“核廢料”處理以及公眾“鄰避”等影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)，最終成為乏燃料后處理項(xiàng)目落地難的因素之一。

4 我國(guó)乏燃料后處理公眾溝通策略

在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的背景下，隨著公眾利益訴求的日漸覺醒、社會(huì)公共治理和多元治理的轉(zhuǎn)變，公眾逐步開始關(guān)注“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”分配。人人都是“通信社”、個(gè)個(gè)都是“麥克風(fēng)”以及事事都有話語(yǔ)權(quán)的全民全媒體時(shí)代已經(jīng)來臨。對(duì)于鄰避效應(yīng)問題，就像類似PX抗議活動(dòng)一樣，如果政府和企業(yè)不尊重民意，試圖重拳打壓，就會(huì)激起巨大的反彈。做好透明、參與和信任3個(gè)方面工作是提高后處理項(xiàng)目公眾接受度，減少鄰避效應(yīng)影響的關(guān)鍵。

4.1 高度重視乏燃料后處理公眾溝通

乏燃料后處理項(xiàng)目具有典型的“鄰避設(shè)施”特征。從本質(zhì)上講，后處理廠是核能發(fā)展過程中必然需要實(shí)施的項(xiàng)目，具有公共屬性，且已有科學(xué)論證和規(guī)劃，但是由于其規(guī)劃建設(shè)涉及較深的專業(yè)領(lǐng)域知識(shí)，所以，專家意見往往與社會(huì)大眾的價(jià)值判斷存在差異，其選址的特殊性、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的差異性和項(xiàng)目自身的敏感性都導(dǎo)致了形成對(duì)抗沖突的潛在因素［6］。江門以及連云港核燃料循環(huán)項(xiàng)目事件的發(fā)生，顯示出公眾對(duì)于涉核項(xiàng)目的高度敏感性，如果因公眾反對(duì)而導(dǎo)致乏燃料后處理項(xiàng)目無(wú)法落地，進(jìn)而引發(fā)整個(gè)業(yè)內(nèi)的連鎖反應(yīng)，將會(huì)給整個(gè)核能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成重要影響。但目前針對(duì)乏燃料后處理領(lǐng)域的公眾溝通相關(guān)研究及工作，開展仍然較少，因此，必須高度重視乏燃料后處理的公眾溝通工作，將其作為項(xiàng)目推動(dòng)中的重要一環(huán)。

4.2 充分調(diào)動(dòng)政府積極性

在我國(guó)目前的體制下，地方政府領(lǐng)導(dǎo)重視是涉核項(xiàng)目公眾溝通成功的關(guān)鍵，建立由地方政府牽頭開展的公眾溝通工作組是目前我國(guó)比較有效和最現(xiàn)實(shí)的公眾溝通方式。建議：一是借鑒核電項(xiàng)目落地經(jīng)驗(yàn)，明確地方政府職責(zé)。2016 年發(fā)布的《核電項(xiàng)目公眾溝通工作指南》明確要求，在項(xiàng)目廠址選擇階段建立公眾溝通機(jī)制，由省級(jí)政府成立領(lǐng)導(dǎo)小組，批準(zhǔn)公眾溝通工作方案，公眾溝通工作方案和總結(jié)報(bào)告作為生態(tài)環(huán)境部（國(guó)家核安全局）批復(fù)選址階段兩評(píng)報(bào)告的重要參考，極大地推動(dòng)了公眾溝通工作開展力度。二是充分利用環(huán)保項(xiàng)目“鄰避”問題防范與化解工作機(jī)制，將乏燃料后處理項(xiàng)目建設(shè)納入其中，通過該項(xiàng)機(jī)制聯(lián)動(dòng)項(xiàng)目所在地政府部門，協(xié)調(diào)開展工作，并將鄰避工程項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警作為項(xiàng)目修建的前提與保障。三是組織業(yè)內(nèi)及公眾溝通專家針對(duì)地方政府，開展針對(duì)性的科普宣傳，讓其科學(xué)、客觀地看待后處理項(xiàng)目，消除地方政府的顧慮和擔(dān)憂，獲得地方政府的理解和支持，便于后續(xù)公眾溝通工作的開展。

4.3 將項(xiàng)目全周期納入法治框架

根據(jù)《中華人民共和國(guó)核安全法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》等法律法規(guī)，整個(gè)項(xiàng)目周期內(nèi)涉及項(xiàng)目選址階段、建造階段、調(diào)試階段、運(yùn)行階段和退役階段等多個(gè)節(jié)點(diǎn)的公眾參與和信息公開要求（涉核項(xiàng)目公眾參與及信息公開流程圖見圖4）。因此，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)健全相關(guān)規(guī)章制度，進(jìn)一步完善公眾參與的內(nèi)容、方式途徑及程序，將公眾參與決策、政府和涉核項(xiàng)目建設(shè)者進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)以及各利益相關(guān)方參與行為納入法治框架中，確保整個(gè)決策過程合法合規(guī)。同時(shí)借鑒核電領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)，配套編制乏燃料后處理領(lǐng)域的公眾溝通文件，明確工作職責(zé)，有針對(duì)性地指導(dǎo)相關(guān)工作的開展。

圖4 涉核項(xiàng)目公眾參與和信息公開流程圖Fig.4 Flow chart of public participation and information disclosure of nuclear related projects

4.4 組建乏燃料后處理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控專家咨詢組

具有鄰避性質(zhì)的項(xiàng)目，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生、預(yù)防和處置過程蘊(yùn)含了較強(qiáng)的知識(shí)性與專業(yè)性。相關(guān)的公眾溝通工作，也絕不是單純意義上的信息公開、科普宣傳、公眾參與和輿情監(jiān)測(cè)與應(yīng)對(duì)這四方面的工作，而是融入風(fēng)險(xiǎn)溝通、風(fēng)險(xiǎn)治理和社會(huì)心理等多學(xué)科專業(yè)知識(shí)的綜合工作［7］。建議建立乏燃料后處理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控專家組，協(xié)助開展公眾溝通工作。一是建立后處理項(xiàng)目科普宣傳專家組，吸納業(yè)內(nèi)專家及公眾溝通專家，開展科學(xué)的傳播策劃，借助專家的技術(shù)權(quán)威，向項(xiàng)目周邊民眾進(jìn)行背景知識(shí)與事故應(yīng)對(duì)方法的宣講，打消人們心中對(duì)鄰避項(xiàng)目的恐懼與排斥。二是建立風(fēng)險(xiǎn)防控咨詢專家組，吸納風(fēng)險(xiǎn)溝通和風(fēng)向治理領(lǐng)域?qū)＜遥蛊錇楹筇幚眄?xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控策略制訂和調(diào)整提供實(shí)時(shí)支持。

4.5 項(xiàng)目企業(yè)加強(qiáng)對(duì)公眾參與的重視程度

項(xiàng)目企業(yè)是解決涉核鄰避問題的重要一環(huán)，也是塑造涉核項(xiàng)目社會(huì)形象的重要主體。企業(yè)的溝通態(tài)度和方式將直接影響公眾的鄰避心理和風(fēng)險(xiǎn)行為，應(yīng)在后處理項(xiàng)目前期開發(fā)的項(xiàng)目申報(bào)、設(shè)計(jì)咨詢、現(xiàn)場(chǎng)準(zhǔn)備和設(shè)備采購(gòu)等主要工作中，加入公眾溝通內(nèi)容，將公眾溝通提前到項(xiàng)目建設(shè)前期階段?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》明確了建設(shè)單位環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與主體責(zé)任，對(duì)公參組織實(shí)施的真實(shí)性和結(jié)果負(fù)責(zé)。這就意味著公眾參與將成為保障人民群眾環(huán)境保護(hù)權(quán)益的有力手段。項(xiàng)目企業(yè)應(yīng)當(dāng)坦誠(chéng)面對(duì)公眾，踐諾自律，充分尊重周邊絕大多數(shù)居民在鄰避設(shè)施的設(shè)置決策中享有平等的參與權(quán)和決策權(quán)，不能選擇性地推行公眾參與，逐步爭(zhēng)取公眾對(duì)項(xiàng)目的接受和認(rèn)同［8］。必要時(shí)還可邀請(qǐng)部分居民代表參與監(jiān)督項(xiàng)目工程建設(shè)，讓公眾全面了解項(xiàng)目建設(shè)情況，增強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的信任程度，減少公眾疑慮。

4.6 始終保持信息公開透明

信息公開透明是獲取公眾的信任和理解，減少公眾擔(dān)憂情緒的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而重大鄰避項(xiàng)目的信息公開更是一項(xiàng)長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)的工作，項(xiàng)目“生命周期”全程都需要進(jìn)行信息公開，讓公眾對(duì)項(xiàng)目將帶來的好處以及潛在的危險(xiǎn)等享有充分的知情權(quán)。許多項(xiàng)目即使在項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)期獲得民意支持，但受社會(huì)環(huán)境變化影響，也很難保證居民的態(tài)度日后不會(huì)出現(xiàn)變化。因此，應(yīng)當(dāng)做到由“法定公開”向“全程公開”轉(zhuǎn)變，在引入監(jiān)督中構(gòu)建信任體系［9］。同時(shí)后處理項(xiàng)目要得到公眾的廣泛支持，除了要不折不扣地做好法定事項(xiàng)公開外，在信息公開的內(nèi)容和方法上還要下更大功夫，完善信息公開制度、多樣發(fā)布方式、增加發(fā)布頻率并及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)切等，通過多種舉措接受外部監(jiān)督，進(jìn)一步增強(qiáng)公眾信任。

4.7 打造乏燃料后處理公眾溝通示范項(xiàng)目

從企業(yè)宣傳角度來說，品牌文化是企業(yè)強(qiáng)大的軟實(shí)力，能夠幫助企業(yè)凝聚核心競(jìng)爭(zhēng)力［10］。相較于較成熟的核電項(xiàng)目公眾溝通工作，乏燃料后處理公眾溝通的另一個(gè)難點(diǎn)就是乏燃料項(xiàng)目沒有類似核電已經(jīng)落成的項(xiàng)目，形成核電品牌文化，由此開展參觀和交流等一系列活動(dòng)，讓公眾真實(shí)地了解并感受項(xiàng)目的實(shí)際情況，有效地化解對(duì)后處理項(xiàng)目的恐懼和擔(dān)憂。僅停留在宣傳、文字和說服層面的公眾溝通工作，無(wú)疑增加了項(xiàng)目的溝通難度。因此，集中精力重點(diǎn)打造首個(gè)乏燃料后處理公眾溝通示范項(xiàng)目，通過該項(xiàng)目對(duì)公眾溝通的方式方法和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制等方面進(jìn)行有效探索，為后續(xù)乏燃料項(xiàng)目建設(shè)提供借鑒方法和實(shí)際樣例，尤為重要。