胡幫達(dá)，賈 唅

（華中科技大學(xué)法學(xué)院，武漢 430074）

核損害賠償屬于大規(guī)模侵權(quán)損害賠償范疇，我國現(xiàn)行糾紛解決機(jī)制在處理核損害賠償案件時存在專業(yè)知識缺乏、人力資源不足、效率低下等一系列問題，難以公平、及時地救濟(jì)受害人。因而，我國有必要考慮在此領(lǐng)域建立專門的糾紛解決機(jī)制。我國現(xiàn)行法律和規(guī)范性文件對核損害賠償責(zé)任作出了原則性規(guī)定，但均未涉及構(gòu)建核損害賠償糾紛解決機(jī)制。當(dāng)前，我國正在制訂《原子能法》，有關(guān)部門也在推動《核損害賠償法》的立法工作。因此，我們有必要對此問題進(jìn)行討論。

日本在民用核能發(fā)展過程中經(jīng)歷了兩次核事故（1999 年東京東海村核臨界事件和2011年福島核事故）。兩次事故發(fā)生后，日本文部科學(xué)省依法建立了原子力損害賠償紛爭審查委員會（以下簡稱“審查委員會”），來協(xié)調(diào)核損害賠償糾紛。這種經(jīng)由審查委員會處理核損害賠償案件的路徑也被稱為核損害賠償中的替代性糾紛解決機(jī)制（即Alternative Dispute Resolution，簡稱ADR）。目前，日本是唯一一個具有通過替代性糾紛解決機(jī)制來處理核損害賠償案件經(jīng)驗的國家，具有重要的考察價值。

本文分別考察日本審查委員會的設(shè)立、職能、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和運行機(jī)制及其運行現(xiàn)狀和存在的問題，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗。

1 日本原子力損害賠償紛爭審查委員會的設(shè)立及其職能

1.1 日本原子力損害賠償紛爭審查委員會設(shè)立的背景和目的

核損害賠償屬于民事侵權(quán)賠償。根據(jù)日本法的一般規(guī)定，主張侵權(quán)賠償?shù)陌讣ǔＳ袔追N方式：受害人向加害人直接索賠、申請仲裁、向?qū)ｉT的糾紛協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)申請協(xié)調(diào)解決、向法院提起訴訟等。建立專門的糾紛協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在日本是一種常見的做法，例如，針對環(huán)境污染侵權(quán)糾紛，日本于1970 年通過《公害糾紛處理法》在國家層面設(shè)立公害等調(diào)整委員會，并在都道府縣設(shè)立公害審查會，相對訴訟程序，可以更加簡單和迅速地解決環(huán)境公害糾紛［1］；日本還于2004 年通過了《促進(jìn)使用替代性糾紛解決機(jī)制法》。在核損害賠償領(lǐng)域，設(shè)立審查委員會是出于以下方面的考慮：一方面，核事故發(fā)生后造成嚴(yán)重核損害，受害人數(shù)和損害規(guī)模都可能異常龐大，相關(guān)的索賠案件數(shù)量也將非常大，如果受害人和營運人直接談判，受害人將面臨很大的困難，而且難以形成公平和透明的解決方案；另一方面，如果受害人訴諸法院，龐大的案件數(shù)量和高度專業(yè)的核損害問題都會對法院的處理能力形成很大的挑戰(zhàn)［2］。

1.2 日本原子力損害賠償紛爭審查委員會設(shè)立的依據(jù)及其職能

審查委員會依據(jù)日本《原子力損害賠償法》第18 條第1 款設(shè)立。具體而言，根據(jù)這一條款的規(guī)定，在發(fā)生核損害的情形下，文部科學(xué)省可以依照日本內(nèi)閣制訂的政令設(shè)立審查委員會，即原子力損害賠償紛爭審查委員會是一個由文部科學(xué)省根據(jù)需要而依法設(shè)立的臨時性機(jī)構(gòu)。

實踐中，日本文部科學(xué)省曾于1999 年東海村核臨界事故發(fā)生后首次設(shè)立過審查委員會，該審查委員會在2010 年所有相關(guān)核損害賠償糾紛都得到解決后解散；2011 年文部科學(xué)省依據(jù)日本內(nèi)閣于2011年發(fā)布的第99號政令再次設(shè)立審查委員會，以應(yīng)對福島核事故。

根據(jù)《原子力損害賠償法》18條第2款的規(guī)定，審查委員會的主要職能包括3個方面：一是就核損害賠償糾紛進(jìn)行居間調(diào)解（和解仲介）；二是就核損害賠償糾紛制訂核損害范圍的導(dǎo)則及其他有助于當(dāng)事人自主解決糾紛的一般性導(dǎo)則；三是為實施前兩項工作開展必要的核損害調(diào)查及評估。其中，第一項職能和三項職能是1961 年《原子力損害賠償法》的規(guī)定，第二項職能是2009 年修訂《原子力損害賠償法》時，在總結(jié)1999 年東海村臨界事故處理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上新增的內(nèi)容［3］。

2 日本原子力損害賠償紛爭審查委員會的機(jī)構(gòu)設(shè)置及運行機(jī)制

2.1 日本原子力損害賠償紛爭審查委員會的機(jī)構(gòu)設(shè)置

根據(jù)《原子力損害賠償法》第18 條第3 款規(guī)定，審查委員會的組織、運行、居間調(diào)解及其相關(guān)的程序事項均由內(nèi)閣制定的政令來規(guī)定。本文以福島核事故后設(shè)立的、目前正在運行的審查委員會為考察對象，介紹其內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，如圖1所示。

圖1 日本原子力損害賠償紛爭審查委員會的機(jī)構(gòu)設(shè)置Fig.1 The organization of the Japan dispute reconciliation committee for nuclear damage compensation

根據(jù)日本內(nèi)閣《與原子力損害賠償糾紛審查會設(shè)置相關(guān)的政令》（2011 年第99 號）的規(guī)定，審查委員會由10 名非常設(shè)的委員組成。這些委員由文部科學(xué)大臣中擁有高尚人格，并具有法律、醫(yī)療或原子能工程及其他原子能相關(guān)技術(shù)學(xué)識經(jīng)驗的人擔(dān)任，待審查委員會的工作結(jié)束后再卸任。審查委員會設(shè)會長一名。會長由委員互選產(chǎn)生，擔(dān)任會務(wù)總理，負(fù)責(zé)召集審查會議。審查會議要求過半數(shù)委員出席，所議事項由出席的過半數(shù)會議委員決定，出現(xiàn)贊成與反對相同票數(shù)時，由會長決定是否通過。

2011 年第99 號政令還規(guī)定，為了使審查委員會更好地參與核損害賠償糾紛的居間和解工作，可以在審查委員會下設(shè)立特別委員會（截至2019 年5 月，共有284 名特別委員）；為了使審查委員會更好地實施核損害調(diào)查和評估工作，可設(shè)立專門委員會。此外，為了處理一部分事務(wù)，審查委員會可以通過決議來設(shè)立一些實施調(diào)查和評估的小委員會。

目前，審查委員會下設(shè)了原子力損害賠償紛爭解決中心（以下簡稱“紛爭解決中心”），作為審查委員會的糾紛協(xié)調(diào)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。該中心采取總括委員會（包括總括委員長、總括委員）的組織形式，總括委員長和委員由審查委員會會長從經(jīng)驗豐富的法官、律師和學(xué)者中任命?？偫ㄎ瘑T會的職責(zé)是為每一個案件（在總括委員中）指定一個仲介委員、確定仲介委員的職責(zé)以及通過或者廢除和解調(diào)解程序相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)［4］。仲介委員的職責(zé)是幫助糾紛雙方達(dá)成和解共識，具體事務(wù)將由原子力損害賠償紛爭和解仲介辦公室來處理［5］。

原子力損害賠償紛爭和解仲介辦公室是個相對龐大的辦事機(jī)構(gòu)，類似于一個秘書處，由一名室長（由法官擔(dān)任）和兩名副室長（分別由一名律師和一名文部科學(xué)省官員擔(dān)任）領(lǐng)導(dǎo)和維持日常運行，同時還有大量的調(diào)查官與和解仲介室固定職員。截至2019 年9 月30 日，核損害糾紛和解仲介辦公室在東京設(shè)有兩個辦公室，在福島地區(qū)設(shè)有4個分支辦事機(jī)構(gòu)。隨著處理的案件數(shù)量的變化，紛爭解決中心人員的數(shù)量也在不斷變化，其中2011 年最少，總?cè)藬?shù)為193 人；2014 年最多，總?cè)藬?shù)增加到了639 人；隨后逐年減少，2018年總?cè)藬?shù)為582人。

2.2 日本原子力損害賠償紛爭審查委員會的運行機(jī)制

如上所述，審查委員會旨在促進(jìn)核損害賠償案件中受害人和賠償責(zé)任人（營運人）通過協(xié)商談判的方式達(dá)成損害賠償方案。在審查委員會框架（即ADR 機(jī)制）下，核損害賠償糾紛解決方式包括兩種（見圖2）［5］：一是受害人和營運人根據(jù)核損害糾紛審查委員會制訂的關(guān)于核損害賠償范圍、計算方法等方面的導(dǎo)則進(jìn)行賠償交涉，就賠償問題雙方達(dá)成和解合意，而后獲得相應(yīng)的賠償；二是受害人和營運人不能達(dá)成賠償和解協(xié)議時，可以向紛爭解決中心申請調(diào)解（也可以直接申請調(diào)解），達(dá)成賠償合意。

圖2 原子力損害賠償紛爭審查委員會下糾紛解決方式Fig.2 Dispute resolutions under the dispute reconciliation committee for nuclear damage compensation

兩種糾紛解決方式中，紛爭解決中心調(diào)解是主要和具有特色的。紛爭解決中心調(diào)解糾紛的過程集中反映了ADR 的運行機(jī)制。這一機(jī)制可以概括為以下3個主要步驟［6］：

（1）糾紛調(diào)解的申請與受理。申請人可以通過從紛爭解決中心的網(wǎng)站主頁下載、前往紛爭解決中心的辦公窗口領(lǐng)取或者打電話向紛爭解決中心索取等方式取得糾紛調(diào)解申請書模板（表格）。填寫完申請書后，將申請書和相關(guān)證據(jù)材料一并郵寄或者送至最近的紛爭解決中心辦公室。紛爭解決中心在收到糾紛調(diào)解的書面申請后，對其進(jìn)行審核，如果發(fā)現(xiàn)不存在缺陷則受理申請；如果發(fā)現(xiàn)存在缺陷，則要求申請者進(jìn)行書面更正后再受理其申請。紛爭解決中心在受理申請后，指定一名調(diào)查官和案件當(dāng)事人以及仲介委員進(jìn)行溝通，并在受理申請后一個月至一個半月內(nèi)向受害人發(fā)出通知函，告知仲介委員和調(diào)查官的姓名以及營運人（東京電力公司）的答復(fù)等信息。

（2）案件的審查。紛爭解決中心在確定仲介委員后的流程將因具體案件而異。在確定審查案件時，負(fù)責(zé)案件的仲介委員會及時確定聽取當(dāng)事人意見和聽證的日期、地點。與此同時，紛爭解決中心將安排調(diào)查官對案件有關(guān)的事實開展調(diào)查。紛爭解決中心在審查案件時需根據(jù)情況采取不同的方式聽取當(dāng)事人的意見，例如通過面談、電話、視頻會議、書信等方式向雙方或其中一方詢問，或者請雙方當(dāng)事人到達(dá)指定地點（如紛爭解決中心辦公室）進(jìn)行聽證。

（3）擬定調(diào)解方案。紛爭解決中心在審查案件之后，擬定并向當(dāng)事人介紹調(diào)解方案。在當(dāng)事人對調(diào)解方案沒有異議的情況下，紛爭解決中心主持受害人和營運人簽署調(diào)解協(xié)議書。營運人將根據(jù)協(xié)議向受害人支付賠償金。

2.3 日本原子力損害賠償紛爭審查委員會與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系

在日本，核事故發(fā)生后，受害人主要通過兩種途徑獲得賠償：一種是以審查委員會為中心的賠償模式（即ADR模式）；另一種是基于訴訟的模式，包括民事調(diào)解（調(diào)停）和民事訴訟兩種方式［7］。其中，審查委員會旨在通過調(diào)解工作促成損害賠償解決方案，無權(quán)對爭議進(jìn)行裁決或者仲裁［8］。換言之，以審查委員會為中心的賠償模式不具法律約束力，受害人和營運人若未就賠償事宜達(dá)成合意，可以轉(zhuǎn)向訴訟模式尋求幫助；以審查委員會為中心的賠償模式也不是訴訟的前置程序，受害人可以直接向法院起訴以獲得賠償。各種糾紛解決方式及其關(guān)聯(lián)如圖3所示。

圖3 核損害賠償糾紛解決途徑及其關(guān)聯(lián)Fig.3 Nuclear damage compensation dispute resolutions and their relations

3 日本原子力損害賠償紛爭審查委員會的運行現(xiàn)狀和問題

3.1 日本原子力損害賠償紛爭審查委員會的運行現(xiàn)狀

日本原子力損害賠償紛爭審查委員會從2011 年開始運行，來自農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)、加工業(yè)、銷售業(yè)及服務(wù)業(yè)等不同行業(yè)、不同區(qū)域的受害人（包括自然人和法人）陸續(xù)向紛爭解決中心提交了關(guān)于人身損害、營業(yè)損失、檢查費用以及財產(chǎn)價值損失等方面的索賠調(diào)解申請。根據(jù)日本原子力損害賠償紛爭解決中心2019 年發(fā)布的《原子力害賠償紛爭解決中心活動狀況報告書》公布的數(shù)據(jù)，可以得出紛爭解決中心2011—2018 年受理和處理完成案件的數(shù)量，如圖4所示。

圖4 2011—2018年原子力損害紛爭解決中心受理和處理完成案件的數(shù)量Fig.4 Number of cases accepted and handled by the nuclear damage compensation dispute resolution center,2011—2018

從圖4 可以看出，福島核事故發(fā)生的當(dāng)年（2011 年），紛爭解決中心受理申請調(diào)解的案件數(shù)是最少的（521 件）；隨后申請調(diào)解的案件數(shù)大幅增加，2014 年受理的案件數(shù)最多，達(dá)到了5 217件；2014年后受理調(diào)解的案件數(shù)開始逐年下降，2018 年紛爭解決中心受理了1 121 件調(diào)解申請。與此相對應(yīng)，紛爭解決中心處理的案件數(shù)量和案件受理數(shù)量大體呈一致的變化趨勢，至2018 年紛爭解決中心已經(jīng)累計處理案件23 217件。然而，將案件受理的數(shù)量和完成處理的案件數(shù)量進(jìn)行對比，我們可以發(fā)現(xiàn)：并不是所有的調(diào)解申請都得到了有效處理，紛爭解決中心仍然有不少案件積壓。

此外，由于有中止調(diào)解和拒絕調(diào)解方案的情形，經(jīng)紛爭解決中心處理的案件也并未全部達(dá)成調(diào)解協(xié)議。例如，2018年已處理的1 818件申請案件中，達(dá)成和解的件數(shù)為1 232件，調(diào)解成功率為67.8%。但總體而言，紛爭解決中心調(diào)解成功率還是比較高的。審查委員會歷年工作年報統(tǒng)計顯示：2013—2016 年，達(dá)成和解的申請數(shù)量占全部已處理案件數(shù)量的8 成以上；2017 年達(dá)成和解的申請數(shù)量占全部申請數(shù)量的7 成以上；到2018 年末，累計達(dá)成和解的件數(shù)為18 779 件，占到了累計已處理的申請總數(shù)23 217件的80.9%［9］。

3.2 日本原子力損害賠償紛爭審查委員會運行中面臨的問題

目前，審查委員會主要面臨兩方面的問題：一是如何避免案件處理周期延長；二是如何處理調(diào)解機(jī)制和司法機(jī)制的關(guān)系。

在案件處理周期方面，2018 年12 月末，紛爭解決中心未完成案件為1 119件，其中約有1∕3是申請超過1年以上的案件，約有10%是申請超過2 年的案件［9］。從2018 年成功調(diào)解的案件來看，一個標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)解案件要耗時約1年，這一處理周期相對于2017年的7.9個月更長，而且由于距離核事故發(fā)生時間越來越遠(yuǎn)，申請人的情況更加多樣化，證據(jù)和案件調(diào)查愈加復(fù)雜和審慎，案件調(diào)解的周期呈不斷延長的趨勢［9］。對此，日本核損害賠償糾紛委員會開始考慮在人員方面增加更多的投入。

在和司法的關(guān)系方面，審查委員會的調(diào)解不是強制性的，也不是司法的前置程序，理論上有受害人同時選擇這兩種機(jī)制的可能性，實踐中也確實有這樣的案件。在這種情況下，核損害相關(guān)訴訟會對審查委員會的工作帶來影響。一方面，核損害賠償責(zé)任主體東京電力公司會在相關(guān)訴訟判決之前保留對調(diào)解方案同意與否的意見，因為這些案件中可能存在重復(fù)的請求，所以，紛爭解決中心此時說服東京電力公司撤銷相關(guān)訴訟以促成調(diào)解可能會陷入困境；另一方面，法院受理的核損害賠償集體訴訟案件的判決結(jié)果可能會和審查委員會制訂的賠償導(dǎo)則的賠償范圍和損害計算方法等內(nèi)容不一致，進(jìn)而可能需要對現(xiàn)行賠償導(dǎo)則進(jìn)行審查和調(diào)整［9］。

4 日本核損害賠償糾紛處理經(jīng)驗對我國的啟示

盡管存在上述問題，但日本核損害賠償中的替代性糾紛解決機(jī)制在化解糾紛、保障受害人獲得及時有效賠償方面發(fā)揮了極為重要的作用。日本的經(jīng)驗對我國核損害賠償立法，構(gòu)建專門的核損害賠償糾紛解決機(jī)制具有以下啟示。

（1）組織和職能法定。日本通過《原子力損害賠償法》設(shè)立了審查委員會，并規(guī)定其基本職責(zé)，構(gòu)建了核損害賠償領(lǐng)域替代性糾紛解決機(jī)制的基本法律框架。我國可以在《原子能法》或《核損害賠償法》中規(guī)定建立專門的核損害賠償糾紛解決機(jī)構(gòu)，授予其制訂核損害賠償導(dǎo)則、案件調(diào)查和糾紛處理的權(quán)力。

（2）保持專門核損害賠償糾紛處理機(jī)構(gòu)的靈活應(yīng)對性。核事故發(fā)生的概率極低，而且不同的核事故導(dǎo)致的損害賠償情況不一樣，事前沒有必要構(gòu)建和維持一個固定的糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)。日本的審查委員會在核事故發(fā)生后依據(jù)法律框架性規(guī)定建立，通過行政法規(guī)（政令）具體化，可以根據(jù)形勢變化，靈活應(yīng)對特定的核損害賠償問題。對我國而言，《原子能法》或《核損害賠償法》立法可以借鑒這一思路，規(guī)定專門核損害賠償爭議處理機(jī)構(gòu)的基本職能，授權(quán)國務(wù)院或者國務(wù)院有關(guān)部門（如國務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門）在事故發(fā)生后通過制訂條例或規(guī)章來完成具體機(jī)構(gòu)的組建，并授權(quán)由該機(jī)構(gòu)來制訂核損害賠償糾紛處理的具體程序。

（3）將專門核損害賠償糾紛解決機(jī)制定位于替代性機(jī)制。日本將審查委員會的調(diào)解機(jī)制設(shè)定為和司法機(jī)制等其他糾紛解決機(jī)制并行的非強制性替代機(jī)制，這樣可以維持核損害受害人索賠途徑的多元化和選擇自由。我國設(shè)立專門的核損害賠償爭議處理機(jī)構(gòu)時亦可參考日本的做法，但是要妥善處理這種專門的核損害賠償糾紛解決機(jī)制和司法機(jī)制的銜接關(guān)系，尤其是需考慮在受害人同時選擇這兩種機(jī)制時如何保障這種替代性糾紛解決機(jī)制的效率。

（4）保持專門核損害賠償糾紛處理機(jī)構(gòu)的專業(yè)性、中立性和公益性。日本的審查委員會雖設(shè)在文部科學(xué)省，但它并非一個行政機(jī)構(gòu)，而是由和核損害賠償責(zé)任主體東京電力公司無利益關(guān)聯(lián)的德高望重的學(xué)者、法官和律師組成的一個專業(yè)委員會，其下設(shè)的紛爭解決中心也由類似的專業(yè)人員構(gòu)成。這個機(jī)構(gòu)不僅可以有效處理核損害相關(guān)的專業(yè)性問題，同時也使當(dāng)事人相信其能中立地協(xié)調(diào)糾紛。與此同時，日本的審查委員會的運行經(jīng)費由政府財政預(yù)算保障，申請人不需要支付糾紛調(diào)解申請和處理的費用。因此，這種方式方便所有的受害人能夠申請通過這一機(jī)制來尋求幫助，而不必有經(jīng)濟(jì)成本方面的顧慮。我國構(gòu)建專門的核損害賠償糾紛解決機(jī)制時亦需在機(jī)構(gòu)人員專業(yè)知識構(gòu)成和經(jīng)費來源方面考慮這些因素，確保當(dāng)事人相信這一機(jī)制的公正性，以及在成本上的可接受性。

（5）為專門核損害賠償糾紛處理機(jī)構(gòu)提供充足的人力資源保障。日本的糾紛解決中心根據(jù)申請案件數(shù)量的變化不斷地調(diào)整總括委員、仲介委員、調(diào)查官以及和解仲介室職員的數(shù)量，以充足的人力投入保障這一替代性糾紛解決機(jī)制的運行效率。對我國來說，設(shè)立專門核損害賠償糾紛處理機(jī)構(gòu)的必要性之一便在于其要比其他糾紛解決機(jī)制更有效率，而充足的人力資源保障是縮短案件的處理周期和提高案件處理成功率的基礎(chǔ)和前提條件。

5 結(jié)語

完善核損害賠償制度是我國當(dāng)前核立法的重要課題。針對核事故的大規(guī)模侵權(quán)損害可能及其所致?lián)p害的長期性和復(fù)雜性特征，構(gòu)建一套專門的核損害賠償糾紛解決機(jī)制有其必要性。日本在此領(lǐng)域的立法和實踐經(jīng)驗對我國相關(guān)制度構(gòu)建的核心啟示是：專門核損害賠償糾紛處理機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)設(shè)置（組織性質(zhì)定位）、職能配置、運行機(jī)制安排（包括與司法等其他糾紛解決機(jī)制的銜接）和能力條件保障等方面的設(shè)計應(yīng)當(dāng)以服務(wù)于建立一個中立、專業(yè)、高效和成本可接受的核損害賠償糾紛替代性解決機(jī)制為目標(biāo)，從而保障受害人獲得公正和及時的賠償。