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        英國核動力廠項(xiàng)目法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系及監(jiān)管理念研究

        2020-05-07 07:49:38陳玉修王煜宏羅海英
        核安全 2020年6期
        關(guān)鍵詞:標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范法案法規(guī)

        陳玉修,王煜宏,羅海英

        (深圳中廣核工程設(shè)計(jì)有限公司,廣東 深圳 518000)

        為積極響應(yīng)“一帶一路”倡議,中廣核集團(tuán)在英國推廣華龍一號核電機(jī)組。英國核安全監(jiān)管部門對華龍一號開展了通用設(shè)計(jì)審查(Generic Design Assessment,簡稱GDA)。在項(xiàng)目開展過程中,對英國項(xiàng)目核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系及監(jiān)管理念進(jìn)行了深入的研究。通過研究發(fā)現(xiàn),英國項(xiàng)目的體系特點(diǎn)和監(jiān)管理念與我國核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系及監(jiān)管理念存在較大差異。

        我國核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)過程中,主要參考國際原子能機(jī)構(gòu)(International Atomic Energy Agency,簡稱IAEA)的核安全體系,經(jīng)過幾十年的發(fā)展,我國已經(jīng)基本建立了相對完整的核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。

        我國的核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系從高級到低級,一般由法律(或法令)、行政法規(guī)及部門規(guī)章、導(dǎo)則或準(zhǔn)則、工業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)四級[1]構(gòu)成。法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的編制也充分參考了國際標(biāo)準(zhǔn)及國外主要核電國家的要求,但是參考范圍主要集中在國際組織、美國、法國發(fā)布的核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。鮮有人對英國項(xiàng)目核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的特點(diǎn)及監(jiān)管理念進(jìn)行研究介紹或參考。

        隨著我國核電技術(shù)的不斷發(fā)展和進(jìn)步,“走出去”成為我國核電技術(shù)的主要戰(zhàn)略和發(fā)展方向。為了更好地配合我國核電行業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略,為我國在核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)過程中提供啟發(fā)和建設(shè)思路,本文通過對英國項(xiàng)目核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系及英國監(jiān)管當(dāng)局主要監(jiān)管理念的研究及分析,從工作層面,對英國項(xiàng)目核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系及監(jiān)管理念特點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)。

        1 英國項(xiàng)目法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系

        英國核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系并不存在按照層級劃分的官方文件或說明,根據(jù)具體工程的實(shí)際需要,并參考英國現(xiàn)有的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn),筆者將英國項(xiàng)目設(shè)計(jì)遵守的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)層級劃分為5個層次:第一層法律和法案;第二層行政法規(guī);第三層實(shí)施規(guī)范;第四層指導(dǎo)性文件;第五層標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,如圖1所示。

        圖1 英國項(xiàng)目華龍一號核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系結(jié)構(gòu)Fig.1 Nuclear safety structure of laws,regulations,codes and standards for the Hua-long Pressurised Reactor of UK Project

        第一層:法律和法案,包括英國議會頒布的法案和英國項(xiàng)目適用的中國法律等[2]。英國法案通常是指“基本法”或“法定立法”[3],位于體系框架的最頂層,同時也是英國法律體系的強(qiáng)制性內(nèi)容。英國法案包括職業(yè)健康和安全法案、核設(shè)施法案等。中國相關(guān)法律包括《中華人民共和國核安全法》《中華人民共和國放射性污染防治法》等。

        第二層:行政法規(guī),由附屬于英國議會授權(quán)頒布的行政法規(guī)以及中國相關(guān)適用的行政法規(guī)條例構(gòu)成[2]。英國行政法規(guī)通常是指“次級立法”或“附屬立法”[3],也是英國法案具體要求的細(xì)化,其提供了更詳細(xì)和便于實(shí)踐的信息,便于理解和執(zhí)行該法案的要求,屬于英國強(qiáng)制性內(nèi)容。英國行政法規(guī)包括承壓系統(tǒng)安全條例、輻射(應(yīng)急準(zhǔn)備和公眾信息)條例等。中國行政法規(guī)包括《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》《民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理?xiàng)l例》等。

        第三層:實(shí)施規(guī)范(Approved Code of Practices,簡稱ACoPs),提供了執(zhí)行英國法令、行政法規(guī)的執(zhí)行導(dǎo)則。除特別說明之外,實(shí)施規(guī)范均是非強(qiáng)制性內(nèi)容。ACoPs是英國法案、行政法規(guī)的補(bǔ)充和支撐,提供了“如何遵守法案和行政法規(guī)的可實(shí)踐建議”[4],ACoPs 是重要的導(dǎo)則并且具有法律地位,所以,執(zhí)行ACoPs 的建議,設(shè)計(jì)者就可以“被認(rèn)為可以完全滿足法案和行政法規(guī)的要求”[4],其他可行的方法也可以使用,但是需要證明其能夠滿足英國法案和行政法規(guī)的要求。應(yīng)用的ACoPs如電離輻射條例等。

        第四層:指導(dǎo)性文件,主要指國際或國外組織的要求、導(dǎo)則以及技術(shù)指導(dǎo)文件等,如IAEA、西歐核監(jiān)管協(xié)會(Western European Nuclear Regulators Association,簡稱WENRA)、英國核能監(jiān)管辦公室(Office for Nuclear Regulation,簡稱ONR)、環(huán)境署(Environment Agency,簡稱EA)等發(fā)布的文件。

        第五層:標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,主要是指設(shè)計(jì)者或執(zhí)照申請者選擇的用于指導(dǎo)設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,如國際標(biāo)準(zhǔn)化組織(International Organization for Standardization,簡稱ISO),國際電工委員會(International Electrotechnical Commission,簡稱IEC),法國核島設(shè)備設(shè)計(jì)、建造及在役檢查規(guī)則協(xié)會(French Society for Design,Construction and In-service Inspection Rules for Nuclear Steam Supply System Components,簡稱AFCEN),美國機(jī)械工程師協(xié)會(American Society of Mechanical Engineers,簡稱ASME)、電氣和電子工程師協(xié)會(Institute of Electrical and Electronic Engineers,簡稱IEEE)等發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

        其中,上述前兩層為強(qiáng)制性內(nèi)容,第三層、第四層和第五層為非強(qiáng)制性內(nèi)容,由設(shè)計(jì)者或執(zhí)照申請者選擇確定。

        為了更好地體現(xiàn)國內(nèi)外項(xiàng)目法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的不同特點(diǎn),表1從名稱、內(nèi)容、用途、執(zhí)行效力、可選程度、選用原則、選用過程等幾個維度對其進(jìn)行了對比。

        2 監(jiān)管理念

        本小節(jié)對英國項(xiàng)目建造前通用設(shè)計(jì)審查的目的、監(jiān)管部門、監(jiān)管依據(jù)、審查要求、重要概念等維度進(jìn)行研究分析,從不同角度體現(xiàn)英國監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管理念。

        英國監(jiān)管當(dāng)局實(shí)行目標(biāo)設(shè)定機(jī)制,不同于規(guī)范性的、基于標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制,是相對開放性的監(jiān)管策略,對設(shè)計(jì)遵守的指導(dǎo)性文件及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不做要求,但是需要滿足其強(qiáng)制性要求和監(jiān)管要求。這種理念使執(zhí)行者更具有創(chuàng)造性,通過采用符合其特殊情況的實(shí)踐方法實(shí)現(xiàn)高水平的核安全,也能夠鼓勵持續(xù)改進(jìn)和采用相關(guān)的良好實(shí)踐(Relevant Good Practice,簡稱RGP)。

        2.1 通用設(shè)計(jì)審查目的

        若在英國新建核動力廠(采用的是英國目前沒有在運(yùn)或在建的堆型),在核安全審查和執(zhí)照申請之前需進(jìn)行GDA審查。

        GDA 審查的目的是在新建核電廠進(jìn)行執(zhí)照申請之前,對新堆型進(jìn)行非廠址相關(guān)部分的全面審查,主要包括核安全、環(huán)境、核安保。監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)為此種形式的審查可更好地在電廠設(shè)計(jì)時及時發(fā)現(xiàn)問題,避免在電廠建設(shè)、設(shè)備制造、施工階段出現(xiàn)問題,造成經(jīng)濟(jì)損失。

        2.2 監(jiān)管部門

        GDA 階段的審查由ONR 和EA 負(fù)責(zé)。ONR是英國的民用核工業(yè)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu),是法定機(jī)構(gòu),直屬英國議會,主要負(fù)責(zé)監(jiān)管核安全、核安保、運(yùn)輸以及防止核武器擴(kuò)散。EA 是非官方的公眾組織機(jī)構(gòu),主要負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)管,包括放射性和非放射性的相關(guān)環(huán)境問題。

        2.3 監(jiān)管依據(jù)

        ONR 發(fā)布了安全評價原則(Safety Assessment Principles for Nuclear Facilities,簡稱SAPs)和技術(shù)評價導(dǎo)則(Technical Assessment Guides,簡稱TAGs),作為GDA階段的審查依據(jù)。

        SAPs 為ONR 評價核設(shè)施安全性提供了基本原則和方法,并使用IAEA的核安全標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行了評估,確保了其與國際要求的一致性。ONR 使用SAPs 中規(guī)定的基本原則和目標(biāo)評價核設(shè)施的安全性,這些評價結(jié)論用于ONR 的監(jiān)管決策。SAPs 幫助監(jiān)管方評價執(zhí)照持有者編寫的安全案例(Safety Cases)[5],用于判斷與監(jiān)管要求的一致性。SAPs 也為執(zhí)照持有者提供了監(jiān)管判斷原則的信息,這些并不是強(qiáng)制性的(法定要求例外),但明確說明SAPs只用其作為設(shè)計(jì)或運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)是不充分的。

        TAGs 作為SAPs 的支撐,并作為ONR 的審查專家在技術(shù)評估工作中做出判斷和決定的依據(jù),是ONR 審查專家解釋和應(yīng)用SAPs 的導(dǎo)則,TAGs也為執(zhí)照持有者和責(zé)任方提供了ONR關(guān)于安全案例和安保計(jì)劃相關(guān)技術(shù)參數(shù)期望的信息。SAPs和TAGs的條款中,除其中引用到強(qiáng)制條款的內(nèi)容外,其他條款都屬于非強(qiáng)制性的。

        除SAPs 之外,ONR 還發(fā)布了其他用于監(jiān)管和評價的原則或?qū)t,同時,執(zhí)照申請方也可以在設(shè)計(jì)過程中參考使用,例如:安保評價原則(Security Assessment Principles,簡稱SyAPs)、技術(shù)檢查導(dǎo)則(Technical Inspection Guides,簡稱TIGs)等。

        2.4 審查安排

        ONR 為申請方提供了開展GDA 審查的指導(dǎo)文件:“New nuclear reactors:Generic Design Assessment Guidance to Requesting Parties”(ONRGDA-GD-001),該文件給出了GDA 審查階段(詳見圖2)以及每個階段的工作內(nèi)容[6],該文件充分體現(xiàn)了監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管態(tài)度,同時也是執(zhí)照申請方或設(shè)計(jì)方理解和準(zhǔn)備GDA 審查的重要參考資料之一。

        圖2 通用設(shè)計(jì)審查步驟Fig.2 Generic design assessment Aapproach

        2.5 審查要求

        英國監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管要求安全案例應(yīng)采用論點(diǎn)-論證-論據(jù)(Claims-Arguments-Evidence,簡稱C-A-E)的編制方式(見圖3),安全案例應(yīng)具有明白易懂(Intelligible)、正確(Valid)、完整(Complete)、有證據(jù)支撐(Evidential)、魯棒(Robust)、融合(Integrated)、平衡(Balanced)、有前瞻性(Forward Looking)的特點(diǎn)[5]?!癟he Purpose,Scope,and Content of Safety Case”(NS-TAST-GD-051)中對安全案例進(jìn)行了詳細(xì)、的介紹,同時對提交文件的結(jié)構(gòu)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)、特點(diǎn)給出了細(xì)致的要求[5]。

        表1 中國與英國項(xiàng)目法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系差異對比Table 1 Comparison of nuclear safety hierarchy of laws,regulations,codes and standards between Chinese and UK project

        圖3 C-A-E模式Fig.3 The Claims-Arguments-Evidence chain

        2.6 重要概念

        英國監(jiān)管當(dāng)局在Guidance on the Demonstration of ALARP (As Low As Reasonably Practicable)(NS-TAG-GD-005)中提出了關(guān)于RGP的要求,體現(xiàn)了其監(jiān)管理念的高要求。RGP 是“……這些用于風(fēng)險管控的標(biāo)準(zhǔn),當(dāng)以合適的方式應(yīng)用于特定的相關(guān)情形中時,HSE 認(rèn)為它們滿足了法律要求”[7]。其認(rèn)為RGP可能隨著時間的推進(jìn)而變化,因?yàn)榧夹g(shù)的進(jìn)步會提升控制的程度、改進(jìn)項(xiàng)的成本、對風(fēng)險的認(rèn)知程度。

        ONR 提出的合理可行盡量低(As Low As Reasonably Practicable,簡稱ALARP)原則,簡單來說就是在合理的條件下需要執(zhí)行所有的手段來降低風(fēng)險。在多數(shù)情況下,不需要通過精確的投入和收益的對比分析,而是通過應(yīng)用已經(jīng)建立的RGP 和標(biāo)準(zhǔn)來完成風(fēng)險降低。在其他情況下,如果標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和RGP 不夠明顯或者不完全適用時,申請方有義務(wù)執(zhí)行風(fēng)險降低手段,直到繼續(xù)增加手段的投入與風(fēng)險降低的收益嚴(yán)重不成比例[7]。

        ALARP 原則是以風(fēng)險可容忍(Tolerability of Risk,簡稱TOR)[8](詳見圖4)為基礎(chǔ),結(jié)合基本安全水平(Basic Safety Level,簡稱BSL)、基本安全目標(biāo)(Basic Safety Objective,簡稱BSO)分析風(fēng)險的可接受程度,并通過RGP 進(jìn)一步將風(fēng)險降低到可接受水平。

        圖4 HSE的TOR框架圖Fig.4 HSE framework for the Tolerability of Risk

        除此之外,英國監(jiān)管當(dāng)局還有很多其他的重要概念,如數(shù)值目標(biāo)、故障分析、基本安全標(biāo)準(zhǔn)等。

        2.7 發(fā)展來源

        英國主要基于1946 年的Atomic Energy Act 1946 陸續(xù)頒布了The Health and Safety at Work Atc.(Act 1974)、The Nuclear Installations(Act 1965)等其他重要法案,其中包括了UK 議會、蘇格蘭議會等頒布的相關(guān)法令。

        以上述重要法案為基礎(chǔ),英國后續(xù)頒布了相關(guān)的行政法規(guī)、ACoPs等,不斷建立和完善核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系,這些重要的法案也成為核安全監(jiān)管的重要法律基礎(chǔ),如圖5所示[9]。

        圖5 核監(jiān)管的法律基礎(chǔ)Fig.5 Legal basis for nuclear regulation

        2.8 標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求

        英國監(jiān)管當(dāng)局在其監(jiān)管依據(jù)的SAPs和TAGs中對設(shè)計(jì)遵守的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范提出了明確要求,例如應(yīng)使用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的最新版[7],需要論證標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的適用性并論證其代表RGP,明確其在設(shè)計(jì)中的應(yīng)用[6]。

        在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的論證過程中,當(dāng)不選用監(jiān)管認(rèn)可的RGP 時,應(yīng)論證標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范可以代表RGP,并得到監(jiān)管的認(rèn)可,其過程詳見圖6[9]。

        圖6 論證標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范屬于RGP獲取監(jiān)管信心Fig.6 Gaining Confidence in Codes and Standards

        2.9 法規(guī)體系介紹文件

        未有官方文件對核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系做明確規(guī)定和描述,但其出版的Guide to Revised Legislation on Legislation.Gov.UK(October2013)文件中,對英國法案包括的主要內(nèi)容、其升版流程等做了詳細(xì)的介紹和說明[3]。該做法與IAEA出版的Long Term Structure of the IAEA Safety Standards and Current Status(June2014)的目的和作用相似。

        2.10 強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性

        英國項(xiàng)目核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系中,法律和法令、行政法規(guī)為強(qiáng)制性內(nèi)容,ACoPs、指導(dǎo)性文件、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范由執(zhí)照申請方或設(shè)計(jì)方確定,屬于非強(qiáng)制性內(nèi)容,同時也表明執(zhí)照申請方或設(shè)計(jì)方在設(shè)計(jì)過程中對該部分內(nèi)容有充分的自主選擇權(quán)。需要注意的是,雖然執(zhí)照申請方或設(shè)計(jì)方可以選定ACoPs、指導(dǎo)性文件、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,但是所選擇的內(nèi)容需滿足ONR 認(rèn)可的RGP要求,若不屬于其認(rèn)可的RGP,則需要執(zhí)照申請方或設(shè)計(jì)方論證其屬于RGP。

        3 結(jié)論

        本文通過對英國項(xiàng)目核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系及監(jiān)管理念的研究分析,總結(jié)其主要特點(diǎn)如下。

        3.1 明確的監(jiān)管原則和方法

        英國監(jiān)管當(dāng)局發(fā)布的審查依據(jù)(SAPs、TAGs、SyAPs、TIGs等)為相關(guān)利益方理解其監(jiān)管原則、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管要求等提供了重要的參考資料,也為審查人員開展工作提供了明確的依據(jù)。

        3.2 為執(zhí)照申請方或設(shè)計(jì)方提供審查指導(dǎo)

        英國監(jiān)管當(dāng)局出版了New Nuclear Reactors:Generic Design Assessment Guidance to Requesting Parties(ONR-GDA-GD-001),作為執(zhí)照申請方或設(shè)計(jì)方開展GDA 審查的指導(dǎo)文件,明確了審查階段、審查進(jìn)度、審查內(nèi)容等,便于執(zhí)照申請方或設(shè)計(jì)方了解審查過程,大大節(jié)約了溝通成本。

        3.3 審查過程中的重要概念

        英國監(jiān)管當(dāng)局在其監(jiān)管過程中,設(shè)定了特有的監(jiān)管概念,如,安全案例、C-A-E、RGP、ALARP、數(shù)值目標(biāo)、故障分析、風(fēng)險可容忍原則、BSL、BSO等。這些概念在審查過程中發(fā)揮著重要的作用,同時也體現(xiàn)了其監(jiān)管理念和特點(diǎn)。

        3.4 明確的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范應(yīng)用要求

        英國監(jiān)管方重視法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范在設(shè)計(jì)過程中的重要地位,在其審查過程及審查文件中,明確了設(shè)計(jì)遵守的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的論證要求和應(yīng)用要求,確保了設(shè)計(jì)之初法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)作為設(shè)計(jì)輸入的適用性、恰當(dāng)性和充分性。

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