陳玉修，王煜宏，羅海英

（深圳中廣核工程設(shè)計(jì)有限公司，廣東 深圳 518000）

為積極響應(yīng)“一帶一路”倡議，中廣核集團(tuán)在英國推廣華龍一號核電機(jī)組。英國核安全監(jiān)管部門對華龍一號開展了通用設(shè)計(jì)審查（Generic Design Assessment，簡稱GDA）。在項(xiàng)目開展過程中，對英國項(xiàng)目核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系及監(jiān)管理念進(jìn)行了深入的研究。通過研究發(fā)現(xiàn)，英國項(xiàng)目的體系特點(diǎn)和監(jiān)管理念與我國核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系及監(jiān)管理念存在較大差異。

我國核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)過程中，主要參考國際原子能機(jī)構(gòu)（International Atomic Energy Agency，簡稱IAEA）的核安全體系，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國已經(jīng)基本建立了相對完整的核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。

我國的核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系從高級到低級，一般由法律（或法令）、行政法規(guī)及部門規(guī)章、導(dǎo)則或準(zhǔn)則、工業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)四級［1］構(gòu)成。法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的編制也充分參考了國際標(biāo)準(zhǔn)及國外主要核電國家的要求，但是參考范圍主要集中在國際組織、美國、法國發(fā)布的核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。鮮有人對英國項(xiàng)目核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的特點(diǎn)及監(jiān)管理念進(jìn)行研究介紹或參考。

隨著我國核電技術(shù)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，“走出去”成為我國核電技術(shù)的主要戰(zhàn)略和發(fā)展方向。為了更好地配合我國核電行業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，為我國在核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)過程中提供啟發(fā)和建設(shè)思路，本文通過對英國項(xiàng)目核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系及英國監(jiān)管當(dāng)局主要監(jiān)管理念的研究及分析，從工作層面，對英國項(xiàng)目核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系及監(jiān)管理念特點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)。

1 英國項(xiàng)目法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系

英國核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系并不存在按照層級劃分的官方文件或說明，根據(jù)具體工程的實(shí)際需要，并參考英國現(xiàn)有的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，筆者將英國項(xiàng)目設(shè)計(jì)遵守的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)層級劃分為5個層次：第一層法律和法案；第二層行政法規(guī)；第三層實(shí)施規(guī)范；第四層指導(dǎo)性文件；第五層標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，如圖1所示。

圖1 英國項(xiàng)目華龍一號核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系結(jié)構(gòu)Fig.1 Nuclear safety structure of laws,regulations,codes and standards for the Hua-long Pressurised Reactor of UK Project

第一層：法律和法案，包括英國議會頒布的法案和英國項(xiàng)目適用的中國法律等［2］。英國法案通常是指“基本法”或“法定立法”［3］，位于體系框架的最頂層，同時也是英國法律體系的強(qiáng)制性內(nèi)容。英國法案包括職業(yè)健康和安全法案、核設(shè)施法案等。中國相關(guān)法律包括《中華人民共和國核安全法》《中華人民共和國放射性污染防治法》等。

第二層：行政法規(guī)，由附屬于英國議會授權(quán)頒布的行政法規(guī)以及中國相關(guān)適用的行政法規(guī)條例構(gòu)成［2］。英國行政法規(guī)通常是指“次級立法”或“附屬立法”［3］，也是英國法案具體要求的細(xì)化，其提供了更詳細(xì)和便于實(shí)踐的信息，便于理解和執(zhí)行該法案的要求，屬于英國強(qiáng)制性內(nèi)容。英國行政法規(guī)包括承壓系統(tǒng)安全條例、輻射（應(yīng)急準(zhǔn)備和公眾信息）條例等。中國行政法規(guī)包括《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》《民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理?xiàng)l例》等。

第三層：實(shí)施規(guī)范（Approved Code of Practices，簡稱ACoPs），提供了執(zhí)行英國法令、行政法規(guī)的執(zhí)行導(dǎo)則。除特別說明之外，實(shí)施規(guī)范均是非強(qiáng)制性內(nèi)容。ACoPs是英國法案、行政法規(guī)的補(bǔ)充和支撐，提供了“如何遵守法案和行政法規(guī)的可實(shí)踐建議”［4］，ACoPs 是重要的導(dǎo)則并且具有法律地位，所以，執(zhí)行ACoPs 的建議，設(shè)計(jì)者就可以“被認(rèn)為可以完全滿足法案和行政法規(guī)的要求”［4］，其他可行的方法也可以使用，但是需要證明其能夠滿足英國法案和行政法規(guī)的要求。應(yīng)用的ACoPs如電離輻射條例等。

第四層：指導(dǎo)性文件，主要指國際或國外組織的要求、導(dǎo)則以及技術(shù)指導(dǎo)文件等，如IAEA、西歐核監(jiān)管協(xié)會（Western European Nuclear Regulators Association，簡稱WENRA）、英國核能監(jiān)管辦公室（Office for Nuclear Regulation，簡稱ONR）、環(huán)境署（Environment Agency，簡稱EA）等發(fā)布的文件。

第五層：標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，主要是指設(shè)計(jì)者或執(zhí)照申請者選擇的用于指導(dǎo)設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，如國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（International Organization for Standardization，簡稱ISO），國際電工委員會（International Electrotechnical Commission，簡稱IEC），法國核島設(shè)備設(shè)計(jì)、建造及在役檢查規(guī)則協(xié)會（French Society for Design,Construction and In-service Inspection Rules for Nuclear Steam Supply System Components，簡稱AFCEN），美國機(jī)械工程師協(xié)會（American Society of Mechanical Engineers，簡稱ASME）、電氣和電子工程師協(xié)會（Institute of Electrical and Electronic Engineers，簡稱IEEE）等發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

其中，上述前兩層為強(qiáng)制性內(nèi)容，第三層、第四層和第五層為非強(qiáng)制性內(nèi)容，由設(shè)計(jì)者或執(zhí)照申請者選擇確定。

為了更好地體現(xiàn)國內(nèi)外項(xiàng)目法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的不同特點(diǎn)，表1從名稱、內(nèi)容、用途、執(zhí)行效力、可選程度、選用原則、選用過程等幾個維度對其進(jìn)行了對比。

2 監(jiān)管理念

本小節(jié)對英國項(xiàng)目建造前通用設(shè)計(jì)審查的目的、監(jiān)管部門、監(jiān)管依據(jù)、審查要求、重要概念等維度進(jìn)行研究分析，從不同角度體現(xiàn)英國監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管理念。

英國監(jiān)管當(dāng)局實(shí)行目標(biāo)設(shè)定機(jī)制，不同于規(guī)范性的、基于標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制，是相對開放性的監(jiān)管策略，對設(shè)計(jì)遵守的指導(dǎo)性文件及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不做要求，但是需要滿足其強(qiáng)制性要求和監(jiān)管要求。這種理念使執(zhí)行者更具有創(chuàng)造性，通過采用符合其特殊情況的實(shí)踐方法實(shí)現(xiàn)高水平的核安全，也能夠鼓勵持續(xù)改進(jìn)和采用相關(guān)的良好實(shí)踐（Relevant Good Practice，簡稱RGP）。

2.1 通用設(shè)計(jì)審查目的

若在英國新建核動力廠（采用的是英國目前沒有在運(yùn)或在建的堆型），在核安全審查和執(zhí)照申請之前需進(jìn)行GDA審查。

GDA 審查的目的是在新建核電廠進(jìn)行執(zhí)照申請之前，對新堆型進(jìn)行非廠址相關(guān)部分的全面審查，主要包括核安全、環(huán)境、核安保。監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)為此種形式的審查可更好地在電廠設(shè)計(jì)時及時發(fā)現(xiàn)問題，避免在電廠建設(shè)、設(shè)備制造、施工階段出現(xiàn)問題，造成經(jīng)濟(jì)損失。

2.2 監(jiān)管部門

GDA 階段的審查由ONR 和EA 負(fù)責(zé)。ONR是英國的民用核工業(yè)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是法定機(jī)構(gòu)，直屬英國議會，主要負(fù)責(zé)監(jiān)管核安全、核安保、運(yùn)輸以及防止核武器擴(kuò)散。EA 是非官方的公眾組織機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)管，包括放射性和非放射性的相關(guān)環(huán)境問題。

2.3 監(jiān)管依據(jù)

ONR 發(fā)布了安全評價原則（Safety Assessment Principles for Nuclear Facilities，簡稱SAPs）和技術(shù)評價導(dǎo)則（Technical Assessment Guides，簡稱TAGs），作為GDA階段的審查依據(jù)。

SAPs 為ONR 評價核設(shè)施安全性提供了基本原則和方法，并使用IAEA的核安全標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行了評估，確保了其與國際要求的一致性。ONR 使用SAPs 中規(guī)定的基本原則和目標(biāo)評價核設(shè)施的安全性，這些評價結(jié)論用于ONR 的監(jiān)管決策。SAPs 幫助監(jiān)管方評價執(zhí)照持有者編寫的安全案例（Safety Cases）［5］，用于判斷與監(jiān)管要求的一致性。SAPs 也為執(zhí)照持有者提供了監(jiān)管判斷原則的信息，這些并不是強(qiáng)制性的（法定要求例外），但明確說明SAPs只用其作為設(shè)計(jì)或運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)是不充分的。

TAGs 作為SAPs 的支撐，并作為ONR 的審查專家在技術(shù)評估工作中做出判斷和決定的依據(jù)，是ONR 審查專家解釋和應(yīng)用SAPs 的導(dǎo)則，TAGs也為執(zhí)照持有者和責(zé)任方提供了ONR關(guān)于安全案例和安保計(jì)劃相關(guān)技術(shù)參數(shù)期望的信息。SAPs和TAGs的條款中，除其中引用到強(qiáng)制條款的內(nèi)容外，其他條款都屬于非強(qiáng)制性的。

除SAPs 之外，ONR 還發(fā)布了其他用于監(jiān)管和評價的原則或?qū)t，同時，執(zhí)照申請方也可以在設(shè)計(jì)過程中參考使用，例如：安保評價原則（Security Assessment Principles，簡稱SyAPs）、技術(shù)檢查導(dǎo)則（Technical Inspection Guides，簡稱TIGs）等。

2.4 審查安排

ONR 為申請方提供了開展GDA 審查的指導(dǎo)文件：“New nuclear reactors:Generic Design Assessment Guidance to Requesting Parties”（ONRGDA-GD-001），該文件給出了GDA 審查階段（詳見圖2）以及每個階段的工作內(nèi)容［6］，該文件充分體現(xiàn)了監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管態(tài)度，同時也是執(zhí)照申請方或設(shè)計(jì)方理解和準(zhǔn)備GDA 審查的重要參考資料之一。

圖2 通用設(shè)計(jì)審查步驟Fig.2 Generic design assessment Aapproach

2.5 審查要求

英國監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管要求安全案例應(yīng)采用論點(diǎn)-論證-論據(jù)（Claims-Arguments-Evidence，簡稱C-A-E）的編制方式（見圖3），安全案例應(yīng)具有明白易懂（Intelligible）、正確（Valid）、完整（Complete）、有證據(jù)支撐（Evidential）、魯棒（Robust）、融合（Integrated）、平衡（Balanced）、有前瞻性（Forward Looking）的特點(diǎn)［5］?！癟he Purpose,Scope,and Content of Safety Case”（NS-TAST-GD-051）中對安全案例進(jìn)行了詳細(xì)、的介紹，同時對提交文件的結(jié)構(gòu)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)、特點(diǎn)給出了細(xì)致的要求［5］。

表1 中國與英國項(xiàng)目法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系差異對比Table 1 Comparison of nuclear safety hierarchy of laws,regulations,codes and standards between Chinese and UK project

圖3 C-A-E模式Fig.3 The Claims-Arguments-Evidence chain

2.6 重要概念

英國監(jiān)管當(dāng)局在Guidance on the Demonstration of ALARP (As Low As Reasonably Practicable)（NS-TAG-GD-005）中提出了關(guān)于RGP的要求，體現(xiàn)了其監(jiān)管理念的高要求。RGP 是“……這些用于風(fēng)險管控的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)以合適的方式應(yīng)用于特定的相關(guān)情形中時，HSE 認(rèn)為它們滿足了法律要求”［7］。其認(rèn)為RGP可能隨著時間的推進(jìn)而變化，因?yàn)榧夹g(shù)的進(jìn)步會提升控制的程度、改進(jìn)項(xiàng)的成本、對風(fēng)險的認(rèn)知程度。

ONR 提出的合理可行盡量低（As Low As Reasonably Practicable，簡稱ALARP）原則，簡單來說就是在合理的條件下需要執(zhí)行所有的手段來降低風(fēng)險。在多數(shù)情況下，不需要通過精確的投入和收益的對比分析，而是通過應(yīng)用已經(jīng)建立的RGP 和標(biāo)準(zhǔn)來完成風(fēng)險降低。在其他情況下，如果標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和RGP 不夠明顯或者不完全適用時，申請方有義務(wù)執(zhí)行風(fēng)險降低手段，直到繼續(xù)增加手段的投入與風(fēng)險降低的收益嚴(yán)重不成比例［7］。

ALARP 原則是以風(fēng)險可容忍（Tolerability of Risk，簡稱TOR）［8］（詳見圖4）為基礎(chǔ)，結(jié)合基本安全水平（Basic Safety Level，簡稱BSL）、基本安全目標(biāo)（Basic Safety Objective，簡稱BSO）分析風(fēng)險的可接受程度，并通過RGP 進(jìn)一步將風(fēng)險降低到可接受水平。

圖4 HSE的TOR框架圖Fig.4 HSE framework for the Tolerability of Risk

除此之外，英國監(jiān)管當(dāng)局還有很多其他的重要概念，如數(shù)值目標(biāo)、故障分析、基本安全標(biāo)準(zhǔn)等。

2.7 發(fā)展來源

英國主要基于1946 年的Atomic Energy Act 1946 陸續(xù)頒布了The Health and Safety at Work Atc.（Act 1974）、The Nuclear Installations（Act 1965）等其他重要法案，其中包括了UK 議會、蘇格蘭議會等頒布的相關(guān)法令。

以上述重要法案為基礎(chǔ)，英國后續(xù)頒布了相關(guān)的行政法規(guī)、ACoPs等，不斷建立和完善核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，這些重要的法案也成為核安全監(jiān)管的重要法律基礎(chǔ)，如圖5所示［9］。

圖5 核監(jiān)管的法律基礎(chǔ)Fig.5 Legal basis for nuclear regulation

2.8 標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求

英國監(jiān)管當(dāng)局在其監(jiān)管依據(jù)的SAPs和TAGs中對設(shè)計(jì)遵守的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范提出了明確要求，例如應(yīng)使用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的最新版［7］，需要論證標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的適用性并論證其代表RGP，明確其在設(shè)計(jì)中的應(yīng)用［6］。

在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的論證過程中，當(dāng)不選用監(jiān)管認(rèn)可的RGP 時，應(yīng)論證標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范可以代表RGP，并得到監(jiān)管的認(rèn)可，其過程詳見圖6［9］。

圖6 論證標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范屬于RGP獲取監(jiān)管信心Fig.6 Gaining Confidence in Codes and Standards

2.9 法規(guī)體系介紹文件

未有官方文件對核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系做明確規(guī)定和描述，但其出版的Guide to Revised Legislation on Legislation.Gov.UK（October2013）文件中，對英國法案包括的主要內(nèi)容、其升版流程等做了詳細(xì)的介紹和說明［3］。該做法與IAEA出版的Long Term Structure of the IAEA Safety Standards and Current Status（June2014）的目的和作用相似。

2.10 強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性

英國項(xiàng)目核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系中，法律和法令、行政法規(guī)為強(qiáng)制性內(nèi)容，ACoPs、指導(dǎo)性文件、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范由執(zhí)照申請方或設(shè)計(jì)方確定，屬于非強(qiáng)制性內(nèi)容，同時也表明執(zhí)照申請方或設(shè)計(jì)方在設(shè)計(jì)過程中對該部分內(nèi)容有充分的自主選擇權(quán)。需要注意的是，雖然執(zhí)照申請方或設(shè)計(jì)方可以選定ACoPs、指導(dǎo)性文件、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，但是所選擇的內(nèi)容需滿足ONR 認(rèn)可的RGP要求，若不屬于其認(rèn)可的RGP，則需要執(zhí)照申請方或設(shè)計(jì)方論證其屬于RGP。

3 結(jié)論

本文通過對英國項(xiàng)目核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系及監(jiān)管理念的研究分析，總結(jié)其主要特點(diǎn)如下。

3.1 明確的監(jiān)管原則和方法

英國監(jiān)管當(dāng)局發(fā)布的審查依據(jù)（SAPs、TAGs、SyAPs、TIGs等）為相關(guān)利益方理解其監(jiān)管原則、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管要求等提供了重要的參考資料，也為審查人員開展工作提供了明確的依據(jù)。

3.2 為執(zhí)照申請方或設(shè)計(jì)方提供審查指導(dǎo)

英國監(jiān)管當(dāng)局出版了New Nuclear Reactors:Generic Design Assessment Guidance to Requesting Parties（ONR-GDA-GD-001），作為執(zhí)照申請方或設(shè)計(jì)方開展GDA 審查的指導(dǎo)文件，明確了審查階段、審查進(jìn)度、審查內(nèi)容等，便于執(zhí)照申請方或設(shè)計(jì)方了解審查過程，大大節(jié)約了溝通成本。

3.3 審查過程中的重要概念

英國監(jiān)管當(dāng)局在其監(jiān)管過程中，設(shè)定了特有的監(jiān)管概念，如，安全案例、C-A-E、RGP、ALARP、數(shù)值目標(biāo)、故障分析、風(fēng)險可容忍原則、BSL、BSO等。這些概念在審查過程中發(fā)揮著重要的作用，同時也體現(xiàn)了其監(jiān)管理念和特點(diǎn)。

3.4 明確的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范應(yīng)用要求

英國監(jiān)管方重視法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范在設(shè)計(jì)過程中的重要地位，在其審查過程及審查文件中，明確了設(shè)計(jì)遵守的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的論證要求和應(yīng)用要求，確保了設(shè)計(jì)之初法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)作為設(shè)計(jì)輸入的適用性、恰當(dāng)性和充分性。