陳玉修,王煜宏,羅海英
(深圳中廣核工程設(shè)計(jì)有限公司,廣東 深圳 518000)
為積極響應(yīng)“一帶一路”倡議,中廣核集團(tuán)在英國(guó)推廣華龍一號(hào)核電機(jī)組。英國(guó)核安全監(jiān)管部門對(duì)華龍一號(hào)開(kāi)展了通用設(shè)計(jì)審查(Generic Design Assessment,簡(jiǎn)稱GDA)。在項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中,對(duì)英國(guó)項(xiàng)目核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系及監(jiān)管理念進(jìn)行了深入的研究。通過(guò)研究發(fā)現(xiàn),英國(guó)項(xiàng)目的體系特點(diǎn)和監(jiān)管理念與我國(guó)核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系及監(jiān)管理念存在較大差異。
我國(guó)核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)過(guò)程中,主要參考國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)(International Atomic Energy Agency,簡(jiǎn)稱IAEA)的核安全體系,經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展,我國(guó)已經(jīng)基本建立了相對(duì)完整的核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。
我國(guó)的核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系從高級(jí)到低級(jí),一般由法律(或法令)、行政法規(guī)及部門規(guī)章、導(dǎo)則或準(zhǔn)則、工業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)四級(jí)[1]構(gòu)成。法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的編制也充分參考了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)及國(guó)外主要核電國(guó)家的要求,但是參考范圍主要集中在國(guó)際組織、美國(guó)、法國(guó)發(fā)布的核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。鮮有人對(duì)英國(guó)項(xiàng)目核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的特點(diǎn)及監(jiān)管理念進(jìn)行研究介紹或參考。
隨著我國(guó)核電技術(shù)的不斷發(fā)展和進(jìn)步,“走出去”成為我國(guó)核電技術(shù)的主要戰(zhàn)略和發(fā)展方向。為了更好地配合我國(guó)核電行業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略,為我國(guó)在核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)過(guò)程中提供啟發(fā)和建設(shè)思路,本文通過(guò)對(duì)英國(guó)項(xiàng)目核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系及英國(guó)監(jiān)管當(dāng)局主要監(jiān)管理念的研究及分析,從工作層面,對(duì)英國(guó)項(xiàng)目核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系及監(jiān)管理念特點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)。
英國(guó)核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系并不存在按照層級(jí)劃分的官方文件或說(shuō)明,根據(jù)具體工程的實(shí)際需要,并參考英國(guó)現(xiàn)有的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn),筆者將英國(guó)項(xiàng)目設(shè)計(jì)遵守的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)層級(jí)劃分為5個(gè)層次:第一層法律和法案;第二層行政法規(guī);第三層實(shí)施規(guī)范;第四層指導(dǎo)性文件;第五層標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,如圖1所示。
圖1 英國(guó)項(xiàng)目華龍一號(hào)核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系結(jié)構(gòu)Fig.1 Nuclear safety structure of laws,regulations,codes and standards for the Hua-long Pressurised Reactor of UK Project
第一層:法律和法案,包括英國(guó)議會(huì)頒布的法案和英國(guó)項(xiàng)目適用的中國(guó)法律等[2]。英國(guó)法案通常是指“基本法”或“法定立法”[3],位于體系框架的最頂層,同時(shí)也是英國(guó)法律體系的強(qiáng)制性內(nèi)容。英國(guó)法案包括職業(yè)健康和安全法案、核設(shè)施法案等。中國(guó)相關(guān)法律包括《中華人民共和國(guó)核安全法》《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》等。
第二層:行政法規(guī),由附屬于英國(guó)議會(huì)授權(quán)頒布的行政法規(guī)以及中國(guó)相關(guān)適用的行政法規(guī)條例構(gòu)成[2]。英國(guó)行政法規(guī)通常是指“次級(jí)立法”或“附屬立法”[3],也是英國(guó)法案具體要求的細(xì)化,其提供了更詳細(xì)和便于實(shí)踐的信息,便于理解和執(zhí)行該法案的要求,屬于英國(guó)強(qiáng)制性內(nèi)容。英國(guó)行政法規(guī)包括承壓系統(tǒng)安全條例、輻射(應(yīng)急準(zhǔn)備和公眾信息)條例等。中國(guó)行政法規(guī)包括《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》《民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理?xiàng)l例》等。
第三層:實(shí)施規(guī)范(Approved Code of Practices,簡(jiǎn)稱ACoPs),提供了執(zhí)行英國(guó)法令、行政法規(guī)的執(zhí)行導(dǎo)則。除特別說(shuō)明之外,實(shí)施規(guī)范均是非強(qiáng)制性內(nèi)容。ACoPs是英國(guó)法案、行政法規(guī)的補(bǔ)充和支撐,提供了“如何遵守法案和行政法規(guī)的可實(shí)踐建議”[4],ACoPs 是重要的導(dǎo)則并且具有法律地位,所以,執(zhí)行ACoPs 的建議,設(shè)計(jì)者就可以“被認(rèn)為可以完全滿足法案和行政法規(guī)的要求”[4],其他可行的方法也可以使用,但是需要證明其能夠滿足英國(guó)法案和行政法規(guī)的要求。應(yīng)用的ACoPs如電離輻射條例等。
第四層:指導(dǎo)性文件,主要指國(guó)際或國(guó)外組織的要求、導(dǎo)則以及技術(shù)指導(dǎo)文件等,如IAEA、西歐核監(jiān)管協(xié)會(huì)(Western European Nuclear Regulators Association,簡(jiǎn)稱WENRA)、英國(guó)核能監(jiān)管辦公室(Office for Nuclear Regulation,簡(jiǎn)稱ONR)、環(huán)境署(Environment Agency,簡(jiǎn)稱EA)等發(fā)布的文件。
第五層:標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,主要是指設(shè)計(jì)者或執(zhí)照申請(qǐng)者選擇的用于指導(dǎo)設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,如國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織(International Organization for Standardization,簡(jiǎn)稱ISO),國(guó)際電工委員會(huì)(International Electrotechnical Commission,簡(jiǎn)稱IEC),法國(guó)核島設(shè)備設(shè)計(jì)、建造及在役檢查規(guī)則協(xié)會(huì)(French Society for Design,Construction and In-service Inspection Rules for Nuclear Steam Supply System Components,簡(jiǎn)稱AFCEN),美國(guó)機(jī)械工程師協(xié)會(huì)(American Society of Mechanical Engineers,簡(jiǎn)稱ASME)、電氣和電子工程師協(xié)會(huì)(Institute of Electrical and Electronic Engineers,簡(jiǎn)稱IEEE)等發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。
其中,上述前兩層為強(qiáng)制性內(nèi)容,第三層、第四層和第五層為非強(qiáng)制性內(nèi)容,由設(shè)計(jì)者或執(zhí)照申請(qǐng)者選擇確定。
為了更好地體現(xiàn)國(guó)內(nèi)外項(xiàng)目法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的不同特點(diǎn),表1從名稱、內(nèi)容、用途、執(zhí)行效力、可選程度、選用原則、選用過(guò)程等幾個(gè)維度對(duì)其進(jìn)行了對(duì)比。
本小節(jié)對(duì)英國(guó)項(xiàng)目建造前通用設(shè)計(jì)審查的目的、監(jiān)管部門、監(jiān)管依據(jù)、審查要求、重要概念等維度進(jìn)行研究分析,從不同角度體現(xiàn)英國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管理念。
英國(guó)監(jiān)管當(dāng)局實(shí)行目標(biāo)設(shè)定機(jī)制,不同于規(guī)范性的、基于標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制,是相對(duì)開(kāi)放性的監(jiān)管策略,對(duì)設(shè)計(jì)遵守的指導(dǎo)性文件及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不做要求,但是需要滿足其強(qiáng)制性要求和監(jiān)管要求。這種理念使執(zhí)行者更具有創(chuàng)造性,通過(guò)采用符合其特殊情況的實(shí)踐方法實(shí)現(xiàn)高水平的核安全,也能夠鼓勵(lì)持續(xù)改進(jìn)和采用相關(guān)的良好實(shí)踐(Relevant Good Practice,簡(jiǎn)稱RGP)。
若在英國(guó)新建核動(dòng)力廠(采用的是英國(guó)目前沒(méi)有在運(yùn)或在建的堆型),在核安全審查和執(zhí)照申請(qǐng)之前需進(jìn)行GDA審查。
GDA 審查的目的是在新建核電廠進(jìn)行執(zhí)照申請(qǐng)之前,對(duì)新堆型進(jìn)行非廠址相關(guān)部分的全面審查,主要包括核安全、環(huán)境、核安保。監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)為此種形式的審查可更好地在電廠設(shè)計(jì)時(shí)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,避免在電廠建設(shè)、設(shè)備制造、施工階段出現(xiàn)問(wèn)題,造成經(jīng)濟(jì)損失。
GDA 階段的審查由ONR 和EA 負(fù)責(zé)。ONR是英國(guó)的民用核工業(yè)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu),是法定機(jī)構(gòu),直屬英國(guó)議會(huì),主要負(fù)責(zé)監(jiān)管核安全、核安保、運(yùn)輸以及防止核武器擴(kuò)散。EA 是非官方的公眾組織機(jī)構(gòu),主要負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)管,包括放射性和非放射性的相關(guān)環(huán)境問(wèn)題。
ONR 發(fā)布了安全評(píng)價(jià)原則(Safety Assessment Principles for Nuclear Facilities,簡(jiǎn)稱SAPs)和技術(shù)評(píng)價(jià)導(dǎo)則(Technical Assessment Guides,簡(jiǎn)稱TAGs),作為GDA階段的審查依據(jù)。
SAPs 為ONR 評(píng)價(jià)核設(shè)施安全性提供了基本原則和方法,并使用IAEA的核安全標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行了評(píng)估,確保了其與國(guó)際要求的一致性。ONR 使用SAPs 中規(guī)定的基本原則和目標(biāo)評(píng)價(jià)核設(shè)施的安全性,這些評(píng)價(jià)結(jié)論用于ONR 的監(jiān)管決策。SAPs 幫助監(jiān)管方評(píng)價(jià)執(zhí)照持有者編寫的安全案例(Safety Cases)[5],用于判斷與監(jiān)管要求的一致性。SAPs 也為執(zhí)照持有者提供了監(jiān)管判斷原則的信息,這些并不是強(qiáng)制性的(法定要求例外),但明確說(shuō)明SAPs只用其作為設(shè)計(jì)或運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)是不充分的。
TAGs 作為SAPs 的支撐,并作為ONR 的審查專家在技術(shù)評(píng)估工作中做出判斷和決定的依據(jù),是ONR 審查專家解釋和應(yīng)用SAPs 的導(dǎo)則,TAGs也為執(zhí)照持有者和責(zé)任方提供了ONR關(guān)于安全案例和安保計(jì)劃相關(guān)技術(shù)參數(shù)期望的信息。SAPs和TAGs的條款中,除其中引用到強(qiáng)制條款的內(nèi)容外,其他條款都屬于非強(qiáng)制性的。
除SAPs 之外,ONR 還發(fā)布了其他用于監(jiān)管和評(píng)價(jià)的原則或?qū)t,同時(shí),執(zhí)照申請(qǐng)方也可以在設(shè)計(jì)過(guò)程中參考使用,例如:安保評(píng)價(jià)原則(Security Assessment Principles,簡(jiǎn)稱SyAPs)、技術(shù)檢查導(dǎo)則(Technical Inspection Guides,簡(jiǎn)稱TIGs)等。
ONR 為申請(qǐng)方提供了開(kāi)展GDA 審查的指導(dǎo)文件:“New nuclear reactors:Generic Design Assessment Guidance to Requesting Parties”(ONRGDA-GD-001),該文件給出了GDA 審查階段(詳見(jiàn)圖2)以及每個(gè)階段的工作內(nèi)容[6],該文件充分體現(xiàn)了監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管態(tài)度,同時(shí)也是執(zhí)照申請(qǐng)方或設(shè)計(jì)方理解和準(zhǔn)備GDA 審查的重要參考資料之一。
圖2 通用設(shè)計(jì)審查步驟Fig.2 Generic design assessment Aapproach
英國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管要求安全案例應(yīng)采用論點(diǎn)-論證-論據(jù)(Claims-Arguments-Evidence,簡(jiǎn)稱C-A-E)的編制方式(見(jiàn)圖3),安全案例應(yīng)具有明白易懂(Intelligible)、正確(Valid)、完整(Complete)、有證據(jù)支撐(Evidential)、魯棒(Robust)、融合(Integrated)、平衡(Balanced)、有前瞻性(Forward Looking)的特點(diǎn)[5]?!癟he Purpose,Scope,and Content of Safety Case”(NS-TAST-GD-051)中對(duì)安全案例進(jìn)行了詳細(xì)、的介紹,同時(shí)對(duì)提交文件的結(jié)構(gòu)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)、特點(diǎn)給出了細(xì)致的要求[5]。
表1 中國(guó)與英國(guó)項(xiàng)目法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系差異對(duì)比Table 1 Comparison of nuclear safety hierarchy of laws,regulations,codes and standards between Chinese and UK project
圖3 C-A-E模式Fig.3 The Claims-Arguments-Evidence chain
英國(guó)監(jiān)管當(dāng)局在Guidance on the Demonstration of ALARP (As Low As Reasonably Practicable)(NS-TAG-GD-005)中提出了關(guān)于RGP的要求,體現(xiàn)了其監(jiān)管理念的高要求。RGP 是“……這些用于風(fēng)險(xiǎn)管控的標(biāo)準(zhǔn),當(dāng)以合適的方式應(yīng)用于特定的相關(guān)情形中時(shí),HSE 認(rèn)為它們滿足了法律要求”[7]。其認(rèn)為RGP可能隨著時(shí)間的推進(jìn)而變化,因?yàn)榧夹g(shù)的進(jìn)步會(huì)提升控制的程度、改進(jìn)項(xiàng)的成本、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知程度。
ONR 提出的合理可行盡量低(As Low As Reasonably Practicable,簡(jiǎn)稱ALARP)原則,簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是在合理的條件下需要執(zhí)行所有的手段來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)。在多數(shù)情況下,不需要通過(guò)精確的投入和收益的對(duì)比分析,而是通過(guò)應(yīng)用已經(jīng)建立的RGP 和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)完成風(fēng)險(xiǎn)降低。在其他情況下,如果標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和RGP 不夠明顯或者不完全適用時(shí),申請(qǐng)方有義務(wù)執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)降低手段,直到繼續(xù)增加手段的投入與風(fēng)險(xiǎn)降低的收益嚴(yán)重不成比例[7]。
ALARP 原則是以風(fēng)險(xiǎn)可容忍(Tolerability of Risk,簡(jiǎn)稱TOR)[8](詳見(jiàn)圖4)為基礎(chǔ),結(jié)合基本安全水平(Basic Safety Level,簡(jiǎn)稱BSL)、基本安全目標(biāo)(Basic Safety Objective,簡(jiǎn)稱BSO)分析風(fēng)險(xiǎn)的可接受程度,并通過(guò)RGP 進(jìn)一步將風(fēng)險(xiǎn)降低到可接受水平。
圖4 HSE的TOR框架圖Fig.4 HSE framework for the Tolerability of Risk
除此之外,英國(guó)監(jiān)管當(dāng)局還有很多其他的重要概念,如數(shù)值目標(biāo)、故障分析、基本安全標(biāo)準(zhǔn)等。
英國(guó)主要基于1946 年的Atomic Energy Act 1946 陸續(xù)頒布了The Health and Safety at Work Atc.(Act 1974)、The Nuclear Installations(Act 1965)等其他重要法案,其中包括了UK 議會(huì)、蘇格蘭議會(huì)等頒布的相關(guān)法令。
以上述重要法案為基礎(chǔ),英國(guó)后續(xù)頒布了相關(guān)的行政法規(guī)、ACoPs等,不斷建立和完善核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系,這些重要的法案也成為核安全監(jiān)管的重要法律基礎(chǔ),如圖5所示[9]。
圖5 核監(jiān)管的法律基礎(chǔ)Fig.5 Legal basis for nuclear regulation
英國(guó)監(jiān)管當(dāng)局在其監(jiān)管依據(jù)的SAPs和TAGs中對(duì)設(shè)計(jì)遵守的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范提出了明確要求,例如應(yīng)使用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的最新版[7],需要論證標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的適用性并論證其代表RGP,明確其在設(shè)計(jì)中的應(yīng)用[6]。
在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的論證過(guò)程中,當(dāng)不選用監(jiān)管認(rèn)可的RGP 時(shí),應(yīng)論證標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范可以代表RGP,并得到監(jiān)管的認(rèn)可,其過(guò)程詳見(jiàn)圖6[9]。
圖6 論證標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范屬于RGP獲取監(jiān)管信心Fig.6 Gaining Confidence in Codes and Standards
未有官方文件對(duì)核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系做明確規(guī)定和描述,但其出版的Guide to Revised Legislation on Legislation.Gov.UK(October2013)文件中,對(duì)英國(guó)法案包括的主要內(nèi)容、其升版流程等做了詳細(xì)的介紹和說(shuō)明[3]。該做法與IAEA出版的Long Term Structure of the IAEA Safety Standards and Current Status(June2014)的目的和作用相似。
英國(guó)項(xiàng)目核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系中,法律和法令、行政法規(guī)為強(qiáng)制性內(nèi)容,ACoPs、指導(dǎo)性文件、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范由執(zhí)照申請(qǐng)方或設(shè)計(jì)方確定,屬于非強(qiáng)制性內(nèi)容,同時(shí)也表明執(zhí)照申請(qǐng)方或設(shè)計(jì)方在設(shè)計(jì)過(guò)程中對(duì)該部分內(nèi)容有充分的自主選擇權(quán)。需要注意的是,雖然執(zhí)照申請(qǐng)方或設(shè)計(jì)方可以選定ACoPs、指導(dǎo)性文件、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,但是所選擇的內(nèi)容需滿足ONR 認(rèn)可的RGP要求,若不屬于其認(rèn)可的RGP,則需要執(zhí)照申請(qǐng)方或設(shè)計(jì)方論證其屬于RGP。
本文通過(guò)對(duì)英國(guó)項(xiàng)目核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系及監(jiān)管理念的研究分析,總結(jié)其主要特點(diǎn)如下。
英國(guó)監(jiān)管當(dāng)局發(fā)布的審查依據(jù)(SAPs、TAGs、SyAPs、TIGs等)為相關(guān)利益方理解其監(jiān)管原則、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管要求等提供了重要的參考資料,也為審查人員開(kāi)展工作提供了明確的依據(jù)。
英國(guó)監(jiān)管當(dāng)局出版了New Nuclear Reactors:Generic Design Assessment Guidance to Requesting Parties(ONR-GDA-GD-001),作為執(zhí)照申請(qǐng)方或設(shè)計(jì)方開(kāi)展GDA 審查的指導(dǎo)文件,明確了審查階段、審查進(jìn)度、審查內(nèi)容等,便于執(zhí)照申請(qǐng)方或設(shè)計(jì)方了解審查過(guò)程,大大節(jié)約了溝通成本。
英國(guó)監(jiān)管當(dāng)局在其監(jiān)管過(guò)程中,設(shè)定了特有的監(jiān)管概念,如,安全案例、C-A-E、RGP、ALARP、數(shù)值目標(biāo)、故障分析、風(fēng)險(xiǎn)可容忍原則、BSL、BSO等。這些概念在審查過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用,同時(shí)也體現(xiàn)了其監(jiān)管理念和特點(diǎn)。
英國(guó)監(jiān)管方重視法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范在設(shè)計(jì)過(guò)程中的重要地位,在其審查過(guò)程及審查文件中,明確了設(shè)計(jì)遵守的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的論證要求和應(yīng)用要求,確保了設(shè)計(jì)之初法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)作為設(shè)計(jì)輸入的適用性、恰當(dāng)性和充分性。