魏祥健

【摘要】? ?我國過去的行政型審計(jì)管理體制具有獨(dú)立性差、權(quán)威性不強(qiáng)等弊端，組建審計(jì)委員會(huì)是改變這一狀況的有力舉措。文章通過分析審計(jì)委員會(huì)的地位作用，闡釋這一制度不僅是當(dāng)對(duì)審計(jì)工作加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的要求，更是增強(qiáng)審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，提升審計(jì)監(jiān)督質(zhì)效的重要的保證。梳理和細(xì)化地方黨委審計(jì)委員會(huì)的職能對(duì)于推進(jìn)審計(jì)管理體制改革落地實(shí)施，促進(jìn)實(shí)踐領(lǐng)域的工作開展提供重要的依據(jù)。加強(qiáng)審計(jì)委員會(huì)在審計(jì)工作中的作用展望，必將推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督向縱深發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】? ?國家審計(jì);審計(jì)委員會(huì);審計(jì)職能;未來展望

國家審計(jì)是國家治理的重要形式。縱觀世界各國的國家審計(jì)管理體制，主要有立法型、司法型、行政型和獨(dú)立型四類[1]。就職能而言，任何審計(jì)模式的目的都是為了評(píng)價(jià)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，履行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，加強(qiáng)國家治理的一種手段，但不同管理體制的職能特征卻有一定差異。立法型的國家最高審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于立法部門，在立法機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立開展工作，不受任何行政部門的干涉，獨(dú)立性很強(qiáng)，但不具有行政權(quán)力，缺乏對(duì)查處問題的處置權(quán);司法型的國家審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于司法部門，審計(jì)機(jī)關(guān)具有司法地位和司法權(quán)力，能夠行使司法職能，審計(jì)有很高的權(quán)威性，但司法型審計(jì)體制側(cè)重于責(zé)任追究而不注重建設(shè)性的批評(píng)和建議;行政型的審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于政府部門，在政府的領(lǐng)導(dǎo)下方便服務(wù)于政府中心工作，這種體制使審計(jì)工作的開展和審計(jì)結(jié)果應(yīng)用服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)提供了便利的條件，但缺乏獨(dú)立性;獨(dú)立型的國家審計(jì)獨(dú)立于立法、司法和行政系列之外，不受立法、司法和行政的領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)，只對(duì)法律負(fù)責(zé)，從而確保審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性，但這種體制下的審計(jì)機(jī)構(gòu)沒有處置權(quán)[1]。我國一直實(shí)行的是行政型審計(jì)管理體制，在這種體制下，審計(jì)能夠滿足政府工作需要快速便捷地開展工作，在參與國家治理、加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)方面發(fā)揮了重要的作用。但這種體制在審計(jì)獨(dú)立性、權(quán)威性上有明顯的弊端，隨著社會(huì)的發(fā)展，改革開放的進(jìn)一步擴(kuò)大和國家反腐倡廉工作的持續(xù)深入，這種單一的行政隸屬型審計(jì)模式已經(jīng)越來越成為影響審計(jì)監(jiān)督效能發(fā)揮的一大障礙。因此，創(chuàng)新審計(jì)管理機(jī)制，設(shè)立審計(jì)委員會(huì)制度是我國審計(jì)改革的一重大舉措。

一、審計(jì)委員會(huì)的起源與我國審計(jì)委員會(huì)的成立

審計(jì)委員會(huì)最早起源于上個(gè)世紀(jì)40年代的美國，首先興起于社會(huì)審計(jì)領(lǐng)域。1939年美國發(fā)生了震驚資本市場的麥克森&羅賓遜藥材公司虛構(gòu)存貨和應(yīng)收賬款的舞弊案，該案件促使紐約股票交易所和證券交易理事會(huì)先后建議董事會(huì)設(shè)立審計(jì)委員會(huì)，來彌補(bǔ)外部審計(jì)獨(dú)立監(jiān)督功能的缺失。20世紀(jì)70年代水門事件的爆發(fā)促使美國證券交易委員（SEC）正式審視審計(jì)委員會(huì)的作用，要求上市公司都設(shè)立審計(jì)委員會(huì)。審計(jì)委員會(huì)從美國發(fā)源后逐漸也引起了世界范圍的關(guān)注，審計(jì)委員會(huì)制度從美國傳到了世界其他國家和地區(qū)[2]。

我國于1983年成立中華人民共和國審計(jì)署，在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下開展審計(jì)工作，初步建立了行政型的國家審計(jì)體系。國家審計(jì)作為國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督制度為我國的國家治理和經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，但獨(dú)立性、權(quán)威性不足。2018年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》提出組建中央審計(jì)委員會(huì)的決定，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。到2019年4月，各個(gè)省、市、縣也相繼成立了地方黨委審計(jì)委員會(huì)，并制定頒布了審議委員會(huì)工作規(guī)則和辦公室工作細(xì)則。至此，中央和地方審計(jì)委員會(huì)組建落地，新的審計(jì)委員會(huì)管理體系初步形成。

二、我國組建審計(jì)委員會(huì)的現(xiàn)實(shí)意義

我國組建的中央和地方審計(jì)委員會(huì)，在不削弱審計(jì)服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)職能前提下，解決了我國行政型審計(jì)模式獨(dú)立性不強(qiáng)、權(quán)威性不高的問題，對(duì)于加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)、增強(qiáng)審計(jì)執(zhí)行力、推動(dòng)審計(jì)與外部門協(xié)作、加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力、提升審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量有著重要的意義。

（一）審計(jì)委員會(huì)強(qiáng)化了黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“國家審計(jì)是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分”。設(shè)立中央審計(jì)委員會(huì)，是強(qiáng)化黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系的制度安排。

從審計(jì)職能來看，審計(jì)監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的重要組成部分并且要服從于黨內(nèi)監(jiān)督?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第三十七條明確指出，審計(jì)機(jī)關(guān)要依法對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，這是對(duì)審計(jì)監(jiān)督地位和作用的肯定。黨的十六大首次強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)黨內(nèi)權(quán)力的制約和監(jiān)督，要充分發(fā)揮審計(jì)職能部門的作用。同時(shí)，審計(jì)監(jiān)督要服從于黨內(nèi)監(jiān)督，在黨和國家的監(jiān)督體系中，黨內(nèi)監(jiān)督始終并將永遠(yuǎn)處于核心和主導(dǎo)地位，其他類型的監(jiān)督，都要服從、協(xié)調(diào)、配合和銜接黨內(nèi)監(jiān)督的總目標(biāo)，以此增強(qiáng)相融性、互補(bǔ)性和協(xié)同性。在新修訂的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》中也提出，領(lǐng)導(dǎo)干部的考核、獎(jiǎng)懲和職務(wù)任免要充分參考經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)結(jié)果。

從審計(jì)發(fā)展來看，加強(qiáng)黨的監(jiān)督是強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求。隨著時(shí)代的發(fā)展，國家治理能力和治理水平不斷提升，治理內(nèi)容和治理領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，客觀上加大了對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約需求，審計(jì)監(jiān)督體制的頂層設(shè)計(jì)改革已是刻不容緩。黨的十八大以前所未有的高度和力度提出推進(jìn)審計(jì)管理體制改革;黨的十八屆三中全會(huì)提出加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督;黨的十八屆四中全會(huì)提出探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理、實(shí)行審計(jì)全覆蓋的要求;黨的十九大則將審計(jì)監(jiān)督上升到黨和國家監(jiān)督體系的重要地位;十九屆三中全會(huì)正式組建中央審計(jì)委員會(huì)，提出在審計(jì)管理中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)貫徹黨的建設(shè)方針和政策，真正從體制、機(jī)制、制度上確立黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，并強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)全國審計(jì)工作統(tǒng)籌，堅(jiān)持科技強(qiáng)審，加強(qiáng)審計(jì)信息化建設(shè)，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。

（二）審計(jì)委員會(huì)增強(qiáng)了審計(jì)的獨(dú)立性

目前我國的審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于各級(jí)政府，審計(jì)對(duì)象是當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)和國有企業(yè)，在審計(jì)實(shí)施過程中既對(duì)政府部門審計(jì)又受當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)，因此從審計(jì)專業(yè)角度來看，其工作的獨(dú)立性不足[3]。設(shè)立地方黨委審計(jì)委員會(huì)，能夠在一定程度上保障國家審計(jì)的獨(dú)立性。一是審計(jì)委員會(huì)作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，提高了審計(jì)的層次和地位，可以有效解決審計(jì)中長期想解決而未解決的問題。二是從中央到地方審計(jì)委員會(huì)都制定并頒布了審計(jì)委員會(huì)工作規(guī)則和審計(jì)委員會(huì)辦公室工作細(xì)則，有了規(guī)則和細(xì)則，就增強(qiáng)了審計(jì)委員會(huì)工作的準(zhǔn)則依據(jù)。三是通過審計(jì)職能的合并重組優(yōu)化審計(jì)職責(zé)，在一定程度上解決了多頭監(jiān)督的問題。

（三）審計(jì)委員會(huì)提高了審計(jì)的權(quán)威性

過去的國家審計(jì)由于法律和管理機(jī)制等原因，權(quán)威性相對(duì)較弱。一是法律制度不健全。盡管我國很早就出臺(tái)了《審計(jì)法》《審計(jì)法實(shí)施暫行條例》《審計(jì)準(zhǔn)則》等法律法規(guī)，各地也制定了一些制度和文件，但其法律權(quán)利和責(zé)任賦予不足，對(duì)審計(jì)的處理處罰權(quán)也沒有細(xì)則規(guī)定。在審計(jì)實(shí)踐過程中，監(jiān)督資源系統(tǒng)調(diào)配面臨權(quán)屬障礙，審計(jì)調(diào)查、犯罪偵查，特別是職務(wù)犯罪偵查上缺少法律層面的授權(quán)，反腐監(jiān)督剛性約束不足。二是雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制使得審計(jì)機(jī)關(guān)的主要人事任免、后勤保障等都受制于地方政府，容易受各種因素干擾，審計(jì)疑點(diǎn)查證難、審計(jì)成果應(yīng)用難，難以有效發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。三是審計(jì)與公檢法、紀(jì)委、監(jiān)委等執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門相比，強(qiáng)制性手段有限，大大降低了審計(jì)的執(zhí)行力。設(shè)立黨委領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)委員會(huì)，發(fā)布委員會(huì)的職責(zé)和要求，能從政治組織上確立審計(jì)委員會(huì)的地位，從法規(guī)制度上確立審計(jì)委員會(huì)的職責(zé)權(quán)限，為提高審計(jì)的權(quán)威性提供根本性的保證，大大增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的廣度和深度。

（四）審計(jì)委員會(huì)提升了審計(jì)監(jiān)督合力

2018年國家監(jiān)察體制進(jìn)行了改革，成立了國家監(jiān)察委員會(huì)，形成了紀(jì)、監(jiān)、審三大國家監(jiān)督體系。紀(jì)檢監(jiān)察與審計(jì)同屬于國家監(jiān)督部門，但它們的監(jiān)督職能卻存在差異。審計(jì)重在財(cái)政收支的經(jīng)濟(jì)檢查，優(yōu)于會(huì)計(jì)記錄的線索查找;紀(jì)檢監(jiān)察重在權(quán)力監(jiān)督的違紀(jì)違規(guī)查證，優(yōu)于強(qiáng)制性的權(quán)力處置。二者只有加強(qiáng)協(xié)同才能取得反腐監(jiān)督的疊加效應(yīng)。我國早在2003年就出臺(tái)了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)席會(huì)議制度規(guī)定，加強(qiáng)審計(jì)與外部門的協(xié)同監(jiān)督。但在實(shí)踐中聯(lián)席會(huì)議多由審計(jì)部門牽頭召開，由于審計(jì)的地位不高、權(quán)力不大、組織力度不強(qiáng)，造成聯(lián)席會(huì)議制度“重形式、輕實(shí)質(zhì)”等現(xiàn)象，協(xié)同效果并不好。當(dāng)前，各個(gè)地方黨委審計(jì)委員會(huì)組建，成立了審計(jì)委員會(huì)辦公室，這一情況將得到根本性改變。2019年新修訂的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》第十條規(guī)定，“審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)席會(huì)議工作，審計(jì)委員會(huì)辦公室主任擔(dān)任聯(lián)席會(huì)議召集人”。這樣，由黨委領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)委員會(huì)開展聯(lián)席會(huì)議，使得審計(jì)與外部門協(xié)同的層次、地位和權(quán)威性大大增強(qiáng)，對(duì)于協(xié)調(diào)解決協(xié)同監(jiān)督工作中出現(xiàn)的問題，共享協(xié)同監(jiān)督中的信息資源，推進(jìn)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用都發(fā)揮了重要的作用，大大提升了審計(jì)監(jiān)督合力。

（五）審計(jì)委員會(huì)促進(jìn)了審計(jì)質(zhì)量的提高

從機(jī)制設(shè)計(jì)上看，組建審計(jì)委員會(huì)的目的是從頂層設(shè)計(jì)上加強(qiáng)審計(jì)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化審計(jì)資源配置，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督無死角，實(shí)現(xiàn)全國審計(jì)“一盤棋”，推進(jìn)審計(jì)全面覆蓋的“大審計(jì)”“大監(jiān)督”體系，從機(jī)制設(shè)計(jì)上保證審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量。

從職能優(yōu)化來看，在機(jī)構(gòu)改革之前，發(fā)改委的重大項(xiàng)目稽查由發(fā)改委負(fù)責(zé)，財(cái)政部門的預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支監(jiān)督由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)由國資委負(fù)責(zé)。這種多頭監(jiān)督現(xiàn)象的存在一定程度上造成了經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職權(quán)的分散化、碎片化，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不一和監(jiān)督的重復(fù)交叉，不僅浪費(fèi)了國家的監(jiān)督資源，還存在監(jiān)督盲區(qū)和空白點(diǎn)，影響了審計(jì)監(jiān)督效率，不利于維護(hù)國家監(jiān)督的專業(yè)性和權(quán)威性，是國家治理能力和治理水平提升的一大障礙，急需整合優(yōu)化，提高行政效能。審計(jì)委員會(huì)成立后，把以上監(jiān)督納入審計(jì)監(jiān)督范圍內(nèi)，優(yōu)化了審計(jì)資源配置，形成審計(jì)工作全國一盤棋，消除了監(jiān)督盲區(qū)，提升了審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量。

從實(shí)踐要求來看，審計(jì)委員會(huì)成立后，習(xí)近平總書記在多次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)要科技強(qiáng)審，加強(qiáng)審計(jì)信息化建設(shè)。首先在干部隊(duì)伍上，要清正廉明、立場堅(jiān)定、作風(fēng)正派、業(yè)務(wù)精通、技術(shù)過硬，“打鐵還需自身硬”，努力建設(shè)一支高素質(zhì)的審計(jì)干部隊(duì)伍;其次，在業(yè)務(wù)工作上，要求領(lǐng)導(dǎo)干部要積極主動(dòng)支持配合審計(jì)工作，依法自覺接受審計(jì)監(jiān)督，要積極配合審計(jì)工作，主動(dòng)提供被審數(shù)據(jù)資料，要站在“立黨為公、執(zhí)政為民”的高度加強(qiáng)自身和本單位人員的自我監(jiān)督，對(duì)故意在審計(jì)工作中設(shè)置障礙、推諉拖延、隱匿賬簿的行為要嚴(yán)肅問責(zé)，掃除影響審計(jì)質(zhì)量的人為因素[4];再次，在技術(shù)上，要求科技強(qiáng)審，要結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+審計(jì)”，創(chuàng)新審計(jì)理念、更新審計(jì)方法，積極利用互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)技術(shù)，推進(jìn)遠(yuǎn)程聯(lián)網(wǎng)審計(jì)、云計(jì)算審計(jì)、大數(shù)據(jù)審計(jì)等[5]，切實(shí)提高審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量和效率。

三、審計(jì)委員會(huì)的職能定位

（一）審計(jì)委員會(huì)的本源職能

從審計(jì)委員會(huì)在世界各國的發(fā)展來看，其設(shè)立的初衷是加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督和審核評(píng)估。從審計(jì)監(jiān)督職能來看，一是監(jiān)督外部注冊(cè)會(huì)計(jì)師，通過審計(jì)委員會(huì)代表股東負(fù)責(zé)選任外部審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員，參與洽談審計(jì)范圍與合約，監(jiān)督審計(jì)過程中的異常情況或違規(guī)交易事項(xiàng)的發(fā)生，以減少甚至消除審計(jì)合謀。二是監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，通過審計(jì)委員會(huì)審查公司內(nèi)部審計(jì)規(guī)范、流程是否合理合規(guī)，并提出修改意見;參與內(nèi)部審計(jì)年度計(jì)劃制定，監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)工作流程、審計(jì)范圍、審計(jì)質(zhì)量以及審計(jì)的整改落實(shí);與內(nèi)部審計(jì)人員進(jìn)行經(jīng)常性溝通和交流，了解他們的想法和建議，確保內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和高質(zhì)量。從審核評(píng)估職能來看，一是審核和評(píng)估財(cái)務(wù)報(bào)表的合法性、真實(shí)性;二是審查評(píng)估財(cái)務(wù)報(bào)表編制過程的合規(guī)性，如會(huì)計(jì)政策的一致性、會(huì)計(jì)估計(jì)的科學(xué)性、審計(jì)調(diào)整的合理性、非正常交易的披露等，評(píng)估這些問題是否影響到財(cái)務(wù)報(bào)表的準(zhǔn)確性與客觀性。由此可見，審計(jì)委員會(huì)誕生之初，監(jiān)督、審核、評(píng)估是最主要的職能。

（二）我國審計(jì)委員會(huì)的職能定位

從性質(zhì)上看，審計(jì)委員會(huì)是一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不是辦事機(jī)構(gòu)，也就意味著審計(jì)委員會(huì)不會(huì)開展具體審計(jì)工作，主要職能在于議事和協(xié)調(diào)。從各地方審計(jì)委員會(huì)的委員構(gòu)成來看，一般包括政府主要負(fù)責(zé)人和紀(jì)委監(jiān)委、組織、人事、審計(jì)、財(cái)政、稅務(wù)、金融等部門主要領(lǐng)導(dǎo)，類似于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)席會(huì)議成員結(jié)構(gòu)，說明審計(jì)委員會(huì)地位高、權(quán)威性強(qiáng)，便于開展審計(jì)監(jiān)督和協(xié)調(diào)工作;審計(jì)的諸多工作如審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)通知、發(fā)現(xiàn)的問題線索、審計(jì)報(bào)告、審計(jì)整改等都要向?qū)徲?jì)委員會(huì)報(bào)告或征求意見，說明審計(jì)委員會(huì)起著領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和審查的作用。

當(dāng)前，我國中央審計(jì)委員會(huì)的職責(zé)包括：一是在審計(jì)領(lǐng)域堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨的建設(shè)方針政策，二是審議審計(jì)監(jiān)督重大政策和改革方案，三是審議年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政支出情況審計(jì)報(bào)告，四是審議和決策審計(jì)監(jiān)督其他重大事項(xiàng)等?？梢娭醒雽徲?jì)委員會(huì)作為我國國家審計(jì)的最高議事決策機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是履行領(lǐng)導(dǎo)職能、全局謀劃、重大事項(xiàng)決策、監(jiān)督和審議職能，這為我國各地方審計(jì)委員會(huì)的職能定位提供了重要依據(jù)。但中央審計(jì)委員會(huì)關(guān)于職權(quán)的規(guī)定過于籠統(tǒng)，只是規(guī)定了審議、監(jiān)督大的范圍，對(duì)于重大政策、重大決策、重大事項(xiàng)的具體條目并沒有明確規(guī)定。當(dāng)前，隨著各個(gè)省市地方審計(jì)委員會(huì)的相繼成立，也制定了相應(yīng)的審計(jì)委員會(huì)工作規(guī)則和辦公室工作細(xì)則，但其職權(quán)范圍、權(quán)力邊界、具體職責(zé)還沒有明確的法律、制度和文件予以明確。作為地方審計(jì)的最高議事決策機(jī)構(gòu)，處于審計(jì)監(jiān)督實(shí)踐的前沿陣地，如何在中央審計(jì)委員會(huì)職責(zé)的引領(lǐng)下，結(jié)合地方審計(jì)需求，進(jìn)一步拓展職能范圍，細(xì)化職責(zé)權(quán)限，明確職責(zé)要求，加強(qiáng)議事決策執(zhí)行力，保障審計(jì)委員會(huì)制度在各省落地實(shí)施，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的最大效力，是當(dāng)前值得我們深入研究的問題。

本文依據(jù)中央政策，參考審計(jì)委員會(huì)的性質(zhì)特征，結(jié)合深入調(diào)研，對(duì)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)委員會(huì)職能作一個(gè)初步的梳理和細(xì)化，詳見下表。

審計(jì)委員會(huì)的首要職能是領(lǐng)導(dǎo)職能，強(qiáng)化了黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，利于貫徹黨的方針政策，落實(shí)國家戰(zhàn)略部署，也提高了審計(jì)的地位和權(quán)威。在統(tǒng)籌謀劃職能方面，通過審計(jì)委員會(huì)的作用，統(tǒng)一規(guī)劃全省/市/縣的全年審計(jì)工作計(jì)劃、重大事項(xiàng)和重點(diǎn)工作，加強(qiáng)頂層安排，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的整體性和宏觀性，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋目標(biāo)。在協(xié)調(diào)職能方面，利用審計(jì)委員會(huì)的地位和威信，加強(qiáng)審計(jì)與外部門的溝通協(xié)調(diào)和配合，加強(qiáng)信息共享，形成審計(jì)監(jiān)督合力，推進(jìn)審計(jì)協(xié)同監(jiān)督工作。在決策職能方面，作為審計(jì)最高議事決策機(jī)構(gòu)，經(jīng)過意見交流、討論決定，審定審計(jì)計(jì)劃，確定審計(jì)處理，確定重大決策和其他重大事項(xiàng)，落實(shí)政策部署和工作計(jì)劃安排。在審議職能方面，依法依規(guī)審議重大政策、重大決策和其他重大事項(xiàng)，審議審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃、審計(jì)報(bào)告和審計(jì)決議等，加強(qiáng)政策把握和質(zhì)量把控，保障決策結(jié)論的科學(xué)性、公正性、權(quán)威性。監(jiān)督職能方面，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下監(jiān)督國家方針政策及決策部署的貫徹執(zhí)行，加強(qiáng)審計(jì)的質(zhì)量控制，督查審計(jì)整改工作，強(qiáng)化審計(jì)成果應(yīng)用，增強(qiáng)審計(jì)“透視鏡”功能。

審計(jì)委員會(huì)從社會(huì)審計(jì)領(lǐng)域發(fā)展到政府審計(jì)領(lǐng)域，是審計(jì)監(jiān)督的歷史傳承與國家治理機(jī)制的創(chuàng)新;審計(jì)委員會(huì)職能從監(jiān)督、審核、評(píng)估拓展至領(lǐng)導(dǎo)、謀劃、協(xié)調(diào)、決策，是我國審計(jì)管理體制改革的偉大創(chuàng)舉，必將推進(jìn)審計(jì)的深入發(fā)展，充分發(fā)揮國家治理監(jiān)督中的重要作用。

四、未來展望

依據(jù)審計(jì)委員會(huì)的性質(zhì)和上述職責(zé)細(xì)化，可以明確，對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督是審計(jì)委員會(huì)最主要的職能。因此，未來加強(qiáng)審計(jì)委員會(huì)在審計(jì)工作中的作用發(fā)揮，可以從以下三方面展開。

一是加強(qiáng)審計(jì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地位的法律授權(quán)。應(yīng)盡快修訂審計(jì)法和審計(jì)實(shí)施條例，增加中央審計(jì)委員會(huì)統(tǒng)領(lǐng)全國審計(jì)工作的條款，地方審計(jì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方審計(jì)工作的規(guī)定，把審計(jì)委員會(huì)對(duì)審計(jì)工作的統(tǒng)領(lǐng)作用、審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理體制、審計(jì)委員會(huì)的職權(quán)職責(zé)、現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用融入審計(jì)實(shí)施工作中，完善審計(jì)監(jiān)督程序與方法，提升審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)法律地位。

二是加強(qiáng)審計(jì)委員會(huì)在審計(jì)協(xié)同配合中的協(xié)調(diào)聯(lián)系作用。由于審計(jì)委員會(huì)的議事協(xié)調(diào)性質(zhì)，加之審計(jì)委員會(huì)委員由來自政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部組成，使得審計(jì)委員會(huì)的協(xié)調(diào)地位和能力大大增強(qiáng)，便于在協(xié)同監(jiān)督起到很好的協(xié)調(diào)作用。因此，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和其他審計(jì)工作中，應(yīng)通過審計(jì)委員會(huì)加強(qiáng)審計(jì)與組織、人事、紀(jì)檢監(jiān)察、公安、司法、財(cái)政、稅務(wù)等的外部門貫通協(xié)調(diào)，如在審計(jì)計(jì)劃制定、審計(jì)重點(diǎn)項(xiàng)目確立、審計(jì)調(diào)查、線索移送及審計(jì)成果應(yīng)用方面加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，交互聯(lián)動(dòng)，共同提升協(xié)同監(jiān)督質(zhì)效。

三是加強(qiáng)審計(jì)委員的監(jiān)督作用。當(dāng)前，審計(jì)的職能和監(jiān)督范圍已大大拓展，包括國家方針、政策、重大部署和決策的貫徹執(zhí)行監(jiān)督，審計(jì)委員會(huì)除了加強(qiáng)這些政策、決策落地實(shí)施監(jiān)督外，還應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)質(zhì)量的監(jiān)督。一直以來，審計(jì)作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督被審計(jì)單位的內(nèi)部控制質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)執(zhí)行質(zhì)量，但審計(jì)工作自身的質(zhì)量監(jiān)督卻缺位。審計(jì)委員會(huì)作為審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，也應(yīng)該承擔(dān)起審計(jì)質(zhì)量監(jiān)督的重任，在審計(jì)實(shí)施、審計(jì)評(píng)價(jià)、審計(jì)結(jié)論和審計(jì)報(bào)告方面建立評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)績效考核，加強(qiáng)質(zhì)量控制，提升審計(jì)監(jiān)督的客觀性、公正性和公信力。

可見，審計(jì)委員會(huì)從社會(huì)審計(jì)領(lǐng)域發(fā)展到政府審計(jì)領(lǐng)域，是審計(jì)監(jiān)督的歷史傳承與國家治理機(jī)制的創(chuàng)新;審計(jì)委員會(huì)職能從監(jiān)督、審核、評(píng)估拓展至領(lǐng)導(dǎo)、謀劃、協(xié)調(diào)、決策，是我國審計(jì)管理體制改革的偉大創(chuàng)舉，推進(jìn)審計(jì)委員會(huì)未來作用的發(fā)揮必將促進(jìn)審計(jì)監(jiān)督向縱深發(fā)展，全面提升國家治理監(jiān)督實(shí)效。

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