楊寶森

摘? ?要：在整個(gè)土地管理架構(gòu)中，土地利用規(guī)劃為其基礎(chǔ)內(nèi)容，同時(shí)還是推動(dòng)土地管理朝向法制化、科學(xué)化的內(nèi)在根基。伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步化發(fā)展，國(guó)家對(duì)土地規(guī)劃管理越發(fā)重視，在此背景下，怎樣更加高效、合理、規(guī)范化的做好此方面工作，乃是當(dāng)前需要迫切解決的問(wèn)題。本文結(jié)合當(dāng)前實(shí)況，分析了土地規(guī)劃管理中所存在的突出問(wèn)題，指出了具體的應(yīng)對(duì)措施，為能為此領(lǐng)域研究有所借鑒。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃? 土地管理? 問(wèn)題? 對(duì)策

伴隨最新《土地管理法》的頒布，具有劃時(shí)代意義的土地利用規(guī)劃呈現(xiàn)出迅猛的發(fā)展勢(shì)頭，從之前將保障建設(shè)用地、保護(hù)耕地為基礎(chǔ)的第一輪土地規(guī)劃，邁向?qū)⒏乜偭縿?dòng)態(tài)平衡當(dāng)作基礎(chǔ)核心的第二輪土地規(guī)劃，成功構(gòu)建了覆蓋全國(guó)大部分地區(qū)的多級(jí)土地利用規(guī)劃體系。但需要指出的是，在實(shí)際推行過(guò)程中，尤其是在土地規(guī)劃管理中，仍然存在許多突出問(wèn)題，因此，需要迫切采取有效促使，加以解決與應(yīng)對(duì)。

1? 土地規(guī)劃管理中所存在問(wèn)題分析

1.1 未充分發(fā)揮權(quán)威性，對(duì)其它規(guī)劃缺乏約束力

最新修訂的《土地管理法》當(dāng)中明確指出，城市總體規(guī)劃，江河湖泊的治理、開(kāi)發(fā)規(guī)劃以及村鎮(zhèn)規(guī)劃等，都需要緊密銜接于土地利用方面的整體規(guī)劃，而在具體的用地規(guī)模上，不能超過(guò)土地總規(guī)劃當(dāng)中所明確的規(guī)模。但需要指出的是，因我國(guó)還未能構(gòu)建健全的規(guī)劃體系，諸如生態(tài)環(huán)境建設(shè)、城市建設(shè)、水利建設(shè)及交通建設(shè)等方面的規(guī)劃期限、編制時(shí)間、范圍等，未能統(tǒng)一于土地利用的整體規(guī)劃，使得各個(gè)規(guī)劃的具體的土地利用上，未能與土地利用總規(guī)劃緊密銜接，各個(gè)業(yè)態(tài)的土地利用規(guī)模未能充分協(xié)調(diào);此外，還沒(méi)有建立完善的土地規(guī)劃法律體系，這也對(duì)發(fā)揮土地利用規(guī)劃的綜合控制造成了限制與影響。

1.2 行政保障手段不完善，過(guò)多人為干預(yù)

在編制土地規(guī)劃方面，通常需要經(jīng)歷前期準(zhǔn)備、實(shí)地調(diào)研、擬定具體方案、論證、批復(fù)及公示等環(huán)節(jié)，在此期間，需要耗費(fèi)十分龐大的人財(cái)物力，但一些地區(qū)難以規(guī)避的會(huì)出現(xiàn)規(guī)劃落后于項(xiàng)目的情況，此外，還存在規(guī)劃聽(tīng)從領(lǐng)導(dǎo)意志的狀況。比如為了能夠真正落實(shí)某個(gè)招商引資項(xiàng)目，或者是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，再或者是一些形象、政績(jī)工程，如果所選擇的地塊在具體位置上，與現(xiàn)象級(jí)土地利用規(guī)劃不相符，就申請(qǐng)對(duì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，此乃造成上輪規(guī)劃在局部調(diào)整上尤為麻煩的因素所在。因?yàn)橥恋匾?guī)劃調(diào)整缺少制度及利用評(píng)價(jià)方面的約束，使得在實(shí)際規(guī)劃調(diào)整時(shí)，易受人為影響與干擾，有著比較大的隨意性。

1.3 市場(chǎng)手段運(yùn)用滯后，建設(shè)用地外延問(wèn)題突出

回顧既往規(guī)劃，大多在實(shí)施中，均對(duì)行政手段有著比較大的依賴(lài)性，而在利用市場(chǎng)手段上，卻比較落后。突出表現(xiàn)為市場(chǎng)在對(duì)土地資源進(jìn)行配置方面的基礎(chǔ)作用仍需加強(qiáng)，另外，無(wú)論是在建設(shè)占用耕地成本上，還是在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，都普遍偏低，耕地保護(hù)缺乏資金支持;而在集約用地節(jié)約上，則缺乏稅費(fèi)支持與價(jià)格調(diào)節(jié)，這些對(duì)建設(shè)用地的擴(kuò)張、外延目標(biāo)的達(dá)成，均造成了借支，難以獲得理想效果。

1.4 公眾參與不多，對(duì)社會(huì)監(jiān)督力的發(fā)揮造成影響

在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，公眾參與、社會(huì)監(jiān)督為其基本手段。在我國(guó)，能夠讓公眾參與其中的，僅有兩層面，其一為規(guī)劃聽(tīng)證，其二是公示編制成果，而且還有著不夠深的參與度。而在監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施上，無(wú)論是在輿論監(jiān)督上，還是在公眾監(jiān)督、人大監(jiān)督上，都比較缺乏，未能構(gòu)建全面、實(shí)用且有效的社會(huì)制約機(jī)制。

2? 強(qiáng)化土地規(guī)劃管理的具體對(duì)策

2.1 健全土地規(guī)劃管理方面的法律保障

要想使規(guī)劃實(shí)施管理變得更加規(guī)范、全面，強(qiáng)有力的法律法規(guī)為其不可或缺的重要方法，比如基于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》而構(gòu)建城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系，明確規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃的草案編制、管理、實(shí)施等環(huán)節(jié)。但需要指出的是，土地規(guī)劃法律法規(guī)單憑根據(jù)《土地管理法》當(dāng)中的若干內(nèi)容，且因土地規(guī)劃的實(shí)施、管理，包含建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、年度計(jì)劃管理、規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)、規(guī)劃局部調(diào)整或修改等諸多內(nèi)容，因此，未能深徹規(guī)定此些內(nèi)容。針對(duì)此情況，基于法律法規(guī)視角來(lái)落實(shí)各項(xiàng)保障措施，土地規(guī)劃的管理、實(shí)施，需先將現(xiàn)行法律法規(guī)給予落實(shí)，然后以此為基礎(chǔ)，對(duì)規(guī)劃實(shí)施路徑、方法進(jìn)行不斷創(chuàng)新，并對(duì)土地利用層面的總體規(guī)劃理念進(jìn)行不斷更新，不斷構(gòu)建圍繞建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、土地年度計(jì)劃管理等內(nèi)容的全面規(guī)劃管理機(jī)制，強(qiáng)化土地規(guī)劃立法，完善相關(guān)法律。

2.2 完善經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施

需要指出的是，經(jīng)濟(jì)手段是為了能夠盡快達(dá)成目標(biāo)，依據(jù)土地利用層面所持有的經(jīng)濟(jì)手段屬性，在經(jīng)濟(jì)上所采取的基本管理措施。首先，借助土地價(jià)格來(lái)進(jìn)行調(diào)節(jié)。對(duì)土地供應(yīng)的一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行壟斷，政府可圍繞土地市場(chǎng)價(jià)格，開(kāi)展有針對(duì)性、目的性的宏觀調(diào)控，借助土地差價(jià)，對(duì)各個(gè)部門(mén)、各個(gè)行業(yè)的用地需求進(jìn)行調(diào)控，構(gòu)建與規(guī)劃相符的用地結(jié)構(gòu)，此時(shí)，便會(huì)自然形成合理布局。其次，借助土地稅費(fèi)來(lái)進(jìn)行調(diào)節(jié)。通過(guò)對(duì)土地稅費(fèi)占比、總額進(jìn)行調(diào)節(jié)，能夠?qū)ν恋厥褂谜叩亩喾N行為進(jìn)行有效約束，為集約化利用土地提供方便，并對(duì)那些不合理用地需求予以制止。最后，構(gòu)建完善的土地違規(guī)罰款制度。對(duì)于那些違反土地利用規(guī)劃的個(gè)人或單位，可以進(jìn)行罰款，且根據(jù)相關(guān)法律，強(qiáng)制執(zhí)行;與此同時(shí)，對(duì)惡性用地加以遏制，所得罰金可用作合理開(kāi)發(fā)土地上。

2.3 健全規(guī)劃實(shí)施的相關(guān)機(jī)制

（1）對(duì)土地利用年度計(jì)劃進(jìn)行合理編制與嚴(yán)格執(zhí)行。在編制土地利用年度計(jì)劃時(shí)，可圍繞土地利用總體規(guī)劃、社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)、建設(shè)用地實(shí)際情況等來(lái)開(kāi)展，其不僅是土地利用總體規(guī)劃得以實(shí)施的重要手段，而且還是預(yù)審、土地整理審批建設(shè)項(xiàng)目用地、新增用地的基本依據(jù)。因此，需要加強(qiáng)土地利用年度計(jì)劃對(duì)土地開(kāi)發(fā)管理、新增建設(shè)用地等方面的引導(dǎo)與控制，尤其是新增建設(shè)用地的各項(xiàng)計(jì)劃指標(biāo)，需實(shí)施有目的性的指令性管理。（2）規(guī)范與強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目用地的預(yù)審工作。針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地來(lái)講，對(duì)其進(jìn)行預(yù)審，除了是土地行政主管部門(mén)做好相關(guān)服務(wù)工作，主動(dòng)參與項(xiàng)目前期工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)之外，還是國(guó)家節(jié)約集約利用土地工作得以落實(shí)的基本前提。因此，需結(jié)合相關(guān)法律條款或政策，審查所有建設(shè)項(xiàng)目用地項(xiàng)目，如果不合規(guī)，需給予制止。

2.4 強(qiáng)化規(guī)劃管理的監(jiān)督工作

土地規(guī)劃與區(qū)域的整體發(fā)展息息相關(guān)，而且還與所有居民有密切關(guān)聯(lián)，因此，需要鼓勵(lì)群眾積極參與其中，重視公眾參與與專(zhuān)家隊(duì)伍之間的深層融合，調(diào)動(dòng)社會(huì)大眾，引導(dǎo)其積極參與到指定規(guī)劃、監(jiān)督規(guī)劃及維護(hù)規(guī)劃當(dāng)中。需要指出的是，在整個(gè)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理保障體系架構(gòu)當(dāng)中，因社會(huì)監(jiān)督管理為其基本構(gòu)成，因此，同樣需要將其融合到規(guī)劃全程當(dāng)中。針對(duì)社會(huì)監(jiān)督管理機(jī)制來(lái)講，其涉及三大方面的制度建設(shè)：其一為規(guī)劃管理公開(kāi)制度;其二是規(guī)劃公示制度;其三為規(guī)劃公眾參與制度。需積極宣傳土地規(guī)劃法律法規(guī)，對(duì)公眾意識(shí)給予調(diào)動(dòng)，使其能夠更好的參與到監(jiān)督管理工作中。

3? 結(jié)語(yǔ)

綜上，土地規(guī)劃管理實(shí)為一個(gè)囊括社會(huì)經(jīng)濟(jì)多層面、多領(lǐng)域的動(dòng)態(tài)過(guò)程，只有積極推動(dòng)保障制度的合理化、全面化建設(shè)，方能從根本上落實(shí)土地規(guī)劃，提高規(guī)劃的合理性、權(quán)威性與嚴(yán)肅性，才能更加高質(zhì)量的管理各業(yè)用地，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的更好、更快發(fā)展。

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