呂德文

抗擊新冠肺炎疫情是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力的一次大考，也是對(duì)基層治理體系和治理能力的一次全方位“體檢”。在疫情防控過程中，基層政府和基層干部投身一線，為疫情防控作出了巨大貢獻(xiàn)。應(yīng)該承認(rèn)，我國(guó)的基層治理總體上是有效的，基層干部也是經(jīng)受住了考驗(yàn)的。但是，疫情防控也折射出了基層的一些突出短板，亟需引起重視。

條塊分割問題依然嚴(yán)重。雖然各級(jí)政府都在第一時(shí)間建立了疫情防控指揮部，對(duì)疫情防控工作集中指揮。但是，各個(gè)部門各行其是，上下級(jí)之間權(quán)責(zé)不對(duì)稱的現(xiàn)象依然突出。比如，疫情防控初期，各部門都按常規(guī)將防控任務(wù)下沉，自己則變身為督導(dǎo)和督察部門。很多基層干部反映，基層疲于應(yīng)付各級(jí)的報(bào)表和督察檢查，卻從未見過一個(gè)部門來解決基層缺乏口罩等防疫物資的問題。

基層缺乏應(yīng)急意識(shí)，未能及時(shí)進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)。相關(guān)法律法規(guī)并未規(guī)定基層的應(yīng)急職能，亦未提供明確的疫情防控的預(yù)案和操作規(guī)程。以至于，基層普遍都在“慌亂”中開展疫情防控工作。很多地方，前期的疫情防控總是“慢半拍”，而后期又出現(xiàn)了不少過激行為。比如，很多地方底數(shù)不清，延緩了疫情防控；還有一些地方，不切實(shí)際地采用和模仿各類“硬核”措施，制造了不必要的社會(huì)恐慌，并激化了干群矛盾。

基層治理資源不足，遲遲得不到充實(shí)。基層治理資源有限，無論是人力、物力和財(cái)力都受到極大限制。根據(jù)筆者的調(diào)查，大部分地區(qū)在常規(guī)狀態(tài)下都是超負(fù)荷運(yùn)作，幾乎沒有為戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)提供一定的冗余資源。在不少地區(qū)，因?yàn)椤捌健薄皯?zhàn)”轉(zhuǎn)化機(jī)制不暢，基層治理資源長(zhǎng)期得不到充實(shí)，延誤了人員排查、社區(qū)管控、居家服務(wù)、群眾安撫等疫情防控工作。哪怕是在武漢市，街道和社區(qū)也是在2月9日干部下沉后，治理力量才得到有效充實(shí)。

基層治理體系僵化，一方面是因?yàn)榻┠陙淼幕鶎庸ぷ鞯囊?guī)范化程度越來越高，大量事務(wù)都習(xí)慣于常規(guī)處置，輕易不敢采取權(quán)宜措施，基層已經(jīng)沒有了多少靈活性。另一方面則是因?yàn)?，基層一直在超?fù)荷運(yùn)作，已經(jīng)習(xí)慣了在上級(jí)的指揮棒下工作，喪失了自主性。因此，基層在面對(duì)應(yīng)急事務(wù)時(shí)，仍然沒有動(dòng)力和條件積極應(yīng)對(duì)。

疫情防控期間，很多地方的社會(huì)治理共同體優(yōu)勢(shì)并未發(fā)揮出來，反而出現(xiàn)了不少治理資源內(nèi)耗的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了疫情防控工作。典型表現(xiàn)是，“一個(gè)人干活，九個(gè)人監(jiān)督”，這不僅導(dǎo)致了官僚主義形式主義問題，還在極大地挫傷了基層積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道雖然名義上獲得了較多的行政資源和事權(quán)，客觀上也增強(qiáng)了治理能力，卻很容易因?yàn)閷俚刎?zé)任而被問責(zé)，他們往往有權(quán)不敢用。可以說，這些年基層治理最大的問題便是督查檢查泛濫，而其根源便是業(yè)務(wù)部門不務(wù)正業(yè)，反而去做紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)做的督察檢查工作導(dǎo)致的。

基層治理短板亟需解決。當(dāng)務(wù)之急是要準(zhǔn)確定位基層治理的方向、目標(biāo)和路徑。概言之，基層治理有三個(gè)階段，一是服務(wù)，通過增加資源投入增強(qiáng)服務(wù)能力；二是治理，在服務(wù)群眾的過程中提升基層組織的治理能力；三是自治，基層組織要從服務(wù)者轉(zhuǎn)化成組織者，要把居民組織動(dòng)員起來，實(shí)現(xiàn)居民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。只有組織和動(dòng)員起來的群眾才是最重要的治理資源，才能應(yīng)對(duì)非常規(guī)的治理需求。在這個(gè)意義上，亟需改變異化了的基層治理結(jié)構(gòu)。紀(jì)委監(jiān)察部門要從部門手中收歸督查權(quán)力，避免檢查督查泛濫；切忌自治組織行政化，要回歸其自治本質(zhì)，專職化、規(guī)范化和問責(zé)等措施，在基層要慎重使用。