【摘要】? 當前，我國經(jīng)濟已由高速發(fā)展轉入高質量發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展已進入新常態(tài)。在此背景下，有序促進對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理和監(jiān)督，切實提質增效，是構建國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。文章根據(jù)2018年以來國家發(fā)布實施的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理制度，以部分地區(qū)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理實踐為研究對象，分析梳理了當前我國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀及實踐經(jīng)驗，基于改革、創(chuàng)新、規(guī)范、科學的研究理念，配合新政府會計制度的實施，總結當前行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理改革創(chuàng)新的經(jīng)驗，為研究行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理提供參考和借鑒。

【關鍵詞】? ?行政事業(yè)性;國有資產(chǎn);管理制度;機制

【中圖分類號】? F810? 【文獻標識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2020）06-0107-03

行政事業(yè)性國有資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，是政府和事業(yè)單位提供公共服務的重要物質基礎。當前我國經(jīng)濟發(fā)展已由高速發(fā)展向高質量發(fā)展轉變，政府和事業(yè)單位應從轉變管理思維、創(chuàng)新管理體制、優(yōu)化管理流程、提高管理內(nèi)涵上下功夫，從單一的管理手段向信息化綜合管理手段轉變。要加快行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的立法研究工作，有力促進行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理事業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展，以期對黨的十九屆四中全會提出的構建國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化起到積極的推動作用。

一、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)現(xiàn)狀

行政事業(yè)性國有資產(chǎn)廣泛分布于我國各個民生領域?；谥袊厣鐣髁x制度，我國行政、文化、體育、教育、科研、衛(wèi)生、民政等行政事業(yè)性國有資產(chǎn)分布廣泛，在國有資產(chǎn)中占據(jù)著重要地位，同時發(fā)揮著重要的基礎性物質作用，主要包括政府和事業(yè)單位的流動資產(chǎn)（庫存現(xiàn)金、銀行存款、存貨等）、固定資產(chǎn)（土地、房屋等）、無形資產(chǎn)（商標權、專利權、著作權等）、在建工程（已發(fā)生相關支出，但尚未峻工交付的工程）、公共基礎設施（公路、水利設施等）、政府儲備物資、保障性住房、受托管理的資產(chǎn)、對外投資、其他資產(chǎn)。2019年，財政部部長劉昆向全國人大常委會作了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況的專項報告，報告中指出：截至2018年底，全國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額33.5萬億元，負債總額9.9萬億元，凈資產(chǎn)23.6萬億元，同期國有企業(yè)資產(chǎn)總量為201萬億元，國有企業(yè)凈資產(chǎn)為58.7億元，行政事業(yè)性凈資產(chǎn)規(guī)模相當于國有企業(yè)凈資產(chǎn)的40%。

二、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)存在的主要共性問題

（一）已發(fā)布實施的管理制度層級不高。財政部于2006年分別發(fā)布實施行政、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法（以下簡稱“兩辦”），各級財政部門分別依據(jù)“兩辦”制定了適合本地區(qū)資產(chǎn)管理的規(guī)章制度，對本級行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理進行指導。從法律層面講，各級財政正在執(zhí)行的“兩辦”和地區(qū)規(guī)章制度都屬于部門規(guī)章，國家尚未出臺與《企業(yè)國有資產(chǎn)法》效力相同的具有最高法律效力的《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)法》，“兩辦”在法律層面的權威性和約束力皆顯不足;同時因各地區(qū)規(guī)章制度的標準不同、尺度不一，各地區(qū)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理效果差異明顯，無法進行橫向評價。

（二）部分行政事業(yè)性國有資產(chǎn)未納入財政統(tǒng)計報表體系統(tǒng)一反映。當前財政統(tǒng)計報表中未包含可計價的二級以上公路、等級航道、已收儲國有土地、保障房等;財政部已發(fā)布實施了公共基礎設施政府會計準則，對公共基礎設施的計量和確認進行了明確規(guī)定，但覆蓋面不夠廣，部分公共基礎設施無法入賬核算;財政部門和行業(yè)主管部門對文物類資產(chǎn)價值的統(tǒng)計意見不統(tǒng)一;政府投資基金、PPP項目中的政府資本部分也未納入報告范圍等，財政統(tǒng)計報表體系反映的家底不清，數(shù)據(jù)不完整。

（三）資產(chǎn)地域間配置不均衡現(xiàn)象較為突出。當前行政事業(yè)性國有資產(chǎn)宏觀配置機制不夠完善，例如部分地區(qū)學齡人口的不斷減少導致了中小學基礎教育設施的閑置浪費，而人口老齡化問題則導致必要的養(yǎng)老配套設施不足;部分地區(qū)的農(nóng)村文化設施配置政策不夠靈活，在人口凈流出的村鎮(zhèn)仍機械地執(zhí)行一村一個幼兒園和圖書室的配置標準進行鄉(xiāng)村基礎設施建設;西部某省的高校校舍建成面積缺口達30%，近兩年來陸續(xù)出現(xiàn)由于學生宿舍床位不足導致學生到校外居住的現(xiàn)象，不安全因素較高。

（四）重大資產(chǎn)向社會開放共享進展緩慢。國務院《關于國家重大科研基礎設施和大型科研儀器向社會開放的意見》（國發(fā)[2014]70號），要求科技部和教育部等部門在2015年制定完善的開放制度并在國家網(wǎng)絡管理平臺上發(fā)布。但截至2016年11月教育部督導落實該文件時，全國仍有多所大學未按時完成以上兩項基礎工作。這反映出相關單位政治站位不高、大局意識不強、執(zhí)行國家政策打折扣，弱化落實科學發(fā)展觀，嚴重影響了國家總體科研水平的提高和科技成果的轉化。

（五）當前使用的資產(chǎn)管理系統(tǒng)尚需進一步優(yōu)化完善。近年來，我國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展迅速，全國絕大部分行政事業(yè)單位的信息化辦公手段都較為先進，因此充分利用信息化技術提高行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理水平是財政部近十年來資產(chǎn)管理工作的重要舉措。2009—2017年，財政部組織研發(fā)的全國行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)已歷經(jīng)三次升級改造，基本建立了“橫向到邊、縱向到底（單位層面）”的資產(chǎn)管理體系。任何系統(tǒng)的研發(fā)和完善都應始終服務于研發(fā)的初心和管理的進程，當前該系統(tǒng)尚沒有解決各行政事業(yè)單位內(nèi)部資產(chǎn)的調(diào)配變動功能，各單位內(nèi)部管理機構無法對本部門的資產(chǎn)進行管理性調(diào)配，這對資產(chǎn)的日常清查、賬實核對工作造成了一定影響，既提高了資產(chǎn)管理人員的工作量，也無法準確有效地提供單位賬實相符的資產(chǎn)數(shù)據(jù)，由此形成并上報的各類資產(chǎn)報告信息失真，在很大程度上影響了主管部門和各級財政部門對資產(chǎn)數(shù)據(jù)的分析利用和決策部署。

三、國有資產(chǎn)管理提質增效的舉措

（一）完善頂層制度設計。國家應盡快研究出臺《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)法》，進一步提升行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的法律層級。全國各省市區(qū)應在該法令發(fā)布后，結合本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和財政預算管理情況，分別制定適用于本地區(qū)的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理規(guī)章制度和績效評價制度。

（二）建立國有資產(chǎn)配置預算管理制度。2020年事業(yè)單位改革將基本完成，屆時事業(yè)單位數(shù)量將大幅減少。財政經(jīng)費的保障力度將會有所區(qū)分：全額保證公益一類、合理保證公益二類。據(jù)財經(jīng)界人士分析，公益二類事業(yè)單位的國有資產(chǎn)特別是固定資產(chǎn)的購置經(jīng)費將會大幅下調(diào)。為了保障公益二類事業(yè)單位繼續(xù)有效地向社會提供公共服務，財政部門需要在現(xiàn)行預算體制下，通過建立預算管理與資產(chǎn)管理相契合的機制，合理配置行政事業(yè)單位特別是公益二類事業(yè)單位的國有資產(chǎn)。規(guī)范預算編審制度建設，借鑒中央行政事業(yè)性國有資產(chǎn)配置辦法和標準，出臺、修訂和規(guī)范各省市區(qū)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)配置辦法和標準體系，為預算編審提供科學依據(jù)。全國各級行政事業(yè)單位都應切實遵守中央八項規(guī)定要求，嚴禁新建續(xù)建樓堂館所，嚴禁超標準配置辦公類設施，各級財政部門在編審年度部門預算時應綜合運用技術和政策手段，將使用財政資金和其他預算外資金購置資產(chǎn)的支出預算全部編入當年部門預算，從源頭上準確切斷閑置浪費現(xiàn)象。

（三）完善高效的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)。財政部門應根據(jù)國有資產(chǎn)管理改革和創(chuàng)新發(fā)展的需要，繼續(xù)組織研發(fā)和完善全國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)全國行政事業(yè)單位資產(chǎn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，全面完整地反映行政事業(yè)性國有資產(chǎn)配置、使用、處置、收益和績效評價等基本情況。

1.充分保障資產(chǎn)數(shù)據(jù)的安全有效性和信息系統(tǒng)的可擴展性。面對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)層級多、分布地域廣、對數(shù)據(jù)的安全性和穩(wěn)定性要求較高的現(xiàn)實，財政部門應會同軟件研發(fā)公司充分利用大數(shù)據(jù)和云存儲平臺等技術手段，提高資產(chǎn)數(shù)據(jù)運算和安全傳輸存儲能力，保證系統(tǒng)的安全有效性和穩(wěn)定性。本著立足當下需求、面向未來預留拓展空間的原則，財政部門應會同各省市區(qū)財政和主管部門采取調(diào)查研究的方式，對使用部門的具體資產(chǎn)管理需求進行調(diào)研，分析梳理可行性建議并及時進行功能拓展研發(fā)，保證資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)與資產(chǎn)管理體制創(chuàng)新的發(fā)展進程相契合。

2.以制度的方式確定信息系統(tǒng)各級資產(chǎn)管理和使用部門的職責權限。發(fā)揮財政部門的統(tǒng)籌引領作用，在充分聽取各省市區(qū)資產(chǎn)管理部門和主管部門意見的基礎上，牽頭制定并發(fā)布實施《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)管理暫行辦法》，以部門規(guī)章的方式確定全國各級行政事業(yè)單位的職責權限和內(nèi)部控制規(guī)范，建議由資產(chǎn)管理內(nèi)部機構負責人作為資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)管理工作的第一責任人，有效保障資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)的正常運行。

3.探索推進資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)和單位財務管理信息系統(tǒng)的有效對接。拓展資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)中的資產(chǎn)數(shù)據(jù)分析運用功能，有效銜接資產(chǎn)新增預算配置、資產(chǎn)折舊（虛提）和資產(chǎn)增減核算、部門決算模塊功能，有效減少財務人員的重復工作量，逐步實現(xiàn)資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)與財務管理信息系統(tǒng)之間國有資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)的互通共享。因單位使用的財務管理信息系統(tǒng)軟件數(shù)據(jù)庫和計算機語言結構與資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)不盡相同，各單位需單獨向原供應商尋求接口的對接研發(fā)，不得尋求改變財政部門資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)結構。

4.完善資產(chǎn)功能模塊，真正做到“縱向到底（單位內(nèi)部機構層面）”。在現(xiàn)有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)的基礎上，由財政部門組織軟件公司進一步研發(fā)，為各使用單位打通資產(chǎn)日常管理的最后一道關口，真正實現(xiàn)資產(chǎn)管理“縱向到底”。此功能的應用將大幅增加單位內(nèi)部使用人員的數(shù)量、提高數(shù)據(jù)的運行頻率，對軟件的穩(wěn)定性和糾錯容錯能力提出了更高的要求。各級財政部門應在財政部的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下配備更高端的本地服務器、網(wǎng)絡通訊設備和軟硬件防火墻（也可由第三方軟件公司提供服務），保障全國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)信息的準確與安全。

（四）建立并推行國有資產(chǎn)績效評價體系。根據(jù)中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》要求，截至2019年底，全國已有部分省市財政部門在遵循科學合理、細化量化、可比可測、動態(tài)調(diào)整、共建共享的原則前提下，建立了與政府基本公共服務、部門預算項目支出等相匹配的績效評價標準，逐步出臺了地方行政事業(yè)性國有資產(chǎn)績效評價體系，突出結果導向，重點考核實績，從資產(chǎn)的預算配置、日常管理、調(diào)配與共享、處置方式及收益等方面進行全方位的績效評價。

（五）加強資產(chǎn)管理體制建設。構建各級財政部門、行政主管部門、使用部門三層分級管理體制，形成財政部、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級五級資產(chǎn)聯(lián)網(wǎng)匯總管理體系，實現(xiàn)各級財政部門負責本地區(qū)資產(chǎn)的綜合管理、主管機關負責所屬單位資產(chǎn)的日常監(jiān)督管理、各使用單位負責本單位資產(chǎn)的具體管理。各行政事業(yè)單位應主動與主管部門和機構編制管理辦公室溝通，設立“國有資產(chǎn)管理辦公室”或“資產(chǎn)管理處”等內(nèi)部機構，配備專職管理人員（根據(jù)內(nèi)部控制原則，人員應以2—4人為宜）專職負責本單位的資產(chǎn)管理工作。據(jù)財政部統(tǒng)計，全國大部分機關和事業(yè)單位都建立了專門的資產(chǎn)管理內(nèi)部機構，其余單位也明確由財務部門管理，實現(xiàn)了資產(chǎn)管理機構全覆蓋。

（六）健全公共基礎設施等行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理機制。應由財政部牽頭理順公共基礎設施等行政事業(yè)性資產(chǎn)管理體制，加強頂層設計，盡快制定文物文化資產(chǎn)、政府儲備物資等政府會計準則，按照“誰承擔管理維護職責由誰入賬”的要求，規(guī)范計價標準和動態(tài)價值會計核算，將文物文化資產(chǎn)、政府儲備物資等資產(chǎn)分類登記入賬，做到賬實相符，確保資產(chǎn)信息的全面、準確和完整;有條件的省市財政、住建、交通運輸?shù)炔块T可建立聯(lián)席會議制度，密切財政部門與行業(yè)主管部門協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作機制，加強與現(xiàn)行行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理制度的銜接，共同推進新政府會計制度的順利實施。

（七）推動建立資產(chǎn)調(diào)劑使用和共享共用機制。財政部門要創(chuàng)造條件，探索建立不同行業(yè)主管部門之間資產(chǎn)共享共用和調(diào)劑機制，各部門要推動所屬單位間資產(chǎn)的共享共用和統(tǒng)一調(diào)配，實現(xiàn)對長期閑置資產(chǎn)或低效使用資產(chǎn)的跨管理層級、跨行業(yè)和部門間的調(diào)劑使用功能，提高國有資產(chǎn)的使用效率;探索建立跨體制調(diào)劑和共享共用機制，向符合條件的新動能高新民辦企業(yè)臨時提供閑置資產(chǎn)，以促進民辦企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。應充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察和審計監(jiān)督等外部監(jiān)督機構的職能作用，在未來一段時期內(nèi)重點推動國發(fā)[2014]70號文件的順利實施，促進各類重大基礎設施和科研儀器設備行業(yè)間、部門間共享共用，為科技創(chuàng)新驅動發(fā)展提供物質支撐。

（八）加強資產(chǎn)處置管理。各級財政部門要牽頭搭建報廢資產(chǎn)公開處置平臺，制定資產(chǎn)處置回收管理制度，完善汽車、電器、電子產(chǎn)品等政府定點回收方式，優(yōu)化網(wǎng)上審批流程，督促各行政事業(yè)單位及時根據(jù)實際情況報批處置待報廢資產(chǎn)，做到實時的“賬實相符”。據(jù)調(diào)查，北京和山東兩地的“公務倉”制度建設效果明顯，經(jīng)過多年的應用實踐和不斷完善，已具備向全國其他地區(qū)推廣應用的條件。

（九）發(fā)揮人大對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的監(jiān)督作用。全國人大應充分運用“聽取和審計專項工作報告、質詢和特定問題調(diào)查”等法定監(jiān)督方式，強化對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理。黨的十八屆三中全會提出并于2017年發(fā)布實施的《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》就是黨中央加強人大“聽取和審議專項工作報告”這一法定監(jiān)督方式的重要決策部署，對推動全國人大代表全國人民有效行使國有資產(chǎn)監(jiān)督管理職責具有重要的政治意義和現(xiàn)實意義。本文認為，全國人大應繼續(xù)督促政府不斷完善和規(guī)范資產(chǎn)報告內(nèi)容，重點反映國有資產(chǎn)配置的合理性、運行的規(guī)范性、處置的科學性、收益的有效性以及行業(yè)性資產(chǎn)數(shù)量的變動趨勢、地域性民生設施的均衡配置等方面情況;建立人大監(jiān)督政府管理資產(chǎn)情況的績效評價體系，科學合理地評價政府對資產(chǎn)管理的整體效益和效能。

實踐與創(chuàng)新是未來國家行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理工作的主旋律，實踐沒有止境，理論創(chuàng)新也沒有止境。在我國經(jīng)濟進入高質量發(fā)展的新常態(tài)下，創(chuàng)新行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制機制、建立人大監(jiān)督行政事業(yè)性國有資產(chǎn)制度，是全面依法治國理念的重要體現(xiàn)，是保障國家政權正常運轉和公共事業(yè)有序發(fā)展、構建國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也是憲法和人民所賦予的神圣職責。

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【作者簡介】

許風軍，男，濟南市技師學院，高級會計師，濟南市第二屆會計咨詢專家（政府會計類）（2020—2022年）;從事會計、財務管理和資產(chǎn)管理工作。