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        經(jīng)濟新常態(tài)下行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理探究

        2020-05-03 14:01:21許風軍
        商業(yè)會計 2020年6期
        關鍵詞:國有資產(chǎn)管理制度機制

        【摘要】? 當前,我國經(jīng)濟已由高速發(fā)展轉入高質量發(fā)展,經(jīng)濟發(fā)展已進入新常態(tài)。在此背景下,有序促進對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理和監(jiān)督,切實提質增效,是構建國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。文章根據(jù)2018年以來國家發(fā)布實施的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理制度,以部分地區(qū)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理實踐為研究對象,分析梳理了當前我國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀及實踐經(jīng)驗,基于改革、創(chuàng)新、規(guī)范、科學的研究理念,配合新政府會計制度的實施,總結當前行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理改革創(chuàng)新的經(jīng)驗,為研究行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理提供參考和借鑒。

        【關鍵詞】? ?行政事業(yè)性;國有資產(chǎn);管理制度;機制

        【中圖分類號】? F810? 【文獻標識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812(2020)06-0107-03

        行政事業(yè)性國有資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分,是政府和事業(yè)單位提供公共服務的重要物質基礎。當前我國經(jīng)濟發(fā)展已由高速發(fā)展向高質量發(fā)展轉變,政府和事業(yè)單位應從轉變管理思維、創(chuàng)新管理體制、優(yōu)化管理流程、提高管理內(nèi)涵上下功夫,從單一的管理手段向信息化綜合管理手段轉變。要加快行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的立法研究工作,有力促進行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理事業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展,以期對黨的十九屆四中全會提出的構建國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化起到積極的推動作用。

        一、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)現(xiàn)狀

        行政事業(yè)性國有資產(chǎn)廣泛分布于我國各個民生領域?;谥袊厣鐣髁x制度,我國行政、文化、體育、教育、科研、衛(wèi)生、民政等行政事業(yè)性國有資產(chǎn)分布廣泛,在國有資產(chǎn)中占據(jù)著重要地位,同時發(fā)揮著重要的基礎性物質作用,主要包括政府和事業(yè)單位的流動資產(chǎn)(庫存現(xiàn)金、銀行存款、存貨等)、固定資產(chǎn)(土地、房屋等)、無形資產(chǎn)(商標權、專利權、著作權等)、在建工程(已發(fā)生相關支出,但尚未峻工交付的工程)、公共基礎設施(公路、水利設施等)、政府儲備物資、保障性住房、受托管理的資產(chǎn)、對外投資、其他資產(chǎn)。2019年,財政部部長劉昆向全國人大常委會作了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況的專項報告,報告中指出:截至2018年底,全國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額33.5萬億元,負債總額9.9萬億元,凈資產(chǎn)23.6萬億元,同期國有企業(yè)資產(chǎn)總量為201萬億元,國有企業(yè)凈資產(chǎn)為58.7億元,行政事業(yè)性凈資產(chǎn)規(guī)模相當于國有企業(yè)凈資產(chǎn)的40%。

        二、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)存在的主要共性問題

        (一)已發(fā)布實施的管理制度層級不高。財政部于2006年分別發(fā)布實施行政、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法(以下簡稱“兩辦”),各級財政部門分別依據(jù)“兩辦”制定了適合本地區(qū)資產(chǎn)管理的規(guī)章制度,對本級行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理進行指導。從法律層面講,各級財政正在執(zhí)行的“兩辦”和地區(qū)規(guī)章制度都屬于部門規(guī)章,國家尚未出臺與《企業(yè)國有資產(chǎn)法》效力相同的具有最高法律效力的《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)法》,“兩辦”在法律層面的權威性和約束力皆顯不足;同時因各地區(qū)規(guī)章制度的標準不同、尺度不一,各地區(qū)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理效果差異明顯,無法進行橫向評價。

        (二)部分行政事業(yè)性國有資產(chǎn)未納入財政統(tǒng)計報表體系統(tǒng)一反映。當前財政統(tǒng)計報表中未包含可計價的二級以上公路、等級航道、已收儲國有土地、保障房等;財政部已發(fā)布實施了公共基礎設施政府會計準則,對公共基礎設施的計量和確認進行了明確規(guī)定,但覆蓋面不夠廣,部分公共基礎設施無法入賬核算;財政部門和行業(yè)主管部門對文物類資產(chǎn)價值的統(tǒng)計意見不統(tǒng)一;政府投資基金、PPP項目中的政府資本部分也未納入報告范圍等,財政統(tǒng)計報表體系反映的家底不清,數(shù)據(jù)不完整。

        (三)資產(chǎn)地域間配置不均衡現(xiàn)象較為突出。當前行政事業(yè)性國有資產(chǎn)宏觀配置機制不夠完善,例如部分地區(qū)學齡人口的不斷減少導致了中小學基礎教育設施的閑置浪費,而人口老齡化問題則導致必要的養(yǎng)老配套設施不足;部分地區(qū)的農(nóng)村文化設施配置政策不夠靈活,在人口凈流出的村鎮(zhèn)仍機械地執(zhí)行一村一個幼兒園和圖書室的配置標準進行鄉(xiāng)村基礎設施建設;西部某省的高校校舍建成面積缺口達30%,近兩年來陸續(xù)出現(xiàn)由于學生宿舍床位不足導致學生到校外居住的現(xiàn)象,不安全因素較高。

        (四)重大資產(chǎn)向社會開放共享進展緩慢。國務院《關于國家重大科研基礎設施和大型科研儀器向社會開放的意見》(國發(fā)[2014]70號),要求科技部和教育部等部門在2015年制定完善的開放制度并在國家網(wǎng)絡管理平臺上發(fā)布。但截至2016年11月教育部督導落實該文件時,全國仍有多所大學未按時完成以上兩項基礎工作。這反映出相關單位政治站位不高、大局意識不強、執(zhí)行國家政策打折扣,弱化落實科學發(fā)展觀,嚴重影響了國家總體科研水平的提高和科技成果的轉化。

        (五)當前使用的資產(chǎn)管理系統(tǒng)尚需進一步優(yōu)化完善。近年來,我國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展迅速,全國絕大部分行政事業(yè)單位的信息化辦公手段都較為先進,因此充分利用信息化技術提高行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理水平是財政部近十年來資產(chǎn)管理工作的重要舉措。2009—2017年,財政部組織研發(fā)的全國行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)已歷經(jīng)三次升級改造,基本建立了“橫向到邊、縱向到底(單位層面)”的資產(chǎn)管理體系。任何系統(tǒng)的研發(fā)和完善都應始終服務于研發(fā)的初心和管理的進程,當前該系統(tǒng)尚沒有解決各行政事業(yè)單位內(nèi)部資產(chǎn)的調(diào)配變動功能,各單位內(nèi)部管理機構無法對本部門的資產(chǎn)進行管理性調(diào)配,這對資產(chǎn)的日常清查、賬實核對工作造成了一定影響,既提高了資產(chǎn)管理人員的工作量,也無法準確有效地提供單位賬實相符的資產(chǎn)數(shù)據(jù),由此形成并上報的各類資產(chǎn)報告信息失真,在很大程度上影響了主管部門和各級財政部門對資產(chǎn)數(shù)據(jù)的分析利用和決策部署。

        三、國有資產(chǎn)管理提質增效的舉措

        (一)完善頂層制度設計。國家應盡快研究出臺《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)法》,進一步提升行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的法律層級。全國各省市區(qū)應在該法令發(fā)布后,結合本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和財政預算管理情況,分別制定適用于本地區(qū)的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理規(guī)章制度和績效評價制度。

        (二)建立國有資產(chǎn)配置預算管理制度。2020年事業(yè)單位改革將基本完成,屆時事業(yè)單位數(shù)量將大幅減少。財政經(jīng)費的保障力度將會有所區(qū)分:全額保證公益一類、合理保證公益二類。據(jù)財經(jīng)界人士分析,公益二類事業(yè)單位的國有資產(chǎn)特別是固定資產(chǎn)的購置經(jīng)費將會大幅下調(diào)。為了保障公益二類事業(yè)單位繼續(xù)有效地向社會提供公共服務,財政部門需要在現(xiàn)行預算體制下,通過建立預算管理與資產(chǎn)管理相契合的機制,合理配置行政事業(yè)單位特別是公益二類事業(yè)單位的國有資產(chǎn)。規(guī)范預算編審制度建設,借鑒中央行政事業(yè)性國有資產(chǎn)配置辦法和標準,出臺、修訂和規(guī)范各省市區(qū)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)配置辦法和標準體系,為預算編審提供科學依據(jù)。全國各級行政事業(yè)單位都應切實遵守中央八項規(guī)定要求,嚴禁新建續(xù)建樓堂館所,嚴禁超標準配置辦公類設施,各級財政部門在編審年度部門預算時應綜合運用技術和政策手段,將使用財政資金和其他預算外資金購置資產(chǎn)的支出預算全部編入當年部門預算,從源頭上準確切斷閑置浪費現(xiàn)象。

        (三)完善高效的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)。財政部門應根據(jù)國有資產(chǎn)管理改革和創(chuàng)新發(fā)展的需要,繼續(xù)組織研發(fā)和完善全國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng),實現(xiàn)全國行政事業(yè)單位資產(chǎn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通,全面完整地反映行政事業(yè)性國有資產(chǎn)配置、使用、處置、收益和績效評價等基本情況。

        1.充分保障資產(chǎn)數(shù)據(jù)的安全有效性和信息系統(tǒng)的可擴展性。面對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)層級多、分布地域廣、對數(shù)據(jù)的安全性和穩(wěn)定性要求較高的現(xiàn)實,財政部門應會同軟件研發(fā)公司充分利用大數(shù)據(jù)和云存儲平臺等技術手段,提高資產(chǎn)數(shù)據(jù)運算和安全傳輸存儲能力,保證系統(tǒng)的安全有效性和穩(wěn)定性。本著立足當下需求、面向未來預留拓展空間的原則,財政部門應會同各省市區(qū)財政和主管部門采取調(diào)查研究的方式,對使用部門的具體資產(chǎn)管理需求進行調(diào)研,分析梳理可行性建議并及時進行功能拓展研發(fā),保證資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)與資產(chǎn)管理體制創(chuàng)新的發(fā)展進程相契合。

        2.以制度的方式確定信息系統(tǒng)各級資產(chǎn)管理和使用部門的職責權限。發(fā)揮財政部門的統(tǒng)籌引領作用,在充分聽取各省市區(qū)資產(chǎn)管理部門和主管部門意見的基礎上,牽頭制定并發(fā)布實施《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)管理暫行辦法》,以部門規(guī)章的方式確定全國各級行政事業(yè)單位的職責權限和內(nèi)部控制規(guī)范,建議由資產(chǎn)管理內(nèi)部機構負責人作為資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)管理工作的第一責任人,有效保障資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)的正常運行。

        3.探索推進資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)和單位財務管理信息系統(tǒng)的有效對接。拓展資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)中的資產(chǎn)數(shù)據(jù)分析運用功能,有效銜接資產(chǎn)新增預算配置、資產(chǎn)折舊(虛提)和資產(chǎn)增減核算、部門決算模塊功能,有效減少財務人員的重復工作量,逐步實現(xiàn)資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)與財務管理信息系統(tǒng)之間國有資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)的互通共享。因單位使用的財務管理信息系統(tǒng)軟件數(shù)據(jù)庫和計算機語言結構與資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)不盡相同,各單位需單獨向原供應商尋求接口的對接研發(fā),不得尋求改變財政部門資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)結構。

        4.完善資產(chǎn)功能模塊,真正做到“縱向到底(單位內(nèi)部機構層面)”。在現(xiàn)有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)的基礎上,由財政部門組織軟件公司進一步研發(fā),為各使用單位打通資產(chǎn)日常管理的最后一道關口,真正實現(xiàn)資產(chǎn)管理“縱向到底”。此功能的應用將大幅增加單位內(nèi)部使用人員的數(shù)量、提高數(shù)據(jù)的運行頻率,對軟件的穩(wěn)定性和糾錯容錯能力提出了更高的要求。各級財政部門應在財政部的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下配備更高端的本地服務器、網(wǎng)絡通訊設備和軟硬件防火墻(也可由第三方軟件公司提供服務),保障全國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)信息的準確與安全。

        (四)建立并推行國有資產(chǎn)績效評價體系。根據(jù)中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》要求,截至2019年底,全國已有部分省市財政部門在遵循科學合理、細化量化、可比可測、動態(tài)調(diào)整、共建共享的原則前提下,建立了與政府基本公共服務、部門預算項目支出等相匹配的績效評價標準,逐步出臺了地方行政事業(yè)性國有資產(chǎn)績效評價體系,突出結果導向,重點考核實績,從資產(chǎn)的預算配置、日常管理、調(diào)配與共享、處置方式及收益等方面進行全方位的績效評價。

        (五)加強資產(chǎn)管理體制建設。構建各級財政部門、行政主管部門、使用部門三層分級管理體制,形成財政部、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級五級資產(chǎn)聯(lián)網(wǎng)匯總管理體系,實現(xiàn)各級財政部門負責本地區(qū)資產(chǎn)的綜合管理、主管機關負責所屬單位資產(chǎn)的日常監(jiān)督管理、各使用單位負責本單位資產(chǎn)的具體管理。各行政事業(yè)單位應主動與主管部門和機構編制管理辦公室溝通,設立“國有資產(chǎn)管理辦公室”或“資產(chǎn)管理處”等內(nèi)部機構,配備專職管理人員(根據(jù)內(nèi)部控制原則,人員應以2—4人為宜)專職負責本單位的資產(chǎn)管理工作。據(jù)財政部統(tǒng)計,全國大部分機關和事業(yè)單位都建立了專門的資產(chǎn)管理內(nèi)部機構,其余單位也明確由財務部門管理,實現(xiàn)了資產(chǎn)管理機構全覆蓋。

        (六)健全公共基礎設施等行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理機制。應由財政部牽頭理順公共基礎設施等行政事業(yè)性資產(chǎn)管理體制,加強頂層設計,盡快制定文物文化資產(chǎn)、政府儲備物資等政府會計準則,按照“誰承擔管理維護職責由誰入賬”的要求,規(guī)范計價標準和動態(tài)價值會計核算,將文物文化資產(chǎn)、政府儲備物資等資產(chǎn)分類登記入賬,做到賬實相符,確保資產(chǎn)信息的全面、準確和完整;有條件的省市財政、住建、交通運輸?shù)炔块T可建立聯(lián)席會議制度,密切財政部門與行業(yè)主管部門協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作機制,加強與現(xiàn)行行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理制度的銜接,共同推進新政府會計制度的順利實施。

        (七)推動建立資產(chǎn)調(diào)劑使用和共享共用機制。財政部門要創(chuàng)造條件,探索建立不同行業(yè)主管部門之間資產(chǎn)共享共用和調(diào)劑機制,各部門要推動所屬單位間資產(chǎn)的共享共用和統(tǒng)一調(diào)配,實現(xiàn)對長期閑置資產(chǎn)或低效使用資產(chǎn)的跨管理層級、跨行業(yè)和部門間的調(diào)劑使用功能,提高國有資產(chǎn)的使用效率;探索建立跨體制調(diào)劑和共享共用機制,向符合條件的新動能高新民辦企業(yè)臨時提供閑置資產(chǎn),以促進民辦企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。應充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察和審計監(jiān)督等外部監(jiān)督機構的職能作用,在未來一段時期內(nèi)重點推動國發(fā)[2014]70號文件的順利實施,促進各類重大基礎設施和科研儀器設備行業(yè)間、部門間共享共用,為科技創(chuàng)新驅動發(fā)展提供物質支撐。

        (八)加強資產(chǎn)處置管理。各級財政部門要牽頭搭建報廢資產(chǎn)公開處置平臺,制定資產(chǎn)處置回收管理制度,完善汽車、電器、電子產(chǎn)品等政府定點回收方式,優(yōu)化網(wǎng)上審批流程,督促各行政事業(yè)單位及時根據(jù)實際情況報批處置待報廢資產(chǎn),做到實時的“賬實相符”。據(jù)調(diào)查,北京和山東兩地的“公務倉”制度建設效果明顯,經(jīng)過多年的應用實踐和不斷完善,已具備向全國其他地區(qū)推廣應用的條件。

        (九)發(fā)揮人大對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的監(jiān)督作用。全國人大應充分運用“聽取和審計專項工作報告、質詢和特定問題調(diào)查”等法定監(jiān)督方式,強化對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理。黨的十八屆三中全會提出并于2017年發(fā)布實施的《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》就是黨中央加強人大“聽取和審議專項工作報告”這一法定監(jiān)督方式的重要決策部署,對推動全國人大代表全國人民有效行使國有資產(chǎn)監(jiān)督管理職責具有重要的政治意義和現(xiàn)實意義。本文認為,全國人大應繼續(xù)督促政府不斷完善和規(guī)范資產(chǎn)報告內(nèi)容,重點反映國有資產(chǎn)配置的合理性、運行的規(guī)范性、處置的科學性、收益的有效性以及行業(yè)性資產(chǎn)數(shù)量的變動趨勢、地域性民生設施的均衡配置等方面情況;建立人大監(jiān)督政府管理資產(chǎn)情況的績效評價體系,科學合理地評價政府對資產(chǎn)管理的整體效益和效能。

        實踐與創(chuàng)新是未來國家行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理工作的主旋律,實踐沒有止境,理論創(chuàng)新也沒有止境。在我國經(jīng)濟進入高質量發(fā)展的新常態(tài)下,創(chuàng)新行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制機制、建立人大監(jiān)督行政事業(yè)性國有資產(chǎn)制度,是全面依法治國理念的重要體現(xiàn),是保障國家政權正常運轉和公共事業(yè)有序發(fā)展、構建國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分,也是憲法和人民所賦予的神圣職責。

        【主要參考文獻】

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        [6] 李姍姍,龍岳華.公立醫(yī)院國有資產(chǎn)精細化管理——基于2016—2018年行政事業(yè)單位資產(chǎn)分析報告內(nèi)容的變化[J].商業(yè)會計,2019,(16).

        【作者簡介】

        許風軍,男,濟南市技師學院,高級會計師,濟南市第二屆會計咨詢專家(政府會計類)(2020—2022年);從事會計、財務管理和資產(chǎn)管理工作。

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