彭達

摘 要：自1989年《行政訴訟法》頒布實施以來已有二十多年的時間，由于社會的不斷進步，行政訴訟法也在不斷完善自身缺陷。改革開放至今，經(jīng)濟發(fā)展迅猛，人們思想解放進步，《行政訴訟法》明顯不適應(yīng)當代社會發(fā)展的需求，2014年《行政訴訟法》做出了一次重大的修改，將作出復議維持決定的復議機關(guān)納入到司法審查中，并且與此相關(guān)的行政首長在有訴訟發(fā)生時需要出庭。本文將從復議機關(guān)作為共同被告制度的合法性、合理性以及實踐中的可行性對該制度進行簡單的研究反思。

關(guān)鍵詞：共同被告制度;行政復議;首長責任制;復議決定

一、共同被告制度的相關(guān)概念

共同被告是指在同一訴訟案件中有兩個或以上的被告。本文涉及的共同被告指的是行政訴訟中復議機關(guān)和作出原行政行為的行政機關(guān)作為被告應(yīng)訴出庭，行政訴訟中的共同被告制度指的是復議機關(guān)因?qū)妥h案件作出決定，則作出原行政行為的機關(guān)和復議機關(guān)在行政訴訟中都將作為被告。行政訴訟是指公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員做出的行政行為不服，認為該行為侵犯其合法權(quán)益而向人民法院提起的訴訟。行政復議是指公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員做出的行政行為不服，認為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復議機關(guān)提出對該行政行為進行審查的一種自我救濟途徑。根據(jù)法律規(guī)定，有權(quán)受理行政復議申請，依法對行政行為的合法性、合理性進行審查并作出裁決的行政機關(guān)就是行政復議機關(guān)。

二、我國行政訴訟法中對于行政訴訟共同被告的相關(guān)規(guī)定

原《行政訴訟法》規(guī)定：“經(jīng)復議的案件，復議機關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關(guān)是被告;復議機關(guān)改變原具體行政行為的，復議機關(guān)是被告?！闭驗槿绱耍鐣浾撜J為復議案件維持率過高的原因是復議機關(guān)為了避免成為被告而做出復議維持決定?！缎姓V訟法》于2014年11月1日進行了首次修改，現(xiàn)行《行政訴訟法》第26條規(guī)定經(jīng)復議的案件，復議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復議機關(guān)是共同被告。如果復議機關(guān)認為原行政行為的作出有法律依據(jù)且做出的過程合理合法，則復議機關(guān)就可以決定維持原行政行為。除此之外，如果復議機關(guān)駁回了申請人的申請，這也視為復議機關(guān)作出了復議維持決定，但是駁回不符合受理條件的請求則不認為是作出復議決定。

三、共同被告制度實施前后人民法院對復議案件的審結(jié)情況分析

從最高法公布的2011年-2016年訴訟審結(jié)案件的比例數(shù)據(jù)來看，2016年與其他五年的情況相比并沒有什么太大的變化，確認復議機關(guān)行政行為違法的略有上升，依次是0.59%、1.06%、1.22%、1.23%、2.22%、2.01%，總體上升幅度并不是很大。全國的行政訴訟案件在近年來有明顯上升的趨勢，以北京四中院的行政審判工作為例，2015年受理的一審行政案件總共有1488件，占全院收案數(shù)的73.80%，為2014年的近七倍[1]。日益增多的行政案件增加了復議機關(guān)和人民法院的負擔，自現(xiàn)行《行政訴訟法》第25條第二款規(guī)定“維持復議決定的復議機關(guān)為共同被告”實施以來，這一數(shù)量明顯上升。2015年和2016年的復議維持案件的占比與前四年相比沒有顯著變化，可知復議機關(guān)在現(xiàn)行《行政訴訟法》實施前后的工作沒有受到實質(zhì)性影響。駁回訴訟請求決定的案件在2016年有所下降，多數(shù)訴訟申請不符合申請條件，這表明多數(shù)復議機關(guān)在復議時的程序是合理合法的，并沒有因為共同被告制度的修改而躡手躡腳。行政復議機關(guān)在共同被告制度出來前后沒有因為擔心作為共同被告而作出過多的維持或駁回申請的決定。

四、復議機關(guān)在訴訟中作為共同被告的修改意義

（一）降低目前維持率過高的現(xiàn)狀

1989年頒布的《行政訴訟法》規(guī)定，復議機關(guān)只有在對原行政行為作出了新的裁定才被列為共同被告。該規(guī)定側(cè)重的是復議機關(guān)對復議申請的行政救濟的準司法性質(zhì)，行政復議制度是為了行政相對人在合法權(quán)益受到政府侵犯時能夠及時對自身權(quán)益進行保護，但是實際生活中的不少復議機關(guān)因害怕成為被告而對原行政行為更多做出的是維持，這導致了復議案件中維持決定的情況很多，有些政府由于害怕?lián)煻鴮Χ鄶?shù)復議案件作出維持決定，有些地方的維持率甚至高達72%。久而久之，社會上就出現(xiàn)了“復議機關(guān)是維持機關(guān)”的消極影響，這嚴重阻礙了公民對自身合法權(quán)益的救濟，也導致了日益增多的行政訴訟案件。立法委在修改后的《行政訴訟法》中新增一條款，明確了復議機關(guān)在復議案件中如做出維持決定，一旦有訴訟就要作為共同被告出庭應(yīng)訴?，F(xiàn)行《行政訴訟法》新規(guī)旨在從根本上解決復議機關(guān)維持率過高的問題，減輕法院審理案件的負擔。

（二）加強司法對政府行政行為的監(jiān)督

立法委希望通過司法審查的方式對政府權(quán)力起到監(jiān)督約束作用，所以將復議決定視為是可審查的?，F(xiàn)行的《行政訴訟法》默認復議決定是政府對公民所作出的一種行政行為，而不是政府內(nèi)部因上下級關(guān)系做出的一種準司法行為，所以政府行政復議權(quán)力的行使要符合法律規(guī)定，即是否合乎法理性。司法權(quán)只有在正當?shù)氖聦嵰罁?jù)前提下，才會干涉行政執(zhí)法權(quán)的實施，這樣才能起到對行政權(quán)力的監(jiān)督和約束權(quán)力濫用。此外，還希望通過新規(guī)可以更好的發(fā)揮復議制度的作用。雖然當前世界法制體系的主流觀點是，通過加強司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和約束進一步規(guī)范政府的行政行為，但是如果過分強調(diào)通過司法權(quán)來監(jiān)督復議機關(guān)的行政權(quán)力，難免有所不妥，因為復議機關(guān)需作為共同被告表明復議機關(guān)對復議結(jié)果負有法律責任，但是復議機關(guān)會通過其他方法避免成為共同被告的可能。例如，以申請人的復議申請不符合受理要求為由，將申請排除在復議行為之外，從而避免成為共同被告。

五、對共同被告制度的理性分析

現(xiàn)行《行政訴訟法》還有一個比較獨特的制度，當復議機關(guān)成為行政訴訟被告時，其行政首長應(yīng)應(yīng)訴，不能出庭的應(yīng)委托相應(yīng)代理人應(yīng)訴，這就是行政首長出庭責任制。從世界范圍看，將行政首長和復議機關(guān)納入司法審查的范圍是我國獨有的，其他法治程度較高的國家都沒有出現(xiàn)這種情況[2]?？梢哉f復議機關(guān)的這兩項新制度是相輔相成的，具有極高的關(guān)聯(lián)性。當復議機關(guān)成為了被告，那么意味著復議機關(guān)的相關(guān)責任人要出庭應(yīng)訴，復議維持或者改變原行政行為的次數(shù)越多，成為共同被告的概率就會越大，相關(guān)負責人的應(yīng)訴次數(shù)會增加。共同被告制度的設(shè)計存在如下幾點弊端。

（一）不符合國際社會復議制度發(fā)展的趨勢

在德國，如果對經(jīng)過復議的案件提起訴訟，那么作出原具體行政行為的行政機構(gòu)就是被告主體[3]。我國臺灣地區(qū)“行政訴訟法”第24條規(guī)定，駁回訴愿時以原處分機關(guān)為被告機關(guān)[4]。臺灣地區(qū)和大陸原《行政訴訟法》有相似的地方，因為其駁回決定和大陸地區(qū)的復議維持決定有極高的相似度。為了消除公民的官權(quán)意識，規(guī)范行政機關(guān)的行政行為，而制定了首長出庭責任制，初衷是好的，但是強制行政首長出庭應(yīng)訴缺乏實際的社會考察，實際實施效果并不見得有多好[5]。行政首長出庭應(yīng)訴恰恰體現(xiàn)的是法治社會的倒退而不是進步，它默認為行政首長就是代表公共權(quán)力和行政機關(guān)，“官本位”“人治”“特權(quán)”等思想不言而喻，這樣的制度是不符合我國法治社會的發(fā)展的，會阻礙我國法制體系的建設(shè)。

（二）阻礙政府的行政管理效率

由于我國的人事干部構(gòu)成特點，越往上，相應(yīng)的行政機關(guān)的負責人就會越少，這意味著其出庭應(yīng)訴的難度就會隨之加大。按照《行政訴訟法》的嚴格規(guī)定來說，各行政機關(guān)的首長都要出庭應(yīng)訴是非常難的，當同一個上級機關(guān)為兩個甚至更多的下級機關(guān)的行政行為作出維持決定，按照法規(guī)均要出庭應(yīng)訴，那么相關(guān)的負責人要同時參加不同的訴訟案件審理，這樣不僅會造成時間的浪費，更會對行政效率造成影響，各行政機關(guān)負責人都在忙于各類訴訟案件，哪里還有什么精力去關(guān)注部門事務(wù)。自現(xiàn)行《行政訴訟法》實施以來，直到2016年4月才有全國第一例副省長出庭應(yīng)訴的案件，這種尷尬的情況正好說明了相關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度在實踐中并沒有順利的執(zhí)行，表明了該制度的設(shè)計是存在缺陷的[6]。雖然浙江省行政機關(guān)的負責人出庭應(yīng)訴產(chǎn)生了一定的積極社會影響，但就全省、全國范圍來看，復議機關(guān)的負責人出庭應(yīng)訴的概率并不如想象中那樣好，制度的設(shè)計是存在明顯缺陷的[7]。

（三）增加解決行政糾紛成本

在寧夏高院抽取的100件行政案件中，對負責人應(yīng)訴的數(shù)量進行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)出庭案件數(shù)占比非常之低，寥寥無幾[8]。事實證明，首長出庭應(yīng)訴制度在現(xiàn)實中并沒有得到很好的執(zhí)行，又或者說明了其兩難的尷尬境地[9]，行政首長出庭應(yīng)訴違背了行政效益原則，違背了以最少的社會資源來獲取最大的社會效益的行政法規(guī)制定和實施初衷。隨著現(xiàn)代行政事務(wù)的不斷增多，政府職能也在不斷加強，而行政首長作為相關(guān)機構(gòu)的負責人會有太多的日常事務(wù)，加上沒有相應(yīng)的法律知識作基礎(chǔ)，他們在出庭應(yīng)訴時會出現(xiàn)各種尷尬情況，所以該制度的執(zhí)行勢必會受到阻礙和質(zhì)疑。除此之外，還會增加徒勞的經(jīng)濟成本，以《行政訴訟法》第三章內(nèi)容——法院受案范圍來看，如果受理訴訟案件的法院在原行政行為機關(guān)的所在地，那么上級政府負責人作為共同被告，意味著要去到受理案件的人民法院所在地去應(yīng)訴，如果向上一級政府所在地的人民法院提起訴訟，這又會導致該級法院訴訟案件的增多，這明顯不符合將行政糾紛化解在基層政府的目標，反而增加了解決行政糾紛的成本。

（四）共同被告制度與現(xiàn)存行政組織機構(gòu)制度不相符

我國沒有正規(guī)的復議機構(gòu)。我國的行政復議機構(gòu)基本都是相關(guān)政府的上一級政府，政府里的工作人員在需要進行行政復議的時候那就是復議人員，大多數(shù)時候就是一般的職員。而英美國家則擁有相應(yīng)的復議機構(gòu)及其相關(guān)的工作人員，但是我國目前并沒有與之相類似的復議機構(gòu)及工作人員。無論是美國的行政法官體制還是英國的行政裁判所制度，它們的人員和機構(gòu)的設(shè)置都與法院高度相仿，機構(gòu)人員都具有很強的專業(yè)性，與一般的行政人員有著較大差別，介于兩者之間，特殊的身份意味著他們可以更好的正視行政糾紛從而作出公正的決定。在沒有相應(yīng)的法律基礎(chǔ)或者相關(guān)的經(jīng)驗下讓普通職員去做類似于具有一定司法效力的行政復議決定在所難免的會出現(xiàn)一些偏差，所以在沒有相關(guān)制度基礎(chǔ)的前提下提出復議機關(guān)作為共同被告是不符合實際的。

六、現(xiàn)行共同被告制度下的思考

（一）復議機關(guān)要認真履行共同被告制度

短時間內(nèi)修改或者是廢除行政訴訟共同被告制度是不太可能的，復議機關(guān)同樣也是要認真履行的，盡量加強自身內(nèi)部人員的的相關(guān)法律知識，減少作為共同被告的概率，復議機關(guān)可以從如下幾個方面出發(fā)。一是加強相關(guān)制度的實施，發(fā)掘可利用人才。出庭應(yīng)訴并不是簡單的參加訴訟，它要求相關(guān)的應(yīng)訴人員具有一定得法律知識和一定得應(yīng)訴技巧。面對日益繁多的行政糾紛案件，復議機關(guān)要設(shè)立相關(guān)的部門，以減少一些不必要的成本開支。積極培養(yǎng)相關(guān)的復議人員，以確保復議決定的合法合理性，復議人員要加強以居中裁判的第三者身份對復議請求作出合理的決定，加強復議制度的責任感。二是強化政府復議人員的行政復議意識，規(guī)范行政復議過程的依法行政，特別是在作出復議維持決定的時候更要慎重，要確保做出的維持決定的合法合理性，不要因為一個失誤而影響政府的公信力。復議機關(guān)對于行政復議要始終秉承認真負責的工作態(tài)度，積極與下級政府機關(guān)溝通和了解情況，確保所做的復議決定是正確的，即使成為了共同被告，復議機關(guān)也要和下級機關(guān)明確自己的責任，避免矛盾的產(chǎn)生。三是運用法律知識免使自己成為共同被告。復議機關(guān)要懂得運用法律來保護自己，如可以根據(jù)《行政復議法》第40條的規(guī)定，雙方在復議決定做出以前自愿達成和解，這樣既可以避免成為共同被告又可以快速合理的解決行政糾紛。

（二）立法機關(guān)要及時評估共同被告制度在實踐中的效益

對《行政訴訟法》修改后的共同被告制度進行及時的跟進和評估對于制度的完善和修改具有重要的作用，對制度的合理性和實際生活中的運作情況及其各個方面展開全面的調(diào)查與分析，為其天相關(guān)法律的修改和完善提供準確的實際理論依據(jù)。在實際生活中，針對因為復議機關(guān)在訴訟中被列為共同被告，而造成的巨大行政和司法資源浪費，對行政復議機關(guān)的日常工作管理帶來的巨大消極影響，立法機關(guān)應(yīng)當關(guān)注到這些現(xiàn)象，并及時采取補救措施，如恢復原《行政訴訟法》中對于復議機關(guān)作出維持決定不用作為共同被告的相關(guān)規(guī)定，這可使行政訴訟法具有更加的可行性。

七、結(jié)語

設(shè)立復議機關(guān)作為共同被告制度的目的是為了行政機關(guān)更好的履職盡責，為人民服務(wù)，減少復議時過多作出維持決定的現(xiàn)象，但該制度在實施過程中并沒有很好的發(fā)揮功效，反而對行政機關(guān)的日常行政造成一定影響。經(jīng)濟社會高速發(fā)展的今天，人們的生活離不開法律，新的《行政訴訟法》生效后，筆者希望在將來的《行政復議法》的修改上對復議機關(guān)的相關(guān)規(guī)定作出合理的修改。例如，設(shè)立專業(yè)化的復議機構(gòu)又或者在行政機關(guān)內(nèi)部成立相應(yīng)的應(yīng)訴機構(gòu)，通過對復議法相關(guān)法條的修改來完善共同被告制度，使其更加符合我國的法制體系，更好的維護大家的合法權(quán)益。

參考文獻：

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[7]新浪網(wǎng).昆明民告官案官民不對等，行政首長出庭率僅7.25%[EB/OL].（2009-06-12）[2019-12-12].http：//news.sina.com.cn/c/2009-06-12/071715776845s.shtml.

[8]潘從武.法定代表人親自出庭率為零[N].法制日報.

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