劉小楠

[摘 ? ?要] 目前，我國正處于改革攻堅(jiān)期，各類突發(fā)公共事件層見疊出，給國家和廣大人民群眾造成巨大的損失。地方政府處于突發(fā)公共事件的第一線，必須積極面對社會(huì)中出現(xiàn)的各種突發(fā)狀況，采取有效的措施及時(shí)制止、補(bǔ)救和處理。文章就地方政府突發(fā)公共事件應(yīng)急管理展開探討。

[關(guān)鍵詞] 地方政府;突發(fā)公共事件;應(yīng)急管理

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 07. 084

[中圖分類號] D632.9 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] ?A ? ? ?[文章編號] ?1673 - 0194（2020）07- 0201- 03

0 ? ? ?前 ? ?言

我國是世界上最大的發(fā)展中國家，但是也是受災(zāi)頻率最高、范圍最廣的國家。隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，各種社會(huì)問題也日益暴露，突發(fā)公共事件正在朝著更高的破壞程度蔓延。目前我國已經(jīng)建成了以“一案三制”為主要內(nèi)容的國家突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系。但是由于我國地域遼闊且人口眾多，所以為各個(gè)地方的應(yīng)急管理機(jī)制帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)[1]。各地政府必須要不斷提升應(yīng)急管理能力，完善相關(guān)機(jī)制，從而為我國社會(huì)的穩(wěn)定和安全保駕護(hù)航。

1 ? ? ?突發(fā)公共事件的定義和特點(diǎn)

1.1 ? 定義

《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中規(guī)定：突發(fā)公共事件就是指突然發(fā)生，造成或者可能造成的重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和社會(huì)危害的公共安全緊急事件。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)公共事件應(yīng)對法》的標(biāo)準(zhǔn)，通常把突發(fā)公共事件劃分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四種類型。

1.2 ? 特點(diǎn)

（1）突發(fā)性。突發(fā)公共事件的突發(fā)性就是指沒有任何預(yù)兆，或者是這種預(yù)兆很難察覺的，突發(fā)性也是突發(fā)公共事件最明顯的特點(diǎn)，其產(chǎn)生的結(jié)果是讓人猝不及防的。

（2）不確定性。主要涵蓋了兩個(gè)含義：一是指突發(fā)公共事件自身帶有某種不確定的因素，如原因不確定、性質(zhì)不確定等;二是指突發(fā)公共事件帶來的結(jié)果不確定。

（3）公共性。突發(fā)公共事件是基于一定的時(shí)間和地點(diǎn)，對一部分人的生命、財(cái)產(chǎn)等造成影響，且公共性也在一定程度上決定了突發(fā)公共事件的擴(kuò)散領(lǐng)域。

2 ? ? ?地方政府突發(fā)公共事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀

2.1 ? 地域差異大

地方政府作為最先獲悉信息和最終落實(shí)舉措的地方，不同地區(qū)因?yàn)榈赜虻牟町愃尸F(xiàn)出來的事件發(fā)生特征也不一樣。首先，從我國總體現(xiàn)狀來看，呈現(xiàn)出東南沿海和西北邊境的差異。沿海地區(qū)社會(huì)安全事件多發(fā)，特別是生產(chǎn)安全占據(jù)了主要地位。其次，東部沿海地區(qū)主要受到臺(tái)風(fēng)、海嘯等自然災(zāi)害影響，而中西部地區(qū)則是更多受到旱災(zāi)、火災(zāi)。再次，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)主要受到安全生產(chǎn)事故、交通事故的影響，而西部稍微落后的地區(qū)則是以受到群眾騷亂事件為主[2]。

2.2 ? 組織建設(shè)弱

縱觀地方政府突發(fā)公共事件應(yīng)急組織體系，依然還存在著不同程度的缺陷。例如個(gè)別地方政府應(yīng)急管理體系靈活性差、開放性弱，并且在實(shí)際的溝通過程中，更加關(guān)注和直接利益相關(guān)者溝通，忽視了潛在利益相關(guān)者的動(dòng)員。同時(shí)，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)注重自己的能力，卻忽視了相關(guān)應(yīng)急機(jī)制的完善。政府組織機(jī)構(gòu)管理思想較強(qiáng)，但是流于形式。

2.3 ? 體系建設(shè)有差異

截至2015年，我國各省市已經(jīng)全部建立了省級突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案。北京、上海、廣東、四川等為代表的十多個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市的應(yīng)急預(yù)案體系基本完善，但是具體的體系建設(shè)因各地具體情況不同，存在較為明顯的差異。以廣東省為例，該省在總體基礎(chǔ)上設(shè)立專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案26項(xiàng)，部門應(yīng)急預(yù)案19項(xiàng)，其中專門針對自然災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案有10項(xiàng)，突發(fā)事故應(yīng)急預(yù)案12項(xiàng)，突發(fā)衛(wèi)生公共事件應(yīng)急預(yù)案12項(xiàng)，社會(huì)安全事件應(yīng)急預(yù)案11項(xiàng)。相比之下，其他部分省市依然還不完善，和廣東省存在較大差距[3]。

3 ? ? ?完善地方政府突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的策略

3.1 ? 加強(qiáng)應(yīng)急準(zhǔn)備工作

3.1.1 ? 強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)演機(jī)制

為了強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案的實(shí)效性，地方政府應(yīng)當(dāng)積極重視應(yīng)急預(yù)演機(jī)制，并強(qiáng)化其實(shí)施力度。通過模擬現(xiàn)實(shí)情況的發(fā)生，在每一次的演練中就能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中存在的問題和局限性，進(jìn)而有針對地加以改進(jìn)。與此同時(shí)，在演練的過程中，還能夠增強(qiáng)各個(gè)部門和人員的默契程度，不斷提升處理危機(jī)事件的效率。

3.1.2 ? 加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)

我國早在十二五規(guī)劃綱要中就提出了要加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，提升生命救治能力的發(fā)展要求，因此，地方政府還需要不斷加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍的綜合能力。首先，應(yīng)當(dāng)將專業(yè)化和社會(huì)化進(jìn)行融合。由于突發(fā)公共事件具備的特點(diǎn)，其注定了并不是少數(shù)的人員能夠解決的，其還需要全社會(huì)的共同努力。所以，地方政府應(yīng)當(dāng)積極建設(shè)專業(yè)化和社會(huì)化相結(jié)合的人才，動(dòng)用全部力量降低突發(fā)事件帶來的危害。其次，堅(jiān)持需要導(dǎo)向原則，結(jié)合現(xiàn)場案件的實(shí)際情況，地方政府應(yīng)當(dāng)考慮到綜合狀況，以滿足實(shí)際需求為導(dǎo)向籌備工作。

3.1.3 ? 打造專業(yè)應(yīng)急設(shè)備

《突發(fā)公共事件應(yīng)對法》第33條和第36條中分別規(guī)定：國家必須要建立應(yīng)急通信系統(tǒng)和鼓勵(lì)扶持對應(yīng)用于應(yīng)急管理的新技術(shù)和新設(shè)備，比如檢測、預(yù)防、救援、處置等領(lǐng)域[4]。因此，地方政府必須要根據(jù)相關(guān)條例，加大應(yīng)急技術(shù)設(shè)備的引入。首先，大力引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)和高技術(shù)裝備。其次，建立全領(lǐng)域協(xié)助機(jī)制，發(fā)揮設(shè)備的最大功效。再次，全面做好部口的統(tǒng)籌工作，建立應(yīng)急管理專業(yè)技術(shù)人員。最后，通過信息技術(shù)，建立統(tǒng)一的應(yīng)急指揮網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的及時(shí)傳達(dá)。

3.1.4 ? 加強(qiáng)應(yīng)急教育培訓(xùn)

首先，在整個(gè)突發(fā)公共事件的處理機(jī)制中，領(lǐng)導(dǎo)層是數(shù)據(jù)核心地位的，因此應(yīng)當(dāng)積極做好領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)工作，并依從實(shí)際情況出發(fā)，不斷提升領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)付危機(jī)的能力。其次，強(qiáng)化救援隊(duì)伍專業(yè)教育。不僅需要救援隊(duì)伍具備專業(yè)的醫(yī)療知識，還應(yīng)該具備較高的臨場反應(yīng)和專業(yè)的技能，在遇到任何突發(fā)情況的時(shí)候能夠鎮(zhèn)靜，保證良好的心理狀態(tài)。再次，推廣公共危機(jī)教育，通過大規(guī)模的演習(xí)，提升全民的正確解決危機(jī)的意識和能力，減少民眾受到的傷害。

3.2 ? 完善應(yīng)急決策體系

首先，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的、常設(shè)性的突發(fā)公共事件核心決策機(jī)構(gòu)，在該機(jī)構(gòu)中不斷總結(jié)我國各個(gè)地方多年來的突發(fā)公共事件以及應(yīng)對方法，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。其次，要不斷提升領(lǐng)導(dǎo)的決策能力，依據(jù)突發(fā)公共事件的規(guī)模大小，正確做出科學(xué)應(yīng)對措施。增強(qiáng)社會(huì)力量的參與程度，大力發(fā)揮所用公眾的力量。應(yīng)急管理的主要決策者必須要具備宏觀的統(tǒng)籌能力，不能夠鼠目寸光。面對突發(fā)公共事件，應(yīng)當(dāng)具備高強(qiáng)度的心理抗壓能力和冷靜思考的能力，避免決策出現(xiàn)的失誤。再次，構(gòu)建應(yīng)急管理決策監(jiān)控系統(tǒng)，不僅能夠加強(qiáng)地方政府和社會(huì)公眾之間的溝通交流，還能夠?yàn)閳?zhí)行決策提供科學(xué)的依據(jù)。最后，決策是一門科學(xué)，要遵循其獨(dú)特的科學(xué)理論，通過非程序化的決策，找出科學(xué)的專業(yè)方法。

3.3 ? 加強(qiáng)應(yīng)急社會(huì)參與

3.3.1 ? 打造非政府組織參與平臺(tái)

突發(fā)公共事件的應(yīng)急處理方式應(yīng)當(dāng)從單一的地方政府管理層面逐漸向社會(huì)協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，地方政府在整個(gè)應(yīng)急管理過程中處于主導(dǎo)地位，但是依然要加強(qiáng)和社會(huì)組織的聯(lián)系才能夠共同治理環(huán)境。首先，要加強(qiáng)合作，積極肯定社會(huì)管理在應(yīng)急處理中的重要作用。其次，要提升非政府組織的社會(huì)地位，將其職責(zé)和任務(wù)進(jìn)一步的明確。最后，需要建立綜合管理的機(jī)構(gòu)或者崗位，將地方政府和非政府組織之間架起橋梁，增強(qiáng)其溝通實(shí)效性。

3.3.2 ? 挖掘基層組織力量

首先，要從觀念和行動(dòng)上積極重視基層組織在突發(fā)公共事件的作用，選取相應(yīng)的先進(jìn)人物，樹立積極的榜樣，由此提升基層組織的參與積極性。其次，要地方政府要保證其資金的投入，每年撥發(fā)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)落實(shí)到各個(gè)部門。最后，需要對基層組織干部進(jìn)行專職培訓(xùn)，增強(qiáng)每個(gè)人員的專業(yè)理論知識和技能，并定期聯(lián)合開展演練培訓(xùn)。

3.3.3 ? 培育志愿者精神

縱觀我國歷年來發(fā)生的突發(fā)公共事件，全國各地催生了很多志愿者精神。為了進(jìn)一步培育志愿者精神，并打造高水準(zhǔn)的志愿者隊(duì)伍，全面促進(jìn)志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，那么地方政府還應(yīng)當(dāng)從如下幾個(gè)層面著手：首先，積極轉(zhuǎn)變地方政府發(fā)職能，加大對志愿者服務(wù)事業(yè)的投入和管理，理論地方政府和志愿者之間的服務(wù)關(guān)系，并加大資金和人力的投入。其次，要優(yōu)化志愿組織，不斷完善其內(nèi)部管理機(jī)制，由此促進(jìn)志愿者服務(wù)能夠得到長足發(fā)展。再次，通過薪酬和績效等方式，進(jìn)一步完善志愿者的管理，將志愿者的行為舉止、服務(wù)次數(shù)和績效掛鉤，持續(xù)提升相應(yīng)的服務(wù)質(zhì)量。最后，為了防止出現(xiàn)貪污腐敗的現(xiàn)象，還需要將各項(xiàng)資金進(jìn)行公開[5]。

3.4 ? 完善應(yīng)急事后應(yīng)對

3.4.1 ? 健全恢復(fù)重建機(jī)制

在每一次突發(fā)公共事件出現(xiàn)之后，地方政府還需要進(jìn)行災(zāi)后重建。因此健全相應(yīng)的災(zāi)后重建機(jī)制，幫助災(zāi)區(qū)群眾恢復(fù)到正常的生活軌道。在恢復(fù)重建的工作過程中，地方政府應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持以人為本的原則，注重群眾的感受和評價(jià)。堅(jiān)持廣泛參與、社會(huì)協(xié)同原則，充分發(fā)揮各個(gè)企事業(yè)單位的力量，遵循宏觀整體規(guī)劃，以能夠在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到良好的重建效果。

3.4.2 ? 完善責(zé)任追究機(jī)制

建立績效評價(jià)體系，將各項(xiàng)職責(zé)落實(shí)到部門和人頭，注重突發(fā)公共事件管理的質(zhì)量和效率，進(jìn)而更好的調(diào)動(dòng)政府部門中人員的積極性。與此同時(shí)，地方政府還需要嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)的責(zé)任追究程序。首先，要實(shí)事求是，嚴(yán)格責(zé)任追究機(jī)制。其次，將應(yīng)急管理的結(jié)果產(chǎn)出與突發(fā)事件的處理過程相結(jié)合，綜合評定領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任履行情況。

3.5 ? 完善地方應(yīng)急法律規(guī)章

3.5.1 ? 完善應(yīng)急管理地方性法規(guī)

首先，地方政府需要制定專門的突發(fā)公共事件處理法規(guī)，將不同部門機(jī)構(gòu)的權(quán)限和責(zé)任做到進(jìn)一步分工明確。其次，針對相關(guān)的法律條文，還要對管理部門的權(quán)力進(jìn)行明確，從而才能夠在實(shí)際工作中保證其應(yīng)急工作的順利開展。再次，有權(quán)必有責(zé)，針對不同指揮部口的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約，有效防止法律權(quán)力被濫用。最后，針對各種特殊的情況還需要做出明文規(guī)定，對市場行為和社會(huì)團(tuán)體活動(dòng)等加強(qiáng)管束，使得每個(gè)公民都能夠依法參與國家突發(fā)公共事件應(yīng)急管理過程。

3.5.2 ? 制定專項(xiàng)應(yīng)急法律規(guī)章

地方政府應(yīng)當(dāng)制定專項(xiàng)應(yīng)急法律規(guī)章。首先，要完善專項(xiàng)災(zāi)害法律法規(guī)，如《防洪法》等。其次，需要加強(qiáng)專項(xiàng)應(yīng)急管理法律法規(guī)的完善，如可以借鑒加拿大的《突發(fā)事件準(zhǔn)備法》、美國的《洪水保護(hù)法》等。始終堅(jiān)持大局意識，把常態(tài)管理和非常態(tài)管理相結(jié)合;堅(jiān)持以預(yù)防為主，抓住應(yīng)急管理的主動(dòng)權(quán);體現(xiàn)基層意識，充分發(fā)揮人民群眾的力量;將法律與制度緊密結(jié)合，配套實(shí)施。

3.5.3 ? 加快巨災(zāi)保險(xiǎn)立法

由于我國的農(nóng)業(yè)人口較多，并且從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人數(shù)在總?cè)藬?shù)中具有相當(dāng)高的比例。同時(shí)目前我國仍然處于以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式為主的心態(tài)，因此在抵御一定自然風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害方面的能力還比較薄弱，建立專業(yè)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。第一，我國是一個(gè)人口大國，只有保證了農(nóng)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，才能保證我國人民群眾的生存和發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)中國的現(xiàn)代化。第二，目前我國正在采取城鄉(xiāng)結(jié)合的形式，縮小城市和鄉(xiāng)村的差距，投入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還能夠打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，加快其建設(shè)步伐。所以，地方政府可以選擇和商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行合作，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并且積極地將傳統(tǒng)的災(zāi)后財(cái)政救濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)闉?zāi)前籌資[6]。

3.5.4 ? 加強(qiáng)應(yīng)急法制宣傳

為了提升應(yīng)急處理事件的效果，地方政府還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對民眾的應(yīng)急法治宣傳力度，通過開講座、在地方電視臺(tái)播放新聞的形式，從思想上提升人民群眾對突發(fā)公共事件的應(yīng)急法律意識和能力。首先，地方政策需要通過宣傳培訓(xùn)，從領(lǐng)導(dǎo)干部到基層民眾，幫助其系統(tǒng)科學(xué)的學(xué)習(xí)相關(guān)法律常識。其次，通過在學(xué)校、社區(qū)等進(jìn)行應(yīng)急演練，不斷擴(kuò)大演練人員范圍，發(fā)動(dòng)全社會(huì)力量參與到活動(dòng)中來，使每個(gè)群眾都能掌握相應(yīng)的技能。最后，采取理論教育和實(shí)際模擬相結(jié)合的形式，加強(qiáng)對應(yīng)急法治的宣傳，讓群眾具備明辨是非的意識，通過反饋的結(jié)果發(fā)現(xiàn)應(yīng)急法律的缺陷與不足。

4 ? ? ?結(jié) ? ?語

突發(fā)公共事件是全球各個(gè)國家在發(fā)展過程中難以避免的問題，在每一次突發(fā)公共事件的生命周期中能夠找到相應(yīng)的規(guī)律和特點(diǎn)。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)采取多樣化的手段，不斷從各個(gè)層面提升自己的應(yīng)急管理能力，通過專業(yè)的人員與設(shè)備和完善的規(guī)章制度，從源頭上降低突發(fā)公共事件的發(fā)生概率，有效地保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，為國家和社會(huì)的健康發(fā)展保駕護(hù)航。

主要參考文獻(xiàn)

[1]陳志平.地方政府突發(fā)公共事件應(yīng)急管理研究[D].合肥：安徽大學(xué)， 2017.

[2]趙軒.我國突發(fā)公共事件中的政府信息公開制度研究[D].哈爾濱：黑龍江大學(xué)，2017.

[3]周子歆.突發(fā)公共事件中關(guān)于網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)的處理對策研究[J]. 四川水泥，2017（8）.

[4]劉曉花，李建. 試論突發(fā)公共事件中的政府信息公開[J]. 中國行政管理，2019（5）.

[5]陳堅(jiān).突發(fā)公共事件預(yù)警機(jī)制建設(shè)研究[J]. 今日財(cái)富：中國知識產(chǎn)權(quán)，2019（2）.

[6]易楚楠.突發(fā)事件中地方政府的危機(jī)溝通策略研究[D].南寧：廣西大學(xué)，2017.