周瑾艷

【關(guān)鍵詞】中非合作;非洲區(qū)域公共產(chǎn)品;“一帶一路”;戰(zhàn)略對(duì)接

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.04.011

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國(guó)際政治地位的提升，提供國(guó)際公共產(chǎn)品已成為中國(guó)參與重塑國(guó)際秩序的重要方案。基于中國(guó)是最大的發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家的身份定位，區(qū)域公共產(chǎn)品供給被視為中國(guó)參與國(guó)際公共產(chǎn)品供給的有力切入點(diǎn)和重要抓手。作為“一帶一路”建設(shè)的“先行先試”，[1]中非合作為非洲提供了大量區(qū)域公共產(chǎn)品，其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和中國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與非洲發(fā)展戰(zhàn)略的對(duì)接是中國(guó)為非洲提供的最為優(yōu)質(zhì)也是最為獨(dú)特的公共產(chǎn)品。

中國(guó)對(duì)非洲區(qū)域公共產(chǎn)品供給的貢獻(xiàn)

2000年中非合作論壇啟動(dòng)后，中國(guó)與非洲國(guó)家關(guān)系進(jìn)入快速和全面發(fā)展階段。隨著中非合作的深化和戰(zhàn)略合作層級(jí)的提升，中國(guó)為非洲提供的區(qū)域公共產(chǎn)品也從硬性公共產(chǎn)品，例如公路、鐵路、學(xué)校、醫(yī)院等大量基礎(chǔ)設(shè)施，轉(zhuǎn)型為軟、硬公共產(chǎn)品兼而有之的雙軌驅(qū)動(dòng)模式。其中，軟性區(qū)域公共產(chǎn)品包括有利于非洲可持續(xù)發(fā)展的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和制度等。

一、物質(zhì)性公共產(chǎn)品：促進(jìn)非洲基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通

美國(guó)學(xué)者帕拉格·康納認(rèn)為，在“冷戰(zhàn)”時(shí)期和“冷戰(zhàn)”結(jié)束之初，全球安全被普遍認(rèn)為是最重要的公共產(chǎn)品，其主要提供者是美國(guó);但在21 世紀(jì)，最為重要的公共產(chǎn)品是基礎(chǔ)設(shè)施，而中國(guó)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要貢獻(xiàn)者。[2]據(jù)世界銀行2017年數(shù)據(jù)，非洲國(guó)家每年在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的資金缺口高達(dá)480億美元，[3]而非洲開發(fā)銀行估算約為680億—1080億美元。[4]中非基礎(chǔ)設(shè)施合作被列為2015年中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)宣布的“十大合作計(jì)劃”之一和2018年中非合作論壇北京峰會(huì)宣布的“八大行動(dòng)”的重要領(lǐng)域。據(jù)美國(guó)德勤會(huì)計(jì)師事務(wù)所的報(bào)告，中國(guó)為非洲五分之一的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供了資金支持，并承建了非洲三分之一的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，是出資和承建非洲項(xiàng)目最多的國(guó)家。[5]

其中，交通基礎(chǔ)設(shè)施是中國(guó)向非洲提供的最重要公共產(chǎn)品，這是由中國(guó)自身的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)決定的。其一，“要想富，先修路”是中國(guó)從自身的減貧實(shí)踐中總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)將自身實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)推廣至非洲，幫助非洲實(shí)現(xiàn)“三網(wǎng)一化”（即建設(shè)非洲高速鐵路、高速公路和區(qū)域航空“三大網(wǎng)絡(luò)”及工業(yè)化）。其二，區(qū)域公共產(chǎn)品往往是一國(guó)具有“比較優(yōu)勢(shì)”的國(guó)內(nèi)公共產(chǎn)品在區(qū)域?qū)用娴耐渡?。[6]中國(guó)國(guó)內(nèi)公路、鐵路四通八達(dá)，擁有全世界最大的建筑市場(chǎng)。在全球范圍內(nèi)，中國(guó)建造的比較成本優(yōu)勢(shì)明顯，因此中國(guó)成為非洲基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品的最大供給方。2000年10月至2018年6月，中國(guó)共參與了非洲200多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，其中高速公路總里程約3萬公里，鐵路總里程約2000公里，港口吞吐量約8500萬噸/年，凈水處理能力超過900萬噸/日，發(fā)電量約2萬兆瓦，輸變電線路長(zhǎng)度逾3萬公里。[7]值得注意的是，在中國(guó)的引領(lǐng)下，曾被西方援助邊緣化的非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)再次受到世界大國(guó)的重視。2019年4月，英國(guó)啟動(dòng)了為期三年的繁榮基金基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，與中國(guó)合作，致力于改善非洲的基礎(chǔ)設(shè)施狀況;日本也將擴(kuò)大海外基礎(chǔ)設(shè)施投資列為對(duì)外援助的首要議題，加大了對(duì)非公路、鐵路、港口和電力等基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)力度。

二、制度性公共產(chǎn)品：提高非洲議題的重要性

二戰(zhàn)結(jié)束以來，非洲等發(fā)展中國(guó)家雖然在名義上被平等地納入全球治理體系，但當(dāng)前國(guó)際秩序本質(zhì)上仍是西方國(guó)家主導(dǎo)、更多地反映西方發(fā)展歷史經(jīng)驗(yàn)且有利于發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)際制度安排與規(guī)則體系。[8]非洲在國(guó)際秩序中仍處于弱勢(shì)地位。一方面，非洲國(guó)家參與國(guó)際議程設(shè)置的能力和自主性不足。非洲不但在全球經(jīng)濟(jì)體系中處于外圍，在國(guó)際發(fā)展議程中也長(zhǎng)期被邊緣化。另一方面，西方仍通過援助在非洲推行西方民主和經(jīng)濟(jì)自由化，這種單向性和不包容性導(dǎo)致非洲自主探索發(fā)展道路的空間嚴(yán)重受限。[9]

以往西方只注重對(duì)非進(jìn)行教育、醫(yī)療等碎片化傳統(tǒng)援助，很少從結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的角度真正推動(dòng)非洲發(fā)展。而中國(guó)堅(jiān)持共商共建共享原則，推動(dòng)構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國(guó)際關(guān)系，從非洲發(fā)展的需求出發(fā)，利用機(jī)制化的新發(fā)展平臺(tái)引領(lǐng)國(guó)際社會(huì)向非洲提供更多公共產(chǎn)品。在中國(guó)的持續(xù)努力下，二十國(guó)集團(tuán)（G20）成為推動(dòng)非洲發(fā)展的制度性平臺(tái)。2016年，中國(guó)作為G20杭州峰會(huì)主席國(guó)發(fā)起了《二十國(guó)集團(tuán)支持非洲和最不發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化倡議》。該倡議在2017年G20漢堡峰會(huì)上得到延續(xù)，德國(guó)作為輪值主席國(guó)發(fā)起了G20非洲契約（Compact with Africa，簡(jiǎn)稱CWA）。非洲發(fā)展議題在2018年G20布宜諾斯艾利斯峰會(huì)、2019年G20大阪峰會(huì)上得到持續(xù)推進(jìn)。中國(guó)倡議成立的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（簡(jiǎn)稱“亞投行”）雖然將業(yè)務(wù)重點(diǎn)落在亞洲，但同時(shí)重視非洲的業(yè)務(wù)發(fā)展。早在2017年9月，亞投行便向北非國(guó)家埃及提供了2.1億美元貸款，以支持其太陽能項(xiàng)目建設(shè)。2019年5月，亞投行與非洲開發(fā)銀行簽署諒解備忘錄，標(biāo)志著亞投行的業(yè)務(wù)進(jìn)一步向非洲延伸。截至2020年3月，亞投行成員增至102個(gè)，其中包括阿爾及利亞、埃及、埃塞俄比亞、貝寧、吉布提、加納、科特迪瓦、肯尼亞、利比亞、盧旺達(dá)、馬達(dá)加斯加、摩洛哥、南非、塞內(nèi)加爾、幾內(nèi)亞、蘇丹、多哥、突尼斯等18個(gè)非洲國(guó)家。

三、思想性公共產(chǎn)品：提供替代性發(fā)展知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)

與西方國(guó)家相比，中國(guó)對(duì)非洲的發(fā)展知識(shí)供給具備諸多優(yōu)勢(shì)。與西方自上而下的、灌輸式的知識(shí)傳播路徑不同，中非合作開創(chuàng)了橫向、平等的互學(xué)互鑒模式。由于具有相似的歷史背景并面臨共同的發(fā)展挑戰(zhàn)，中國(guó)的發(fā)展理念和思路對(duì)非洲國(guó)家而言更具借鑒意義。此外，中非之間的產(chǎn)能合作、技術(shù)合作和經(jīng)驗(yàn)交流等適應(yīng)性較強(qiáng)，易于形成示范性的合作成果。

近年來，中非在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域開展了一系列重大合作。中國(guó)的資金、技術(shù)、裝備制造和管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)入非洲，提升了非洲的基礎(chǔ)設(shè)施水平，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，為改善非洲國(guó)家人民生產(chǎn)生活條件作出了實(shí)實(shí)在在的貢獻(xiàn)。 圖為2017年12月1日拍攝的由中國(guó)承建的喀麥隆曼維萊水電站。

中國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和理念有利于打造全球范式的思想公共產(chǎn)品。除了物質(zhì)層面的支撐之外，理念、價(jià)值和文化等無形的公共產(chǎn)品也是衡量國(guó)際行為體國(guó)際貢獻(xiàn)的重要方面。[10]2015年9月，習(xí)近平主席在聯(lián)合國(guó)發(fā)展峰會(huì)上宣布中方將設(shè)立中國(guó)國(guó)際發(fā)展知識(shí)中心。該中心自2017年成立以來，圍繞“可持續(xù)發(fā)展”“中國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)”“國(guó)際發(fā)展合作”三條主線進(jìn)行知識(shí)生產(chǎn)，致力于在提供發(fā)展性知識(shí)方面對(duì)包括非洲國(guó)家在內(nèi)的廣大發(fā)展中國(guó)家提供思想性公共產(chǎn)品，貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和經(jīng)驗(yàn)。與以本國(guó)經(jīng)驗(yàn)為中心的教條總結(jié)不同，以提供思想性公共產(chǎn)品為目的的知識(shí)生產(chǎn)更注重經(jīng)驗(yàn)的適用性及發(fā)展戰(zhàn)略的對(duì)接。中國(guó)發(fā)展知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的傳播有利于打破西方在發(fā)展知識(shí)體系上的壟斷地位，為非洲國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略提供可供選擇的替代性方案。值得強(qiáng)調(diào)的是，中國(guó)并不是要成為非洲區(qū)域公共產(chǎn)品的主導(dǎo)者，而是希望通過分享智慧和方案，促進(jìn)非洲的自主發(fā)展，最終推動(dòng)實(shí)現(xiàn)非洲區(qū)域內(nèi)自主提供公共產(chǎn)品的目標(biāo)。

中國(guó)對(duì)非洲區(qū)域公共產(chǎn)品供給面臨的機(jī)遇

現(xiàn)階段非洲區(qū)域公共產(chǎn)品呈現(xiàn)多種供給機(jī)制并存的局面。一是由美歐等域外大國(guó)主導(dǎo)的供給，二是中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體參與的創(chuàng)新型公共產(chǎn)品供給，三是通過區(qū)域組織、次區(qū)域組織推動(dòng)，由非洲域內(nèi)成員國(guó)相互協(xié)作的區(qū)域公共產(chǎn)品自主供給。非洲區(qū)域公共產(chǎn)品供給面臨著缺口巨大、供需不匹配和域外西方大國(guó)“私物化”傾向的困境。同時(shí)，非洲自主提供本區(qū)域公共產(chǎn)品的意愿不斷提升，但仍無法滿足現(xiàn)實(shí)需求，這些都為中國(guó)向非洲提供創(chuàng)新型公共產(chǎn)品提供了新的機(jī)遇。

第一，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，國(guó)內(nèi)公共產(chǎn)品嚴(yán)重不足，非洲區(qū)域公共產(chǎn)品缺口巨大。西方殖民時(shí)期人為劃分邊界的做法導(dǎo)致當(dāng)前非洲大陸社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展碎片化，雖然非洲國(guó)家正在努力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和政治一體化，但區(qū)域公共產(chǎn)品赤字仍然嚴(yán)重。同時(shí)，非洲國(guó)家由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平較低，自身無法提供所需的國(guó)內(nèi)公共產(chǎn)品，從而進(jìn)一步阻礙了區(qū)域公共產(chǎn)品的建設(shè)和使用。

第二，非洲傳統(tǒng)的區(qū)域公共產(chǎn)品供給者提供的產(chǎn)品與非洲的實(shí)際需求不盡匹配。非洲國(guó)家的決策者們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，“區(qū)域公共產(chǎn)品必須成為非洲增長(zhǎng)和發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)”。[11]但由于非洲區(qū)域公共產(chǎn)品供給過去主要由域外西方大國(guó)主導(dǎo)，西方發(fā)展思想指導(dǎo)下的對(duì)非援助和公共產(chǎn)品與非洲國(guó)家國(guó)情脫節(jié)，供需不匹配阻礙了非洲的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)發(fā)展道路的自主探索。以非洲工業(yè)化最需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，由于西方援助國(guó)自20世紀(jì)90年代以來將官方發(fā)展援助的重點(diǎn)放在社會(huì)部門，導(dǎo)致用于撒哈拉以南非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的援助額占總援助規(guī)模的比重從1990—1995年間的29%下降到了2000—2004年間的19%。[12]世界銀行也在2007年《非洲增長(zhǎng)的挑戰(zhàn)》的報(bào)告中承認(rèn)，長(zhǎng)期忽視基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)非洲國(guó)家發(fā)展造成了嚴(yán)重影響。[13]

第三，西方向非洲提供公共產(chǎn)品的意愿和能力下降。2008年金融危機(jī)以來，作為非洲區(qū)域公共產(chǎn)品傳統(tǒng)供給者，美國(guó)和歐洲國(guó)家自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力遭到削弱，向全球提供公共產(chǎn)品的動(dòng)力下降，對(duì)非洲公共產(chǎn)品的供應(yīng)嚴(yán)重不足。2000年美國(guó)頒布了《非洲增長(zhǎng)與機(jī)遇法案》，允許非洲向美國(guó)免稅出口貨物。在該法案生效后的10年間，非洲相關(guān)受益國(guó)對(duì)美出口增長(zhǎng)了近3倍，該法案成為美國(guó)為促進(jìn)非洲貿(mào)易提供的重要公共產(chǎn)品。但近年來，由于盧旺達(dá)等國(guó)為扶持本土紡織業(yè)而提高對(duì)美國(guó)二手服裝的關(guān)稅壁壘，美國(guó)于2018年宣布終止盧旺達(dá)在《非洲增長(zhǎng)與機(jī)遇法案》下所享受的零關(guān)稅待遇，凸顯了對(duì)非提供公共產(chǎn)品逐漸讓位于“美國(guó)優(yōu)先”的私利。

第四，非洲自主供給本區(qū)域公共產(chǎn)品的意愿提升，但其供給能力遠(yuǎn)無法滿足本區(qū)域?qū)伯a(chǎn)品的需求。在區(qū)域公共產(chǎn)品供給方面，域外大國(guó)過去一直是非洲區(qū)域公共產(chǎn)品的主要供給方。非洲缺乏像其他地區(qū)那樣公認(rèn)的地區(qū)強(qiáng)國(guó)，因此缺乏既有能力又有意愿提供區(qū)域公共產(chǎn)品的域內(nèi)主導(dǎo)型國(guó)家。南非與尼日利亞雖是非洲區(qū)域大國(guó)，但雙方對(duì)地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的爭(zhēng)奪已經(jīng)成為兩國(guó)關(guān)系的常態(tài)，[14]而在獲取國(guó)際資源上的競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步削弱了兩國(guó)在地區(qū)事務(wù)上的協(xié)調(diào)與合作。自2001年7月非洲發(fā)展新伙伴計(jì)劃（NEPAD）實(shí)施以來，非洲自主發(fā)展的意愿和能力不斷提升，非洲區(qū)域一體化進(jìn)一步深入，為本區(qū)域提供了大量物質(zhì)性和制度性公共產(chǎn)品。例如，由非洲開發(fā)銀行融資的連接埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴和肯尼亞首都內(nèi)羅畢到蒙巴薩的公路走廊長(zhǎng)達(dá)895公里。據(jù)非洲開發(fā)銀行統(tǒng)計(jì)，到項(xiàng)目完工時(shí)，肯尼亞和埃塞俄比亞之間的貿(mào)易額將從3500萬美元增加到1.75億美元。[15]非洲自主提供的制度性公共產(chǎn)品包括非洲和平與安全架構(gòu)（African Peace and Security Architecture）、非洲互查機(jī)制（African peer Review mechanism）以及非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃（PIDA）等本土方案，但這些公共產(chǎn)品遠(yuǎn)未滿足非洲的巨大需求。

在國(guó)際力量對(duì)比“東升西降”的背景下，過去由美歐國(guó)家主導(dǎo)的對(duì)非區(qū)域公共產(chǎn)品的霸權(quán)式供給模式越來越難以為繼。盡管非盟在推動(dòng)非洲一體化進(jìn)程中的作用日益提升，但其提供區(qū)域公共產(chǎn)品的能力與區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品的需求仍存在巨大差距。上述條件為中國(guó)對(duì)非提供區(qū)域公共產(chǎn)品、加強(qiáng)對(duì)非合作，推動(dòng)構(gòu)建中非命運(yùn)共同體提供了重要機(jī)遇。在南南合作的框架內(nèi)，中國(guó)對(duì)非區(qū)域公共產(chǎn)品供給秉持平等互利、合作共贏、共同發(fā)展理念，契合非洲聯(lián)合自強(qiáng)、自主解決非洲問題的愿望和趨勢(shì)，為非洲區(qū)域公共產(chǎn)品供給提供了新動(dòng)力。

中國(guó)對(duì)非洲區(qū)域公共產(chǎn)品供給面臨的挑戰(zhàn)

中國(guó)對(duì)非洲區(qū)域公共產(chǎn)品供給是建立在平等互利基礎(chǔ)上、以需求為導(dǎo)向的雙向互動(dòng)模式，這有別于西方霸權(quán)式的單向供給。但作為國(guó)際公共產(chǎn)品供給的后來者，中國(guó)對(duì)非洲的區(qū)域公共產(chǎn)品供給依然面臨諸多挑戰(zhàn)，主要包括基礎(chǔ)設(shè)施等物質(zhì)性公共產(chǎn)品如何保持可持續(xù)性，中國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、思想和方案等非物質(zhì)性公共產(chǎn)品與非洲發(fā)展戰(zhàn)略能否精準(zhǔn)對(duì)接，以及西方國(guó)家構(gòu)陷中國(guó)對(duì)非實(shí)施“新殖民主義”、讓非洲國(guó)家落入“債務(wù)陷阱”等負(fù)面論調(diào)。

一、基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品如何保持可持續(xù)性的挑戰(zhàn)

從供給側(cè)的角度看，基于中國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的產(chǎn)能優(yōu)勢(shì)和非洲巨大的基建缺口，未來中國(guó)對(duì)非洲區(qū)域公共產(chǎn)品的供給仍會(huì)以基礎(chǔ)設(shè)施為重點(diǎn)，但中國(guó)對(duì)非洲提供基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品面臨如何保持可持續(xù)性的挑戰(zhàn)。一是財(cái)務(wù)和融資的可持續(xù)性。中國(guó)一國(guó)的金融資源難以滿足非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的巨大需求。二是基礎(chǔ)設(shè)施在建成后面臨經(jīng)營(yíng)和維護(hù)的問題。中國(guó)在非洲建設(shè)的大量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心、醫(yī)院、學(xué)校等，在交付后常常因所在國(guó)人才短缺、管理能力不足而陷入經(jīng)營(yíng)困境。三是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目面臨所在國(guó)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的挑戰(zhàn)。中國(guó)建設(shè)或融資的部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目因?qū)Ψ侵蕻?dāng)?shù)厣鐣?huì)、環(huán)境的影響評(píng)估不足（或當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平），或缺乏與項(xiàng)目所在的非洲國(guó)家社區(qū)和非政府組織的有效溝通，而引發(fā)當(dāng)?shù)孛癖姴粷M，使項(xiàng)目實(shí)施受阻。例如，由中國(guó)電力建設(shè)集團(tuán)有限公司承建的位于拉穆的肯尼亞首個(gè)燃煤電站項(xiàng)目因環(huán)境影響評(píng)估不達(dá)標(biāo)，被當(dāng)?shù)丨h(huán)保組織于2016年11月告上法庭。2019年6月，肯尼亞國(guó)家環(huán)境法院作出裁決，取消電廠建設(shè)許可證，并要求對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行新的環(huán)境影響評(píng)估。

二、中非發(fā)展戰(zhàn)略能否精準(zhǔn)對(duì)接的挑戰(zhàn)

區(qū)域公共產(chǎn)品的優(yōu)勢(shì)在于可以更有針對(duì)性地解決區(qū)域問題。以非洲東道國(guó)的發(fā)展訴求為基礎(chǔ)，堅(jiān)持共商共建共享原則，是中國(guó)與西方霸權(quán)式公共產(chǎn)品供給的重要區(qū)別。中非發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接主要包括三個(gè)層面：一是中國(guó)方案與非洲各國(guó)中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略的對(duì)接;二是中國(guó)方案與非洲聯(lián)盟《2063年議程》的對(duì)接;三是中國(guó)方案與聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的對(duì)接。中國(guó)對(duì)非洲的援助和投資亟需從東道國(guó)“請(qǐng)求導(dǎo)向型”向“需求導(dǎo)向型”轉(zhuǎn)變。精準(zhǔn)對(duì)接既需要了解非洲國(guó)家自身需求，又需要有了解中國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的國(guó)際化復(fù)合型人才。作為區(qū)域公共產(chǎn)品供給的后來者，中國(guó)的國(guó)際化人才儲(chǔ)備不足，與西方國(guó)家已經(jīng)形成的龐大發(fā)展援助產(chǎn)業(yè)和專業(yè)人才隊(duì)伍還存在一定差距。

三、西方國(guó)家大肆對(duì)華進(jìn)行輿論抹黑

目前非洲區(qū)域公共產(chǎn)品的域外供給方既包括西方大國(guó)，也包括中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體，不同供給方之間的競(jìng)爭(zhēng)易引發(fā)沖突。西方國(guó)家掌握對(duì)非傳播話語權(quán)的優(yōu)勢(shì)，擔(dān)憂中國(guó)對(duì)非影響力不斷上升，推動(dòng)西方媒體和受西方資助的部分非洲國(guó)家媒體針對(duì)中國(guó)大肆進(jìn)行輿論抹黑，“新殖民主義”“債務(wù)陷阱”“資源掠奪”等論調(diào)甚囂塵上，對(duì)中非合作造成負(fù)面影響。值得注意的是，涉華負(fù)面輿論在非洲容易發(fā)酵，與非洲知識(shí)精英大多有西方教育背景、受西方話語影響較深不無關(guān)系。此外，部分非洲國(guó)家中的政治反對(duì)派為了提高選舉支持率，也會(huì)在競(jìng)選期間炒作中國(guó)議題，并不惜以妖魔化中國(guó)的方式博取相關(guān)勢(shì)力的支持。

中國(guó)提高對(duì)非區(qū)域公共產(chǎn)品供給的路徑

近年來，隨著西方大國(guó)紛紛加大對(duì)非投入，大國(guó)在非洲競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)加劇。然而，西方大國(guó)對(duì)非區(qū)域公共產(chǎn)品供給著眼于自身利益，霸權(quán)式單向供給模式難以滿足非洲自主、可持續(xù)發(fā)展的需要。與此同時(shí)，中國(guó)對(duì)非提供的創(chuàng)新型區(qū)域公共產(chǎn)品也面臨著產(chǎn)品的可持續(xù)性、供需對(duì)接和供給方競(jìng)爭(zhēng)等挑戰(zhàn)。中國(guó)可從提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金和經(jīng)營(yíng)可持續(xù)性、提升非洲自主提供區(qū)域公共產(chǎn)品能力、加強(qiáng)與非洲發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接以及加強(qiáng)國(guó)際協(xié)調(diào)與合作等方面，進(jìn)一步改善對(duì)非區(qū)域公共產(chǎn)品的提供，為非洲貢獻(xiàn)高質(zhì)量的區(qū)域公共產(chǎn)品。

一、提高中非合作基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金和經(jīng)營(yíng)可持續(xù)性

一是創(chuàng)新投融資模式，發(fā)揮援助的撬動(dòng)作用。2019年中國(guó)政府工作報(bào)告針對(duì)“一帶一路”建設(shè)，提出要“遵循市場(chǎng)原則和國(guó)際通行規(guī)則”，這就要求中國(guó)在規(guī)劃非洲基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)需要更加考慮項(xiàng)目收益、可持續(xù)性等問題。在投融資、還款條件等相關(guān)制度上對(duì)標(biāo)國(guó)際規(guī)則和慣例。為了提高資金使用效率，針對(duì)不同類型的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，應(yīng)探索多元化的融資渠道，發(fā)揮援助的撬動(dòng)作用，利用無償援助進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的可行性研究。具體而言，對(duì)商業(yè)上具有營(yíng)利性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可通過市場(chǎng)機(jī)制拓寬融資渠道，吸引私人資本參與建設(shè);對(duì)規(guī)模較大且短期內(nèi)無法有較大經(jīng)濟(jì)回報(bào)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，通過政府、開發(fā)銀行和私營(yíng)企業(yè)以公私合營(yíng)（PPP）等模式開展合作;對(duì)財(cái)務(wù)回報(bào)較少但社會(huì)收益較大的民生基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，例如學(xué)校、醫(yī)院、打井供水項(xiàng)目等，可發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，使用無償援助提供公共產(chǎn)品。

二是加強(qiáng)與非洲國(guó)家的對(duì)話和協(xié)商，了解非洲國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和真實(shí)需求，共同遴選合作項(xiàng)目。在運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施存量項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，與非洲國(guó)家共同商定需要優(yōu)先建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目清單。積極參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的戰(zhàn)略規(guī)劃和設(shè)計(jì)，充分評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，審慎決定新的基建項(xiàng)目。

三是加強(qiáng)能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)移，增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)非洲當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)溢出效應(yīng)。中資企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)非洲當(dāng)?shù)厝瞬诺呐嘤?xùn)，向非洲本地建筑承包商和運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)移，培養(yǎng)非洲本土技術(shù)人才。一方面這將有助于創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，確保基礎(chǔ)設(shè)施完成后的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)，幫助非洲國(guó)家通過學(xué)習(xí)和模仿，優(yōu)化自身在全球分工體系中的地位。另一方面這將提升中國(guó)作為非洲區(qū)域公共產(chǎn)品供給者的國(guó)際形象，更有力地應(yīng)對(duì)輿論風(fēng)險(xiǎn)和大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)。

二、促進(jìn)非洲增強(qiáng)自主提供區(qū)域公共產(chǎn)品的能力

在非洲自主提供區(qū)域公共產(chǎn)品意愿不斷增強(qiáng)的背景下，中國(guó)可通過加強(qiáng)與非洲聯(lián)盟、非洲次區(qū)域組織和非洲主要大國(guó)，特別是南非、尼日利亞、埃塞俄比亞等國(guó)家的合作，助力非洲自主提供區(qū)域公共產(chǎn)品。

一是加強(qiáng)中非治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)交流，幫助非洲編制區(qū)域、次區(qū)域、國(guó)別和領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃，提高非洲的自主治理能力。與非盟和非洲國(guó)家加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接，同非洲一道制定并實(shí)施立足非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的中非合作項(xiàng)目規(guī)劃。

二是通過培訓(xùn)幫助非洲培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)治理人才。除了幫助非洲培養(yǎng)技術(shù)人才，還可以通過中國(guó)商務(wù)部國(guó)際商務(wù)官員研修學(xué)院等平臺(tái)幫助非洲國(guó)家培訓(xùn)經(jīng)濟(jì)管理、金融、法律和工程人才，協(xié)助非洲官員和專業(yè)人才了解中國(guó)改革開放經(jīng)驗(yàn)、中國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移路徑、中國(guó)地方政府產(chǎn)業(yè)承接途徑以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中的政策、金融服務(wù)等。為此，中國(guó)可優(yōu)先培養(yǎng)一批了解中非雙方政策的培訓(xùn)專家，使其既精通中國(guó)經(jīng)驗(yàn)又了解非洲發(fā)展戰(zhàn)略。

三是增強(qiáng)中非經(jīng)濟(jì)合作對(duì)非洲當(dāng)?shù)氐耐庖缧?。在?xiàng)目設(shè)計(jì)階段即考慮中非共建的工業(yè)園區(qū)與非洲當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)，促進(jìn)當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)的發(fā)展，推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)在當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)全價(jià)值鏈發(fā)展，助力非洲經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)。

三、中國(guó)方案與非洲戰(zhàn)略的“三步走”對(duì)接

習(xí)近平主席在2017年首屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇上指出，“‘一帶一路建設(shè)不是另起爐灶、推倒重來，而是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略對(duì)接、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)?！苯梃b中國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的必要性已經(jīng)成為非洲國(guó)家的共識(shí)，關(guān)鍵是如何將中國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和非洲國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行對(duì)接。具體而言，中非發(fā)展戰(zhàn)略的對(duì)接可以分三步走。第一步，加強(qiáng)中國(guó)與非洲國(guó)家的發(fā)展政策溝通，了解非洲國(guó)家具體的發(fā)展戰(zhàn)略和需求，滿足非洲區(qū)域互聯(lián)互通的實(shí)際發(fā)展需要。第二步，基于非洲需求視角，提煉總結(jié)中國(guó)發(fā)展的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。第三步，推動(dòng)中國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與非洲發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)對(duì)接。這種對(duì)接既包括中國(guó)與非洲聯(lián)盟發(fā)展倡議的對(duì)接，還包括與非洲各次區(qū)域組織、非洲國(guó)家政府及其地方政府的戰(zhàn)略對(duì)接。

四、加強(qiáng)國(guó)際協(xié)調(diào)與合作

為減輕西方國(guó)家對(duì)中非合作的疑慮，提高中國(guó)對(duì)非公共產(chǎn)品的適用性，中國(guó)可通過三方合作的方式與西方大國(guó)的對(duì)非公共產(chǎn)品進(jìn)行協(xié)調(diào)。一是在政府層面推進(jìn)農(nóng)業(yè)、醫(yī)療、青年培訓(xùn)等非洲民生領(lǐng)域的三方合作。例如，利用無償援助與歐美國(guó)家共同開展對(duì)非洲的人才培訓(xùn)，尤其是加強(qiáng)對(duì)非洲青年的技術(shù)培訓(xùn)和能力建設(shè)，提升項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性。二是推動(dòng)中國(guó)企業(yè)與具有國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、熟悉非洲當(dāng)?shù)貭I(yíng)商環(huán)境的歐美國(guó)家咨詢公司和投融資機(jī)構(gòu)合作，共同在非洲第三方市場(chǎng)開展經(jīng)濟(jì)合作。以市場(chǎng)為導(dǎo)向，發(fā)揮中國(guó)企業(yè)和西方企業(yè)的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，共同推動(dòng)非洲產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施水平提升和民生改善。三是發(fā)揮智庫、媒體、民間組織等社會(huì)力量的作用，增強(qiáng)溝通和互信，提高國(guó)際社會(huì)和非洲當(dāng)?shù)厣鐣?huì)對(duì)中非合作項(xiàng)目的認(rèn)可度，減少其對(duì)中國(guó)的疑慮。

結(jié)?? 語

對(duì)非區(qū)域公共產(chǎn)品供給是中國(guó)參與國(guó)際公共產(chǎn)品供給的重要抓手。中國(guó)為非洲提供的區(qū)域公共產(chǎn)品既包括基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，也包括有利于非洲自主、可持續(xù)發(fā)展的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，非洲區(qū)域公共產(chǎn)品仍面臨巨大的供需缺口，但西方大國(guó)“私物化”傾向嚴(yán)重，無法提供與非洲自主、可持續(xù)發(fā)展相匹配的公共產(chǎn)品。隨著國(guó)際力量對(duì)比的“東升西降”以及非洲自主發(fā)展意識(shí)的提升，中國(guó)對(duì)非區(qū)域公共產(chǎn)品供給迎來了良好機(jī)遇。中國(guó)堅(jiān)持共商共建共享原則的供給方式打破了西方的霸權(quán)式供給，是為數(shù)不多的既有能力也有意愿向非洲提供區(qū)域公共產(chǎn)品的世界大國(guó)。面對(duì)公共產(chǎn)品的可持續(xù)性、供需方的對(duì)接、不同供給方之間的競(jìng)爭(zhēng)等挑戰(zhàn)，中國(guó)可從提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金和經(jīng)營(yíng)可持續(xù)性、提升非洲自主提供區(qū)域公共產(chǎn)品能力、加強(qiáng)與非洲發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接以及加強(qiáng)國(guó)際協(xié)調(diào)與合作等方面，改善對(duì)非區(qū)域公共產(chǎn)品供給，切實(shí)為“一帶一路”建設(shè)打造公共產(chǎn)品合作的先行示范。

【本文是中國(guó)非洲研究院中非合作研究資助項(xiàng)目“中國(guó)在非洲建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的可持續(xù)性”的階段性成果】

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院西亞非洲研究所）

（責(zé)任編輯：蘇童）

[1]《專訪劉貴今：中非合作是小型“一帶一路”》，載《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》，https：//www.yicai.com/news/4623242.html。

[2] [美]帕拉格·康納：《超級(jí)版圖：全球供應(yīng)鏈、超級(jí)城市與新商業(yè)文明的崛起》，北京：中信出版社，2016年版，第1頁。

[3] “Africas pulse （English）”， http：//documents.worldbank.org/curated/en/348741492463112162/Africas-pulse.

[4] “African Economic Outlook 2018”， https：//www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Publications/2018AEO/African_Economic_Outlook_2018_-_EN_Chapter3.pdf.

[5]《德勤咨詢：2018年非洲基礎(chǔ)建設(shè)市場(chǎng)動(dòng)態(tài)報(bào)告》，http：//www.199it.com/archives/841427.html。

[6] 樊勇明：《從國(guó)際公共產(chǎn)品到區(qū)域性公共產(chǎn)品——區(qū)域合作理論的新增長(zhǎng)點(diǎn)》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2010年第1期，第150頁。

[7]同[5]。

[8] 賈慶國(guó)：《國(guó)際秩序之變與中國(guó)作為》，載《中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》，2019年第4期，第53頁。

[9] 曹遠(yuǎn)征：《“南北國(guó)家”實(shí)力趨近與世界經(jīng)濟(jì)治理體系的重構(gòu)》，載《文化縱橫》，2019年8月，第22-23頁。

[10] 蔡拓、楊昊：《國(guó)際公共物品的供給：中國(guó)的選擇與實(shí)踐》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2012年第10期，第115頁。

[11] Kwesi Botchwey， “Regional Public Goods and African Development： Concept and Application”， https：//pdfs.semanticscholar.org/e2ee/570758262bf416468d6d12ba47663bbf2301.pdf.

[12] Kennichi Ohno and Izumi Ohno， Eastern and Western ideas for African growth， London and New York： Routledge， 2013， p.3.

[13] “Challenges of African Growth： Opportunities， Constraints， and Strategic Directions”， https：//openknowledge.worldbank.org/handle/10986/6656.

[14] 周玉淵：《南非與尼日利亞關(guān)系：從合作到競(jìng)爭(zhēng)》，載《西亞非洲》，2015年第1期，第107頁。

[15] “Nairobi-Addis Ababa Road Corridor Boosts Trade in East and Horn of Africa”， https：//www.afdb.org/en/news-and-events/success-stories/nairobi-addis-ababa-road-corridor-boosts-trade-in-east-and-horn-of-africa/.