劉作奎

【關鍵詞】中國—中東歐國家合作;“17+1合作”;中歐關系;“一帶一路”倡議

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.04.001

中國—中東歐國家合作機制（“17+1合作”）從無到有，再到深入發(fā)展，從多方面推動了中國同中東歐國家的務實合作，也展現(xiàn)了較強的發(fā)展韌性。與其他雙多邊合作機制相比，中國—中東歐國家合作機制有其特殊性。從發(fā)展歷程看，中國—中東歐國家合作大致經(jīng)歷了啟動期（2011—2012年）、黃金期（2012—2017年）和深水期（2017年至今）三個發(fā)展階段，其中2012年和2017年都是具有轉折意義的年份，前者標志著該機制正式啟動，后者則見證了其受內外環(huán)境影響而出現(xiàn)起伏。當前，中國—中東歐國家合作已經(jīng)邁入深水區(qū)，這一時期將會持續(xù)多久、“17+1合作”是否會進入新的發(fā)展階段，尤為值得關注。

中國—中東歐國家合作的

啟動期（2011—2012年）

中國與中東歐國家于2011年啟動了經(jīng)貿(mào)領域的正式對話，經(jīng)過一年的醞釀，于2012年正式啟動中國—中東歐國家合作機制。中國—中東歐國家合作的起步離不開中國經(jīng)濟高速發(fā)展的時代背景。在“十一五”規(guī)劃（2006—2010年）期間，中國經(jīng)濟的快速發(fā)展為中國開展與中東歐國家經(jīng)貿(mào)合作提供了重要動力。中國國內生產(chǎn)總值（GDP）多年實現(xiàn)兩位數(shù)增長，中國經(jīng)濟在全球經(jīng)濟中所占的份額由4.9%猛增至9.3%，外匯儲備達到近3萬億美元。2010年中國國內生產(chǎn)總值超過日本，成為世界第二大經(jīng)濟體。[1]就中國企業(yè)來說，基礎設施建設、裝備制造業(yè)等領域的企業(yè)獲得較大發(fā)展，已具備了較強的國際競爭力。因此，中國政府在制定“十二五”規(guī)劃時，決定加快中國企業(yè)“走出去”步伐，增強企業(yè)國際化經(jīng)營能力，培育一批世界水平的跨國公司;統(tǒng)籌雙邊、多邊、區(qū)域及次區(qū)域開放合作，加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，推動同周邊國家互聯(lián)互通。[2]

2011年是“十二五”規(guī)劃開局之年，也是中歐關系發(fā)展的一個重要節(jié)點。自2004年歐盟東擴以來，中歐經(jīng)貿(mào)合作持續(xù)發(fā)展，歐盟長期保持中國第一大貿(mào)易伙伴地位，中國也長期保持歐盟第二大貿(mào)易伙伴地位。然而，2006年10月歐盟出臺了第六個對華政策文件《歐盟與中國：更緊密的伙伴、承擔更多責任》，在對華政策上出現(xiàn)了一些重要變化，導致中歐雙方在經(jīng)貿(mào)和政治領域的分歧和摩擦增多。歐盟在中國核心利益上屢屢踩踏紅線，損害了雙方關系。2008年以來，全球金融危機和歐洲債務危機爆發(fā)，烏克蘭危機、難民危機等因素持續(xù)對歐盟造成沖擊，導致其內部矛盾重重，經(jīng)濟發(fā)展陷入困境，歐盟被迫將關注重點集中于內部事務和周邊問題。歐盟內部的中東歐國家由于受到債務危機影響，開始尋找新的發(fā)展機會，中國取得的矚目經(jīng)濟成就引起了其強烈興趣和極大關注。

中歐實力的“一升一降”、歐盟對華政策發(fā)展走向以及雙方關系中暴露出的諸多問題，使得中國開始重新審視對歐關系，即在維持中歐經(jīng)貿(mào)關系正常發(fā)展的同時，需要發(fā)掘雙方合作新領域和新增長點，充分考慮歐盟內部的差異性和不同訴求，著力構建一種更加全面、平衡和可持續(xù)的中歐關系。由此，推動同歐盟內部的次區(qū)域合作成為中國發(fā)展對歐關系的新視角。面對歐洲核心國家無暇顧及中東歐地區(qū)、中東歐國家為擺脫經(jīng)濟困境希望發(fā)展更廣泛的對外合作關系等契機，中國抓住了同中東歐國家發(fā)展合作關系的窗口期，成功啟動了中國—中東歐國家合作。

2011年召開的中國—中東歐國家經(jīng)貿(mào)合作論壇，可以看作是中國—中東歐國家合作啟動的一部分，也是正式機制化前的重要預演。2011年6月，時任中國國務院總理溫家寶訪問匈牙利，邁出了中國—中東歐國家正式開展經(jīng)貿(mào)合作的第一步。中國提出中東歐國家位于歐洲心臟地帶，交通四通八達，是聯(lián)系東西方市場的橋梁。中國企業(yè)到中東歐國家發(fā)展轉口貿(mào)易和投資合作，可以節(jié)約大量商務成本，可以融入歐盟內部的產(chǎn)業(yè)分工體系，可以利用歐盟的優(yōu)惠政策共同開拓西歐市場，實現(xiàn)互利共贏，中東歐國家可以成為中歐合作的橋頭堡。同時，中國強調把中東歐國家視為可信賴的朋友和重要合作伙伴，無論是實施外貿(mào)市場多元化戰(zhàn)略，還是實施企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，中國都把中東歐地區(qū)作為戰(zhàn)略重點。[3]上述表態(tài)為雙方正式開展合作奠定了良好基調，并提出了很多具體合作建議。比如中國將加大對中東歐地區(qū)的基建投資力度，成立專門的投資基金等，這些舉措為2012年中國—中東歐國家領導人會晤打下了重要基礎。

2012年4月，中國—中東歐國家合作（“16+1合作”）正式啟動，中東歐國家積極性很高，波蘭牽頭承辦了第一屆峰會活動?？梢哉f，2012年中國與中東歐國家領導人華沙峰會是一場非常務實高效的會議，此次會議提出的包括在中國外交部設立中國—中東歐國家合作秘書處、設立100億美元專項優(yōu)惠貸款、建立中國—中東歐投資基金等在內的十二項舉措，深刻影響到未來幾年中國—中東歐國家合作的發(fā)展進程。[4]

中國—中東歐國家合作的

黃金期（2012—2017年）

與其他區(qū)域合作框架不同，中國—中東歐國家合作甫一設立就進入黃金發(fā)展期，雙方合作推進的深度、廣度和影響力都達到了較高水平。盡管合作中仍存在一些問題，但中國—中東歐國家合作取得的成就十分矚目，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是推動形成了一系列重要成果。這一時期，中國—中東歐國家合作機制不斷完善，涵蓋旅游、基建、金融、農(nóng)業(yè)、智庫等領域的各種專業(yè)性合作平臺陸續(xù)建立，參與的主體日益增多。在中國—中東歐國家合作機制的推動下，中國企業(yè)積極到中東歐國家投資興業(yè)。在100億美元專項優(yōu)惠貸款的推動下，中國和中東歐國家經(jīng)貿(mào)合作規(guī)模不斷攀升，包括黑山南北高速公路、波黑斯塔納里火電站等一系列大型基建、能源投資項目陸續(xù)啟動。在兩期中國—中東歐投資基金的推動下，一些中小型投資合作項目也紛紛落地中東歐國家。

與此同時，在雙方政府的鼓勵下，中國和中東歐國家人文交流發(fā)展迅速。中國赴中東歐國家旅游人數(shù)快速增長，塞爾維亞、黑山、波黑、阿爾巴尼亞等國均采取對中國實行免簽或季節(jié)性免簽政策。為進一步促進雙方人文交流活動，中國開通了多條對中東歐國家的直航航線，中國各大金融機構也在中東歐國家設立了分支機構，以服務日益增多的企業(yè)投資和人員往來。同時，中國和中東歐國家教育合作也進入了活躍期，中國高校紛紛設立語言教育機構、合作交流項目以及涉及中東歐的區(qū)域和國別研究院（所）。中國智庫機構開始設立中東歐研究中心和研究網(wǎng)絡，并在短時間內獲得較大發(fā)展。此外，中國的中醫(yī)藥也開始走進中東歐國家，推動了中國文化“走出去”。雙方人文交流的積極態(tài)勢同樣激發(fā)了中東歐國家參與合作的積極性，中東歐各國紛紛牽頭舉辦峰會，在不斷擴大自身影響力的同時，助推中國—中東歐國家合作邁上新臺階。

二是搭乘“一帶一路”建設快車，深入推進互聯(lián)互通合作。2013年9月，習近平主席提出“一帶一路”倡議，旨在積極發(fā)展與沿線國家的經(jīng)濟合作伙伴關系，共同打造政治互信、經(jīng)濟融合、文化包容的利益共同體、責任共同體和命運共同體?！耙粠б宦贰背h將中東歐16國納入“一帶一路”沿線國家行列，中東歐國家得以充分發(fā)揮地緣優(yōu)勢，成為推動互聯(lián)互通的重要樞紐?！耙粠б宦贰背h提出的各項舉措持續(xù)為中國—中東歐國家合作賦能，激發(fā)了雙方的合作潛力。匈塞鐵路、中歐陸海快線等項目紛紛上馬，中歐班列陸續(xù)開通，推升了雙方合作的水平。特別是中國在巴爾干地區(qū)多個基建項目的落地，推動了當?shù)鼗A設施的快速發(fā)展，受到國際輿論的廣泛關注。繼“務實合作”之后，“互聯(lián)互通”成為中國—中東歐國家合作的另一個重要標簽。

三是高層頻繁互訪提升了中國—中東歐國家合作熱度。這一時期，習近平主席和中東歐國家領導人開展了頻繁密集的互訪，有力提升了雙邊戰(zhàn)略合作水平。2016年，習近平主席到訪捷克、塞爾維亞、波蘭三國，與三國締結或加深了戰(zhàn)略伙伴關系。中東歐國家高層或政要也借著中國—中東歐國家領導人會晤、首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇等時機接踵訪華。在雙方領導人的政治引領下，中國和中東歐國家在諸多領域達成重要共識，雙方合作不斷產(chǎn)生高質量成果。2015年，中國與中東歐國家領導人蘇州峰會出臺了《中國—中東歐國家合作中期規(guī)劃》，全面總結了合作成果并對未來合作方向進行安排，并指出“16+1合作”不替代現(xiàn)有雙邊合作機制或平臺，二者相互補充、相互促進，加快提升中國同16國關系水平和規(guī)模;“16+1合作”將與歐盟重大倡議和規(guī)劃對接，有效促進中歐和平、增長、改革、文明四大伙伴關系，歡迎和支持建立中歐互聯(lián)互通平臺;“16+1合作”充分把握“一帶一路”建設帶來的重要契機，不斷拓展合作空間，同時為“一帶一路”建設作出更多貢獻。

中國—中東歐國家合作之所以能夠在這一時期取得長足進展，除了各合作方積極參與和共同努力外，還有賴于良好的外部環(huán)境。首先，中國經(jīng)濟在2012—2017年期間表現(xiàn)亮眼，對外投資支撐政策紛紛出臺，“一帶一路”倡議有序推進，推動中國—中東歐國家合作快速前行。其次，歐盟雖然日益關注中國—中東歐國家合作對自身帶來的潛在風險，如是否違背歐盟規(guī)則、是否會造成歐盟“分裂”等，但其從立法到實際行動并未進行公開干預。除了在不同場合表達關切外，歐盟在某種程度上也希望中國—中東歐國家合作能夠取得實效，以推動歐盟經(jīng)濟整體復蘇，這在客觀上為中國—中東歐國家合作創(chuàng)造了條件。再次，美國雖然高度關注中國—中東歐國家合作，但并未公開做出實質性干預舉措。在這一時期，美國內部正在對內外政策進行深入反思和辯論。奧巴馬政府自2012年開始實施“亞太再平衡戰(zhàn)略”，將戰(zhàn)略重心轉向亞洲，收縮了在歐洲的力量部署。在此背景下，中國和美國在中東歐地區(qū)的“一進一出”在某種程度上避免了雙方在該區(qū)域產(chǎn)生過多的利益沖突。

值得注意的是，伴隨著中國—中東歐國家合作走進“黃金期”，一些潛在的問題也逐漸浮出水面，如中東歐國家合作成果不均衡，一些國家落地成果少、融資障礙沒有解決，相關旗艦項目實施進展緩慢，部分中東歐國家與中國的貿(mào)易逆差持續(xù)拉大等。但總體看，這一時期中國—中東歐國家合作面臨較好的外部環(huán)境，取得了前所未有的成就。

中國—中東歐國家合作

進入深水期（2017年至今）

2017年以來，中國—中東歐國家合作仍取得了積極進展。雙方在經(jīng)貿(mào)和投資等領域的務實合作成果頗豐，中國企業(yè)在西巴爾干地區(qū)投資持續(xù)增多，尤其是對塞爾維亞的投資合作項目紛紛落地。在大項目合作上也不乏亮點，中國企業(yè)承建的克羅地亞佩列沙茨大橋項目成為中國在中東歐國家首個競標成功并獲得歐盟資金支持的項目;中國企業(yè)對希臘比雷埃弗斯港項目持續(xù)投資并獲得積極收益;匈塞鐵路項目雖然遇到困難但仍在有序推進。中國和中東歐國家的人文交流合作也保持較高水平。中東歐國家先后舉辦了2017年中國與中東歐國家領導人布達佩斯峰會，2018年中國與中東歐國家索非亞峰會以及2019年中國與中東歐國家領導人杜布羅夫尼克峰會，特別是希臘在2019年作為正式成員加入了中國—中東歐國家合作，使得“16+1合作”升級為“17+1合作”。此外，中國和保加利亞于2019年將雙邊關系提升為戰(zhàn)略伙伴關系，中國與中東歐國家伙伴關系網(wǎng)絡越織越密。

但與此同時，中國與中東歐國家合作的內外環(huán)境發(fā)生了深刻變化，合作中出現(xiàn)的不確定因素增多，外部因素與國內問題疊加，導致合作困難加大，并逐步進入深水期。

一是中歐關系出現(xiàn)變化。2019年3月，歐盟發(fā)布《歐盟—中國戰(zhàn)略展望》報告，對中歐關系做出四個定位，即在不同政策領域的合作伙伴、用來平衡各方利益的協(xié)商性伙伴、在追求科技領導權上的經(jīng)濟競爭者以及推廣不同治理模式的體系性對手。此外，歐盟多次質疑中國—中東歐國家合作動機并加大干預力度，如出臺投資安全審查機制，并對中國在中東歐國家火電等能源投資項目加強環(huán)境審查力度;對未入盟的西巴爾干國家增加新條件限制，提防第三方的安全威脅。[5]尤其是在市場準入、知識產(chǎn)權保護、政府采購等方面，歐盟以片面強調同中國合作的互惠性和對等性為由橫加干擾。

二是中美形成全方位競爭對中國—中東歐國家合作帶來較大沖擊。奧巴馬時期采取的“亞太再平衡戰(zhàn)略”雖意在遏制中國全面發(fā)展，但其在具體實施上較多采取漸進靈活的方式，避免與中國發(fā)生直接沖突。但特朗普上臺后，于2017年3月宣布正式終結“亞太再平衡戰(zhàn)略”，并對中國開展大規(guī)模的貿(mào)易戰(zhàn)。美國對華政策進入全面、直接遏制中國的新階段。在此背景下，美國加大了對中東歐區(qū)域的干預力度，對中國與中東歐國家合作直接施加壓力。美國政府高官頻頻造訪中東歐國家，大肆散播信息安全、“中國威脅論”（銳實力）等論調，宣傳中國在中東歐制造“債務陷阱”，造成地緣政治緊張等，特別是企圖以信息安全為由綁架中東歐國家對華政策。在美國的壓力下，部分中東歐國家對華政策的兩面性上升，惡化了中國—中東歐國家合作的外部環(huán)境。

三是中東歐國家內部對合作的“雜音”增多。部分中東歐國家受到歐美反華輿論宣傳的影響，對中國與中東歐國家合作的疑慮上升，一些歐洲智庫在其中扮演了急先鋒的角色。比如由波蘭、匈牙利、捷克、斯洛伐克中歐四國智庫承接的“中國影響力”項目和“中國觀察者”項目，[6]以及德國墨卡托研究所發(fā)布的一系列報告，不斷抹黑中國—中東歐國家合作成果，使得中國—中東歐國家合作面臨的輿論壓力不斷攀升。[7]

四是中國經(jīng)濟全面步入新常態(tài)給中國—中東歐國家合作帶來影響。由于國內外形勢發(fā)生深刻變化，中國經(jīng)濟正由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，長期積累的矛盾與新問題新挑戰(zhàn)交織，導致中國經(jīng)濟下行壓力有所加大。在國內調整結構和轉變增長方式的大背景下，中國對外投資和經(jīng)貿(mào)合作更加強調高質量發(fā)展，對長期經(jīng)濟發(fā)展帶來利好的同時，也難免引起一些短期調整的陣痛，從而給中國—中東歐國家合作帶來了一定的壓力。特別是2019年底暴發(fā)的新冠肺炎疫情進一步增大了中國和中東歐國家經(jīng)濟發(fā)展和投資合作的阻力，使得中國—中東歐國家合作繼續(xù)在深水區(qū)徘徊。

中國與中東歐國家合作的前景和對策

中國—中東歐國家合作作為一項重要的對外交往事業(yè)，難免會遇到一些曲折，但其前景無疑是光明的。中國破解當前同中東歐國家合作的難題，需要內外兼顧，既要做好中國自己的事情，也要同中東歐國家進一步妥善解決貿(mào)易逆差、農(nóng)產(chǎn)品準入等問題，同時需要全方位、有效應對中歐關系和中美關系變化給雙方合作帶來的問題與挑戰(zhàn)。

一是通過全面深化改革進一步對外釋放合作利好。面對國內外復雜形勢，中國應在市場準入、知識產(chǎn)權保護以及國內結構性改革等方面持續(xù)發(fā)力，讓中東歐國家看到其可從中國日益開放的市場中獲得更多機遇。此外，對于中國海外企業(yè)尤其是此前已在中東歐國家投資興業(yè)的中國企業(yè)而言，應該充分利用國內全面深化改革持續(xù)釋放的政策紅利，不斷推動企業(yè)自身優(yōu)化升級，有針對性地加大對中東歐地區(qū)的投資力度，促進當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。

二是進一步挖掘中國與中東歐國家合作的發(fā)展?jié)摿Γ鉀Q合作中存在的問題。一方面，中國與中東歐國家要維持好經(jīng)貿(mào)和投資合作，進一步加大民營企業(yè)的投資力度;深挖中東歐國家在高精數(shù)字化、智能機械制造等產(chǎn)業(yè)的合作潛力，特別是推動相關產(chǎn)業(yè)“隱形冠軍”對接，充分挖掘雙方在市場、知識和資源上的互補潛力;加強雙方在人文交流上的合作力度，推動彼此在動漫游戲、影視劇、綜藝制作、旅游、教育等領域形成更多的合作成果，著力實現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)和社會效益的“雙贏”。另一方面，中國與中東歐國家要及時妥善解決合作中存在的問題。中國需要及時回應中東歐國家關切，積極解決雙方合作中積累的或新出現(xiàn)的各種問題，尤其是涉及貿(mào)易逆差、落地投資項目不均衡、農(nóng)產(chǎn)品準入困難等問題。與此同時，雙方需在加強政治互信、深化經(jīng)貿(mào)合作、提升人文交流水平上下功夫，推動中國—中東歐國家合作走上高質量發(fā)展之路。

三是維護好中歐關系大局，為中國—中東歐國家合作提供助力。經(jīng)貿(mào)關系不僅是中歐關系的重中之重，而且是中國和中東歐國家關系的根基，中歐雙方應進一步鞏固中歐地理標志保護與合作協(xié)定談判取得的成果，加快推進中歐投資協(xié)定談判并爭取早日完成締約，多方創(chuàng)造條件啟動中歐自由貿(mào)易區(qū)可行性研究，為中國和中東歐經(jīng)貿(mào)和投資合作創(chuàng)造良好條件。同時，中東歐國家產(chǎn)業(yè)深度融入歐洲，中國應推動同歐洲重要國家在產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)和產(chǎn)業(yè)合作上取得更多成果，助力中國與中東歐國家在產(chǎn)業(yè)鏈等領域合作。此外，中歐應繼續(xù)圍繞“一帶一路”等重要倡議挖掘合作潛力，打造多維度的互聯(lián)互通，提升務實合作水平。在此過程中，中東歐國家可以充分利用地理和物流樞紐的優(yōu)勢，推動中歐互聯(lián)互通合作走深走實。

四是抓住用好新的契機，為中國—中東歐國家合作尋找機會。特朗普政府上臺以來奉行“美國優(yōu)先”政策，不顧國際社會甚至歐洲盟友的反對，高舉保護主義、單邊主義大棒，令歐盟和很多中東歐國家心存不滿。與此同時，中國始終秉持的“求同存異”“互利共贏”政策理念對歐洲包括中東歐國家有著較大吸引力。中國應抓住這一契機，充分發(fā)揮優(yōu)勢，積極發(fā)展同歐盟及其成員國緊密的伙伴關系，在5G、投資興業(yè)、人文交流等領域開展合作，用更高水平的中歐和中國—中東歐務實合作應對美國的壓力。在新冠肺炎疫情影響下，歐洲國家深陷困境，中國積極提供力所能及的幫助，向意大利、英國、塞爾維亞等歐洲和中東歐國家派遣醫(yī)療援助團隊，加強與歐方開展公共衛(wèi)生領域的國際合作，進一步堅定了中東歐國家與中國合作的信心。

總體來看，當前中東歐國家對華合作訴求依然旺盛，中國應著眼于促進中歐關系發(fā)展和推進“一帶一路”建設兩大基本方向，以高質量的務實合作為突破口，通過全面深化改革和持續(xù)擴大開放向外部釋放更多利好，同時積極維護中歐關系大局、深化中歐各領域合作，推動中國—中東歐國家合作實現(xiàn)長期、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

（作者系中國社會科學院歐洲研究所中東歐研究室主任、研究員，中國—中東歐國家智庫交流與合作網(wǎng)絡秘書長）

（責任編輯：蘇童）

[1] 參見國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)：http：//www.stats.gov.cn/tjsj/。

[2]《胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，http：//cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c64094-19612151.html。

[3] 《溫家寶在中國—中東歐國家經(jīng)貿(mào)論壇上致辭（全文）》，http：//www.gov.cn/ldhd/2011-06/26/content_1892867.htm。

[4] 《中國關于促進與中東歐國家友好合作的十二項舉措》，http：//www.gov.cn/ldhd/2012-04/26/content_2124352.htm。

[5] European Commission， “Enhancing the accession process - A credible EU perspective for the Western Balkans ”， https：//ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/enlargement-methodology_en.pdf.

[6] “中國影響力”項目和“中國觀察者”項目，參見https：//www.chinfluence.eu/;https：//chinaobservers.eu/。

[7] Thorsten Benner， Jan?Gaspers，?Mareike Ohlberg， Lucrezia Poggetti， Kristin Shi-Kupfer， “Authoritarian Advance， Responding to Chinas Growing Political Influence in Europe”， http：//www.merics.org/sites/default/files/2018-02/GPPi_MERICS_Authoritarian_Advance_2018_1.pdf.