陳 燕

伴隨著城市化的高度繁榮，多樣性的生活需求和社會矛盾得到了倍增和放大，住房、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)境、交通、通訊等問題集中涌現，城市綜合治理能力受到極大考驗。面對紛繁的城市管理困境，如何維護城市安全，破解發(fā)展難題，有效提升城市綜合治理水平，提高城市居民生活的安全感、幸福感，成為新時代城市發(fā)展的首要問題。

一、“智慧城市”對“城市安全”理念的時代新升級

“智慧城市”最早是由IBM公司在2008年提出的城市發(fā)展愿景，是運用物聯網、云計算、大數據、空間地理信息集成等新一代信息技術，促進城市規(guī)劃、建設、管理和服務智慧化的新理念和新模式。2009年IBM《智慧的城市在中國》白皮書正式將“智慧城市”概念引入中國。2012年國家住房和城鄉(xiāng)建設部《國家智慧城市試點暫行管理辦法》《國家智慧城市（區(qū)、鎮(zhèn)）試點指標體系（試行）》正式出臺，2014年國家發(fā)改委《關于促進智慧城市健康發(fā)展的指導意見》標志著智慧城市建設正式納入國家建設體系。2016年國家“十三五”規(guī)劃進一步明確要“加強現代信息基礎設施建設，推進大數據和物聯網發(fā)展，建設智慧城市”，智慧城市戰(zhàn)略駛入發(fā)展快車道。據不完全統(tǒng)計，截至2017年底我國已有超過500個城市明確提出或正在建設智慧城市。

結合中國國情、時代任務、國際形勢等要素解讀，我們可以看出國家對“智慧城市”的期許內涵十分豐富，不但融合了“互聯網＋”“寬帶中國”“美麗中國”“中國制造2025”“工業(yè)4.0”等政策或經濟導向，也融合了云計算、大數據、物聯網、移動互聯網等技術或產品要素，是繼數字城市、無線城市、平安城市之后城市發(fā)展的高級形態(tài)。①林必毅、趙瑜、林偉：《智慧城市核心要素研究》，《智慧城市》2017年第3期。尤其是在城市安全方面，智慧城市借助大數據、物聯網、人工智能等新技術，不僅全面實現了對城市安全設施的智能升級，從實體上維護了城市安全秩序的和諧穩(wěn)定，而且在智慧城市的指標體系中，始終將“城市防災安全系統(tǒng)”和“生態(tài)環(huán)境保護系統(tǒng)”作為所有城市建設的附加系統(tǒng)貫徹始終，從本質上極大地提升了群眾對城市安全的感知度和信任度，實現了對“城市安全”理念的時代新升級。

一是理念升級。新時代的城市安全理念已經“不僅僅是我們傳統(tǒng)意義上的安防監(jiān)控、平安城市，它涵蓋的用戶除了公安、政法，還包括城管、交通、應急、環(huán)保、市政、安監(jiān)、藥監(jiān)等眾多用戶，甚至還包括更為具體的個人，它貫穿著總體國家安全，是其重要的組成部分和防護屏障”②鄧美容、邊榮國：《城市智能綜合管理平臺在智慧城市中的深度應用》，《中國安防》2018年第10期。。智慧城市包羅萬象，包括應急指揮、智慧消防、智慧環(huán)保、智慧交通、智慧市政、智慧公安、智慧水務、智慧社區(qū)、智慧教育、智慧醫(yī)療、智慧養(yǎng)老、智慧人社等。因此智慧城市的安全已不能固守于傳統(tǒng)的治安、維穩(wěn)、交通等一隅，它需要考慮的是城市發(fā)展的全面安全，需要立足于城市整體規(guī)劃和運維的大局安全觀和動態(tài)安全觀，其中以創(chuàng)新城市治理模式為目標的平安城市建設只是智慧城市的有機組成部分，雖是最迫切、最優(yōu)先的選項，但已不足以涵蓋智慧城市對安全的全部需求。

二是技術升級。過去由于基礎薄弱、技術有限，我國的城市安全主要關注于“平安城市”等系統(tǒng)的建設和投入，相繼開發(fā)有監(jiān)控“天網”、報警平臺、出入口控制、電子巡更、防爆安檢等系統(tǒng)。但是這些系統(tǒng)和設施的建設，多屬于從無到有的空白填補性工作。如今，隨著“大智移云物”（大數據、人工智能、移動通信、云計算、物聯網）等科技的迅速發(fā)展，智慧型平安城市建設的主要任務已經轉變?yōu)椤叭绾螒梦锫摼W、移動互聯、云計算、大數據等新技術，努力提高視頻圖像的質量及其智能化、智慧化應用水平，實現安防技術系統(tǒng)由看得清到看得懂的轉變，并同時解決好信息安全、資源整合和信息共享等問題”③劉希清：《從平安城市到智慧城市——城市化進程的必然選擇》，《智能建筑》2017年第1期。，需要對城市安全基礎設施智能化換代升級，開啟平安城市建設的2.0時代。

三是標準升級。智慧城市建設的標準十分詳細、嚴密，僅國家《智慧城市標準體系》就收錄有關智慧城市建設法定標準3294項，新定標準267項。其中針對城市安全內容，僅在“建設與宜居”部分中就明確有“城市安全”相關標準25項，涵蓋城市供電、交通、消防、視頻監(jiān)控、大型活動等全部主要活動。在“管理與服務”部分又設有“智慧安全”標準20項，包括食品安全、藥品安全、安全防范和平安城市等內容。同時還設有“信息安全與運維保障”專章，收錄有關安全標準290項，新定標準4項，涵蓋技術密碼、安全機制、安全測評、安全服務、安全施工和安全運維等數十項內容。

總之，智慧城市建設雖然體系龐大、任務繁雜，但是對城市“安全、高效、和諧、綠色、智慧”的根本性指標始終是恒定的、一致的，尤其對“城市安全”的關注和堅持是最毋庸置疑的基礎和核心。

二、“公交安全”對“城市安全”底線的嚴重沖擊

近年來隨著中國改革進入深水區(qū)，征地拆遷、食品安全、環(huán)境污染、教育醫(yī)療等各種社會矛盾集中涌現，而城市作為人口高度聚集區(qū)，對矛盾問題的感受和表達程度愈發(fā)強烈，更容易形成大范圍的群體性事件，對公共安全造成嚴重沖擊。以2018年為例，對城市安全影響最大的事件無疑是由“10·28”重慶公交墜江事件引發(fā)的全國性“公交安全”問題。本文也是以此為觸動，希望通過對近些年城市公交安全事件的現狀分析，厘清公交安全問題的形勢和困難，進一步引起公眾對公交安全意識和安全防范技能的重視，尋求智能公交與智慧城市在公共安全領域的協同發(fā)展。

（一）城市公交“安全問題”由來已久，癥候典型

為更清晰地了解近些年城市公交安全對公共安全的侵損態(tài)勢，筆者整理了2005年至2014年間公交車嚴重暴力事件和2018年部分公交車安全沖突事件供分析，見表1。

表1 公交安全事件統(tǒng)計表

通過上表我們可以看出：一是公交車暴力事件已經成為嚴重破壞城市安全秩序的典型犯罪形式之一，且有因循擴散的明顯趨勢。上表24起公交安全事件中，有14起是由于肇事者對現實不滿蓄意報復社會引發(fā)，發(fā)泄私憤、制造社會影響是其主要犯罪動機，且相互間有明顯的行為模仿傾向，公交縱火、劫持車輛沖撞人群等暴力行為因犯罪門檻低、社會危害大、識別防范難等原因成為不良居心者的優(yōu)先犯罪選擇。二是搶奪方向盤等公交惡習和輕違法行為持續(xù)多發(fā)且后果嚴重，急需重點打擊。部分公民公交規(guī)則意識較差，因票款糾紛、隨意停車等小問題肆意辱罵毆打司機、搶奪公交方向盤，造成惡劣社會影響，其中尤以“10·28”重慶公交墜江事件最為典型，引起了全社會的關注和譴責，但即便如此，“10·28”事件過后，2018年下半年各地經媒體報道的公交沖突、搶奪方向盤等事件仍舊屢禁不止，數月內多達數十起，可見惡習之深、規(guī)則之弱。三是公交行業(yè)安全服務水平與群眾平安出行需求差距較大，改革任務任重道遠。公交車密閉狹小、人員密集，僅有的安全防護設施就是破窗錘、滅火器和緊急出口閥門等，且需要乘客具備基本的操作知識和冷靜的處置心態(tài)，公交車本身的安全智能防范和處置技術還處于原始狀態(tài)，上表24起公交安全事件中絕大多數公交防護設施都沒有真正發(fā)揮應有作用，與智能公交的發(fā)展標準及公交都市的建設目標相去甚遠。

（二）城市公交“安全問題”犯因復雜，預防困難

公交安全事件有其明顯的犯罪動因和典型特征，且顯著區(qū)別于國外暴力恐怖活動，主要表現為：一是以個體性犯罪為主，隨機性沖動特征明顯，其中公交爆炸縱火等嚴重暴力事件雖行為惡劣、破壞嚴重，但是不同于國外有組織、有預謀的恐怖襲擊活動，多是以生活不順報復社會為主要誘因，缺乏明顯的政治企圖或宗教因素。二是乘客素質差異巨大，看客心理放大事件危害，上表8起公交司乘沖突事件中，在發(fā)生司乘糾紛時很多乘客抱著事不關己的心態(tài)置身事外，沒有及時阻止犯罪行為，任由事件發(fā)生擴大，最終導致事件失控，而當發(fā)生縱火爆炸劫持等嚴重危機時，很多乘客爭相逃生卻又不得其法，擁堵踩踏延誤時機，反而造成了更大的人身傷害。三是公交應急防范技術薄弱，司機主導事件發(fā)展，一旦發(fā)生公交安全事件，公交司機的駕乘技術和應對能力成為事件能否成功處置的主導因素，自動停車、破窗、開門、滅火、報警等應急技術嚴重滯后，司機人為因素的差異成為最終公交事件損害程度的主要影響因素。四是公交乘客安全教育滯后，法律懲處力度相對不足，對市民乘車規(guī)則宣傳和安全教育投入不足、途徑有限，對毆打司機、搶奪方向盤等未造成嚴重后果的違法行為處罰力度較輕，宣傳教育不到位，導致部分市民缺乏法制敬畏感，恣意妄為，破壞乘車安全秩序。

雖然公交安全問題由來已久，但是一直以來很難形成有效的預防和處置效果，究其原因，主要因為：一是導致公交安全事件的誘因多發(fā)、形式多樣。上表24起公交安全事件中既包括縱火（8起）、爆炸（4起）、綁架劫持（2起）等嚴重暴力，也包括搶奪方向盤（5起）、毆打司機（3起）等普通違法；既包括盜竊打架、違反交規(guī)（2起）等傳統(tǒng)行為，也包括飲酒吸毒、逼停車輛（1起）等新型違法活動。二是公交安全犯罪門檻低、易擴散，從上表事件發(fā)生時間向度可以看出公交安全事件正向高頻度、低門檻的方向發(fā)展，學習、模仿、實施公交危害行為的機會和途徑增多，抱有極端思想、對社會懷有不滿情緒的人員隨時可以在城市的任何地方實施危害活動，大量出現的低烈度公交安全事件，隨時可能引發(fā)嚴重的公交群體性事件。“10·28”重慶公交墜江事件后網上網下輿論爆涌，社會影響深遠。三是公交安全事件的預防點多線長、力量匱乏，根據2018司法大數據分析，2016年1月至2018年10月間全國各級人民法院一審審結的公交司乘沖突刑事案件共有223件，其中“糾紛起因多為車費、上下車地點等小事，合計占比近六成；超五成案件發(fā)生在車輛行駛過程中，46.4%的案件有‘緊急停車’情形；超半數案件有乘客攻擊司機的行為”①馮海寧：《司法大數據對公交安全有何警示》，《證券時報》2018年11月22日。。面對嚴峻的公交安全問題，我們的安全防范和處置力量則嚴重匱乏。以江蘇省南京市為例，僅南京公交集團就擁有公交線路 463條、公交運營車輛 7082輛、公交線網總長度達7616.4公里（2017年數據），范圍覆蓋南京全城，且經臨政府機關、機場、地鐵、隧道、高架等重點安防區(qū)域。與之相比，作為公交安全的主要保護力量，南京公交公司只有乘務安全員100余人，南京市公共交通治安分局有正式民警263人，人防力量捉襟見肘，難以周全。

三、“公交安全”融入“智慧城市”戰(zhàn)略的發(fā)展設想

為充分滿足人民群眾基本出行需求，加快落實城市公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，2016年交通運輸部出臺了《城市公共交通十三五發(fā)展綱要》，重點提出要深化城市公交體制機制改革，提升公交服務針對性和精準性，全面推進公交都市建設。針對公交安全問題，綱要明確要求要“提升城市公交安全防范和應急處置能力。指導各地建立源頭管理、動態(tài)監(jiān)控和應急處置相結合的安全防范體系，制定城市公交應急預案編制規(guī)范，指導各地加快建立統(tǒng)一管理、多網聯動、快速響應、處置高效的城市公交應急反應系統(tǒng)”。在此指導下，各地都加快了智能公交與城市建設的融合步伐。根據綱要指引，借鑒各地經驗，我們對未來城市公交智能化建設及融入智慧城市發(fā)展戰(zhàn)略的路徑進行了如下的方向性探討和創(chuàng)新思考。

（一）“智能公交”建設要與“公交都市”規(guī)劃同步推進

2011年交通運輸部《關于開展國家公交都市建設示范工程有關事項的通知》標志著公交都市工程正式啟動。2016年《交通運輸部辦公廳關于全面推進公交都市建設等有關事項的通知》決定面向全國地市級以上城市推進公交都市建設。2017年交通運輸部接續(xù)出臺了《智慧交通讓出行更便捷行動方案（2017—2020年）》，提出要推動企業(yè)為主體的智慧交通出行信息服務體系建設，促進“互聯網+”便捷交通發(fā)展，重點強調要完善城市公交智能化應用系統(tǒng)建設，要求到2020年國家公交都市創(chuàng)建城市要全面建成城市公共交通智能系統(tǒng)。在國家政策的引導和支持下，未來以智能化建設為主軸的公交都市戰(zhàn)略將是公交行業(yè)和城市交通發(fā)展的必然趨勢。如何在公交都市的建設大潮中，加快推進智能公交的同步發(fā)展，筆者認為可以從如下三方面重點推進：一是輔助駕駛系統(tǒng)的智能升級。智能公交可以積極借鑒無人駕駛、智能定位等技術，實現對公交駕駛系統(tǒng)的智能化升級，在公交司機遇到襲擊或發(fā)生火災、劫持等突發(fā)情況時，車輛可以實現智能化制動、斷電、停車等，并實時向運營中心發(fā)送報警信息。利用GPS、電子圍欄等技術精準定位車輛路線和行車狀態(tài)，在車輛出現偏離指定路線、超速行駛、嚴重擁堵、發(fā)生事故時，及時提醒司機注意行車安全，自動調取現場視頻，迅速啟動應急預案。二是安全防范設施的智能改造。重視源頭防范，在機場、碼頭、地鐵站、火車站等人群聚集且相對封閉的區(qū)域，以及BRT等特殊線路，安裝智能安檢儀、候車專行道等，對上車乘客進行初步安檢，阻止危險物品上車，實現危險因素的源頭阻斷。強化行車防范，全面改造公交司機駕駛區(qū)域，形成安全隔離、一鍵報警、緊急疏散等系統(tǒng)的智能升級，在行車安全受到威脅的情況下可以實現智能化制動、疏散和報警，不完全依賴司機個人的反應和技術。升級應急器材，在公交上除配備基本的滅火器、破窗錘等工具外，可考慮對一鍵破窗、自動開門、后窗開閉等技術的創(chuàng)新應用，最大限度減少災難對乘客的人身傷害程度。三是便民服務系統(tǒng)的智能推廣。鼓勵引導公交企業(yè)和相關公司開發(fā)智能公交APP，通過與微信、高德地圖、公安微警務、視頻公眾號等平臺合作，擴大智能公交服務范圍，簡化查詢方法、提高定位精度、減少等車時間、完善關聯搜索，最大限度提升公交服務便捷度。同時在公交APP中，重點創(chuàng)新和推廣公交乘車安全意識和法律知識教育，通過視頻剪輯、新聞推送、法律快播、違規(guī)提醒、信用關聯等形式，不斷強化乘客的乘車安全意識，最大限度規(guī)范、減少乘客不文明現象和犯罪行為。

（二）城市“智能公交”應與公安“智慧警務”協同創(chuàng)新

公安機關作為公共交通安全監(jiān)管的責任主體，一直以來對公交安全的組織管理、教育培訓，以及安全協調、應急處突等各個環(huán)節(jié)，都起著不可或缺的重要作用。如今隨著人工智能時代的到來，在互聯網、物聯網、大數據、云計算、視頻技術等科技的支撐下，智慧警務與智能公交有著從需求到技術、從制度到保障的全方位發(fā)展共鳴，為二者的協同創(chuàng)新提供了無限可能。

1. 可以實現安防技術的聯網互通。視頻監(jiān)控聯網，可借助4G/5G通訊、GPRS無線傳輸技術實現對公交車載視頻、語音信息等與公安“天網”的聯網互通，讓公交運營中心與公安監(jiān)控中心均能實時查看公交運行情況，一旦接到危險報警，可第一時間調取現場視頻。行車管理聯網，可利用RFID（射頻識別）、GPS（全球定位）、GIS（地理信息系統(tǒng)）、ARM（高級精簡指令集計算機）等技術，實現對公交車輛行車軌跡、行車位置與智能報站系統(tǒng)、城市交管系統(tǒng)的實時對接，便于運營中心及乘客隨時了解乘車信息，科學調度運營車輛，在發(fā)生緊急情況時便于處置力量精準定位、迅速救援。應急報警聯網，可借助大數據分析、人工智能識別、無限通訊等技術實現對公交車輛智能報警系統(tǒng)的智能升級，通過對乘車人實名信息讀取、人像智能比對、危險動作識別等技術，主動發(fā)現危險因素，按照預設類別和等級進行智能報警分級響應，對一般危險因素提醒司機和公交運營中心關注防范，對重大危險因素和犯罪行為及時請求公安指揮中心聯網處置。

2. 可以嘗試安全數據的實時共享。一是乘客信息數據實時共享。借助“人證合一”技術，實現乘客信息的實時加載。隨著電子卡、支付寶、微信、云閃付等公交智能刷卡功能的普及，以及公安“網證”業(yè)務的推廣，乘客信息的預先采集、核實、加載技術已經成熟，輔助以公交視頻終端的人臉檢測技術，公交公司和警務平臺可以實時完成對全車乘客信息的實時加載，實現對“預設人物”的提前報告。二是重點人員信息分類共享。通過“視頻偵查”技術，實現對重點人員的大數據比對。公交車載視頻終端通過對異常乘客的人臉、體貌特征、行為特征的提取，利用VPN技術聯通警務平臺，進入警方“追逃、上訪、刑釋”等重點人員數據庫進行智能比對，可以提前識別危險對象，分類發(fā)出危險預警。三是警力部署動態(tài)分級共享。公安機關通過物聯網、智能終端、GIS等技術構建警力部署動態(tài)地圖，實現對全市范圍內的警務站、派出所、交巡警、消防隊等安全力量的動態(tài)掌握，并為公交運營中心、運營線路等主體分級共享警力分布圖，便于公交部門在遇到緊急情況時快速尋求周圍警力幫助。

3. 可以構建安全協同的合作平臺。一是公交運營與警務服務合作平臺。推動構建城市交通信息大數據中心，利用大數據、云計算技術將公共交通運營部門、安全生產監(jiān)管部門、道路運輸管理部門、醫(yī)療保障部門、應急管理部門等與公安交通管理聯系緊密的職能部門進行整合，共同建立基本信息資源共享共用的新模式，實現交警業(yè)務重心前移，形成數據支撐、科學研判、預警提示的管理新機制。①郭敏：《“互聯網＋”北京市公安交通管理局警務管理模式研究》，《北京交通大學2017年碩士學位論文》。二是應急處置多部門協作平臺。實現城市交通運營資源、地方警務資源及應急管理資源的信息共享和資源融合，借助城市大數據指揮中心實現對全市監(jiān)控視頻、三維車站圖、警力物聯網、公交實時運行圖、實時路況、PGIS、車站警用裝備等數據的信息接入，整合各方信息資源和應急手段，共同編制城市安全事件處置協同預案，最大限度提升城市安全處突效率。三是公交公司與網約平臺的創(chuàng)新合作。隨著城市網約車業(yè)務的快速發(fā)展，公交定制巴士、網約專線租車、線上旅游包車等服務模式相繼產生，這是公交發(fā)展的新業(yè)態(tài)新嘗試，同時也對公交安全提出了新要求新考驗，公交公司需要與網約平臺積極合作、大膽創(chuàng)新，在提升服務品質、擴展服務內容的同時，對定制公交的人員甄別、信息共享、線路評估、安全響應、證據保全等方面協同創(chuàng)新，最大限度方便群眾出行，確保乘客安全。