摘 要：本文使用案例比較與文獻(xiàn)述評(píng)相結(jié)合的研究范式，基于歐盟委員會(huì)對(duì)谷歌比較購(gòu)物服務(wù)的反壟斷裁決，提煉出平臺(tái)產(chǎn)業(yè)反壟斷執(zhí)法過程中面臨的三個(gè)基礎(chǔ)性問題：如何界定平臺(tái)產(chǎn)業(yè)中免費(fèi)產(chǎn)品或服務(wù)的市場(chǎng)？如何認(rèn)定平臺(tái)運(yùn)營(yíng)商濫用數(shù)字化資產(chǎn)的行為？平臺(tái)中性規(guī)制的設(shè)想是否具有可行性？并梳理出專家學(xué)者在這三個(gè)問題上的主要觀點(diǎn)。平臺(tái)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為引領(lǐng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要引擎，一些運(yùn)營(yíng)商在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所使用的接入歧視、信息扭曲和霸王條款等手段，既損害了消費(fèi)者福利，又影響了行業(yè)的健康發(fā)展。本文借鑒歐盟和美國(guó)在平臺(tái)產(chǎn)業(yè)反壟斷執(zhí)法中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出了修訂《中華人民共和國(guó)反壟斷法》和適時(shí)推出《平臺(tái)產(chǎn)業(yè)的反壟斷執(zhí)法指南》等建議。

關(guān)鍵詞：反壟斷規(guī)制;平臺(tái)產(chǎn)業(yè);執(zhí)法范式;谷歌購(gòu)物案

中圖分類號(hào)：F49 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X（2020）11-0042-09

一、問題的提出

經(jīng)過多年的立案調(diào)查、聽證和評(píng)估，歐盟委員會(huì)（European Commission）在2017年6月公布了對(duì)谷歌比較購(gòu)物服務(wù)的反壟斷裁決（以下簡(jiǎn)稱“谷歌購(gòu)物案”）：谷歌公司（包括其母公司Alphabet）違反了《歐盟經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)議》（即EEA Agreement）第54條和《歐盟運(yùn)作條約》（即TFEU）第102條關(guān)于濫用市場(chǎng)勢(shì)力的相關(guān)規(guī)定，在一般搜索結(jié)果的頁面中，把自身的比較購(gòu)物服務(wù)信息（Comparison Shopping Services）顯示在更加醒目的位置，使競(jìng)爭(zhēng)者的相關(guān)業(yè)務(wù)處于不利的地位。據(jù)此，歐盟委員會(huì)要求谷歌公司在90天內(nèi)終止這一行為，并對(duì)其施加24.24億歐元的巨額罰款。實(shí)際上，早在2013年，美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（Federal Trade Commission）曾經(jīng)將谷歌公司的類似行為認(rèn)定為“傷害競(jìng)爭(zhēng)者、沒有損害消費(fèi)者福利”，并據(jù)此終止了相關(guān)的反壟斷調(diào)查。時(shí)隔5年后，歐盟委員會(huì)發(fā)布了與美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)結(jié)論相反的新決定，引發(fā)學(xué)界、產(chǎn)業(yè)界圍繞雙邊、多邊平臺(tái)領(lǐng)域運(yùn)營(yíng)商壟斷勢(shì)力、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和執(zhí)法范式等問題展開了激烈爭(zhēng)論。

類似情形在信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，已經(jīng)出現(xiàn)過多次[1]-[3]。2001年美國(guó)聯(lián)邦上訴法院雖然同意杰克遜法官關(guān)于微軟公司捆綁瀏覽器和操作系統(tǒng)的行為違法的初步?jīng)Q定，但取消了后者提出的結(jié)構(gòu)性拆分方案，而是以行為性救濟(jì)的方式來限制微軟公司濫用其市場(chǎng)支配地位。與此相反，2004年歐盟委員會(huì)則認(rèn)為，微軟公司濫用了其在操作系統(tǒng)市場(chǎng)的支配地位，并予以4.97億歐元的罰款，此后，歐盟初審法院在2007年也駁回了微軟公司對(duì)歐盟委員會(huì)的上訴，支持歐盟委員會(huì)要求微軟公司取消捆綁銷售模式的救濟(jì)方案。2010年以來，操作系統(tǒng)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)勢(shì)態(tài)的發(fā)展證明，美國(guó)和歐盟施加的救濟(jì)措施都未能有效地限制微軟公司的濫用行為[4-5]。

谷歌和微軟是不同時(shí)期創(chuàng)新領(lǐng)域的標(biāo)桿企業(yè)，兩場(chǎng)反壟斷訴訟涉及的法經(jīng)濟(jì)學(xué)問題也十分相似：大型企業(yè)壟斷下的新興產(chǎn)業(yè)是不是各國(guó)反壟斷執(zhí)法的天然對(duì)象？如何界定多邊平臺(tái)運(yùn)營(yíng)商的市場(chǎng)勢(shì)力？這些市場(chǎng)勢(shì)力帶來的效率改進(jìn)和消費(fèi)者福利提升，能否使得平臺(tái)運(yùn)營(yíng)商規(guī)避反壟斷審查？傳統(tǒng)的執(zhí)法原則可否直接用于以數(shù)字化資產(chǎn)為主的平臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)？由于谷歌公司決定對(duì)歐盟委員會(huì)的上述決定提起上訴，加之歐盟委員會(huì)在2018年和2019年又對(duì)谷歌公司在安卓操作系統(tǒng)和在線廣告業(yè)務(wù)上的反競(jìng)爭(zhēng)行為分別開出了43.4億歐元和14.9億歐元的新罰單，相信上述問題或爭(zhēng)論在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍將是法經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)業(yè)組織理論的熱門話題，值得探究隱藏其后的理論問題和實(shí)踐問題。

本文使用法經(jīng)濟(jì)學(xué)案例述評(píng)的范式，基于谷歌購(gòu)物案，從中提煉出傳統(tǒng)執(zhí)法理念和規(guī)則切入平臺(tái)產(chǎn)業(yè)的模式和途徑，并梳理了由此引發(fā)的理論分歧和執(zhí)法模式差異，從而為完善中國(guó)平臺(tái)產(chǎn)業(yè)的反壟斷執(zhí)法提供可借鑒的參照系。

二、谷歌比較購(gòu)物服務(wù)與反壟斷審查概述

比較購(gòu)物服務(wù)是谷歌公司開發(fā)的一款在線購(gòu)物搜索服務(wù)，其服務(wù)方式是：當(dāng)人們?cè)诠雀璧囊话闼阉鹘缑孑斎肽硞€(gè)關(guān)鍵詞后，頁面信息將由三個(gè)具有明顯區(qū)分的結(jié)果構(gòu)成：那些與這一關(guān)鍵詞有關(guān)，且使用谷歌比較購(gòu)物服務(wù)的產(chǎn)品價(jià)格、質(zhì)量等信息，會(huì)十分醒目地單獨(dú)出現(xiàn)在頁面的右上方;使用谷歌公司付費(fèi)廣告服務(wù)的關(guān)聯(lián)信息則會(huì)放置在一般搜索的前面，以特殊的后綴加以區(qū)別;頁面底端顯示的才是一般搜索的結(jié)果。由于BING和YELP等在線搜索服務(wù)平臺(tái)也在進(jìn)行類似的服務(wù)，按照上述的搜索算法和顯示規(guī)則，這些競(jìng)爭(zhēng)者對(duì)應(yīng)服務(wù)的信息就無法在谷歌的頁面得到充分的展示，隨著流量的不斷減少，最終就會(huì)被淘汰出局。

顯而易見，谷歌公司提供以上兩種服務(wù)時(shí)，使用的是平臺(tái)或多邊市場(chǎng)的商業(yè)模式。平臺(tái)的一側(cè)是數(shù)量龐大的一般搜索者，另一側(cè)則是需要將產(chǎn)品信息展示給消費(fèi)者的企業(yè)，他們之間有著十分明顯的縱向網(wǎng)絡(luò)外部性：使用谷歌一般搜索的人數(shù)越多、企業(yè)越有激勵(lì)購(gòu)買谷歌公司的付費(fèi)廣告服務(wù)或比較購(gòu)物服務(wù)。也正是挖掘出這種效應(yīng)的商業(yè)價(jià)值，谷歌公司通過在平臺(tái)的一側(cè)提供免費(fèi)的搜索服務(wù)，為自己積累極其龐大的消費(fèi)者數(shù)據(jù)和資料，借助對(duì)這些資源的分析和整理，在平臺(tái)的另一側(cè)向企業(yè)提供競(jìng)價(jià)性的在線廣告業(yè)務(wù)，進(jìn)而在歐盟和美國(guó)的相關(guān)領(lǐng)域獲得了80%以上的占有率，擁有反壟斷法意義上的市場(chǎng)支配地位。市場(chǎng)支配地位本身并不違法，但歐盟委員會(huì)認(rèn)為谷歌公司基于這一勢(shì)力，利用算法、顯示和排名等手段，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手實(shí)施了縱向圈定和歧視接入，屬于《歐盟運(yùn)作條約》第102條所界定的濫用行為。歐盟委員會(huì)不僅要求谷歌公司停止或改善搜索和排名的非法規(guī)則，還開出了24億歐元的巨額罰單。歐盟委員會(huì)遵循的是“市場(chǎng)界定、支配地位確認(rèn)、濫用行為辨別和救濟(jì)方式選擇”的傳統(tǒng)執(zhí)法范式，并在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的取證和論辯中，添加了新的要素或手段，從而為《反壟斷法》切入平臺(tái)產(chǎn)業(yè)提供了一個(gè)新的模版。

實(shí)際上，2011—2013年美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)就谷歌公司是否在一般搜索中存在自我偏好行為，也進(jìn)行過一次反壟斷調(diào)查，主要發(fā)現(xiàn)是：谷歌公司將自身專業(yè)搜索和一般搜索在頁面中分別顯示的方式，屬于服務(wù)模式的創(chuàng)新，能夠給使用者提供更加便捷、明確的搜索結(jié)果，會(huì)增加消費(fèi)者福利。美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)以反壟斷法的主旨是保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)、而不是保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)者為由，認(rèn)為谷歌沒有義務(wù)維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)者的利益，政府不應(yīng)對(duì)其進(jìn)行干預(yù)或處罰。

問題在于，歐盟委員會(huì)的這一新決定并未平息平臺(tái)產(chǎn)業(yè)反壟斷執(zhí)法中的固有爭(zhēng)論，在一定程度上反而加深了已有的分歧，引發(fā)了新一輪的爭(zhēng)辯。追根溯源，總結(jié)出專家學(xué)者在平臺(tái)產(chǎn)業(yè)中免費(fèi)產(chǎn)品或服務(wù)的市場(chǎng)界定、平臺(tái)運(yùn)營(yíng)商濫用數(shù)字化資產(chǎn)的行為認(rèn)定及其救濟(jì)難題、平臺(tái)中性規(guī)制等三個(gè)基本問題上的不同觀點(diǎn)，就是深入分析的第一步。

三、平臺(tái)產(chǎn)業(yè)中免費(fèi)產(chǎn)品或服務(wù)的市場(chǎng)界定

（一）谷歌購(gòu)物案的相關(guān)市場(chǎng)界定

在反壟斷執(zhí)法中，界定相關(guān)市場(chǎng)（Relevant Market）是為了甄別競(jìng)爭(zhēng)者和計(jì)算市場(chǎng)占有率劃定范圍或邊界。經(jīng)過多年的執(zhí)法實(shí)踐積累，單邊市場(chǎng)中的產(chǎn)品或服務(wù)市場(chǎng)界定，已經(jīng)形成了“假定壟斷者測(cè)試、臨界評(píng)估和銷售模式分析”等多種成熟的方式[6]。平臺(tái)產(chǎn)業(yè)具有縱向和水平結(jié)構(gòu)復(fù)雜、兩側(cè)參與者的需求和供給多樣化、產(chǎn)品或服務(wù)多歸屬等特點(diǎn)，這既增加了市場(chǎng)界定的難度，也使得進(jìn)行量化分析的信息和數(shù)據(jù)難以獲得[7]。同時(shí)，由于平臺(tái)運(yùn)營(yíng)商的勢(shì)力體現(xiàn)在兩側(cè)或多側(cè)的市場(chǎng)中，依據(jù)單邊市場(chǎng)中產(chǎn)生的“價(jià)格—需求量”法則，無法合理地確定它的實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)者[8]。上述矛盾在谷歌購(gòu)物案中也得到了充分的展示，2013年美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的終止聲明中就回避了市場(chǎng)界定問題，歐盟委員會(huì)則沒有拘泥于這些爭(zhēng)論，依舊對(duì)谷歌公司的一般搜索服務(wù)和比較購(gòu)物服務(wù)進(jìn)行了市場(chǎng)界定，認(rèn)定谷歌公司的一般搜索服務(wù)和比較購(gòu)物服務(wù)屬于獨(dú)立產(chǎn)品市場(chǎng)，沒有采納谷歌公司認(rèn)為應(yīng)該將免費(fèi)搜索服務(wù)、內(nèi)容網(wǎng)站和其他社會(huì)網(wǎng)絡(luò)界定為統(tǒng)一市場(chǎng)的主張。

1.一般搜索服務(wù)的市場(chǎng)界定

歐盟委員會(huì)從兩個(gè)層面證明一般搜索服務(wù)屬于獨(dú)立市場(chǎng)：

一般搜索服務(wù)是一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，該活動(dòng)依托的平臺(tái)就是其市場(chǎng)。消費(fèi)者的一般搜索為谷歌公司貢獻(xiàn)了能夠產(chǎn)生貨幣收入的數(shù)據(jù)，谷歌公司基于格式化的服務(wù)條款，得到了存儲(chǔ)、使用消費(fèi)者搜索過程中留下的直接數(shù)據(jù)和間接數(shù)據(jù)的權(quán)利。沒有這些數(shù)據(jù)的支撐，谷歌公司的付費(fèi)廣告服務(wù)也就成為無米之炊。提供一般搜索服務(wù)是谷歌公司的一種商業(yè)戰(zhàn)略，借助平臺(tái)兩邊的杠桿效應(yīng)，免費(fèi)一側(cè)積累的消費(fèi)者越多，付費(fèi)一側(cè)企業(yè)對(duì)廣告服務(wù)的需求越高。歐盟委員會(huì)證明谷歌公司的免費(fèi)行為也是一種商業(yè)策略，“零價(jià)格”只是競(jìng)爭(zhēng)的一方面，速度、廣泛性和界面吸引力等也會(huì)影響使用者的體驗(yàn)。作為一種經(jīng)濟(jì)行為，必然依托于特定的市場(chǎng)進(jìn)行交易，而免費(fèi)的一般搜索服務(wù)本身就是市場(chǎng)的載體和范圍。

一般搜索服務(wù)需求側(cè)和供給側(cè)的替代都是有限的，不能無限擴(kuò)張市場(chǎng)的邊界，進(jìn)而降低谷歌的市場(chǎng)勢(shì)力。歐盟委員會(huì)比較了一般搜索和其他在線搜索工具在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)模式的差異后，認(rèn)定他們之間的替代程度十分有限，各有自己的客戶范圍。谷歌公司為了提供一般搜索服務(wù)，既需要進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)設(shè)施方面的固定資產(chǎn)投資，又要借助算法、爬蟲和指數(shù)化方面的研發(fā)投入，從而使得該市場(chǎng)具有極高的進(jìn)入壁壘，其他專業(yè)搜索公司很難涉足。

2.比較購(gòu)物服務(wù)的市場(chǎng)界定

這是該反壟斷案最重要的看點(diǎn)，歐盟委員會(huì)的認(rèn)定過程和相關(guān)依據(jù)如下：

比較購(gòu)物服務(wù)屬于專業(yè)搜索服務(wù)（亦稱垂直搜索服務(wù)），它的主要功能是讓使用者在搜索特定商品的同時(shí)，能夠比較不同在線零售商和電子商務(wù)平臺(tái)上該商品的價(jià)格和質(zhì)量信息，并把有購(gòu)買意愿的消費(fèi)者引導(dǎo)到銷售商的頁面。歐盟委員會(huì)將一般搜索和專業(yè)搜索區(qū)分為兩個(gè)不同的市場(chǎng)，減少了計(jì)算市場(chǎng)占有率的范圍，也就確定了谷歌公司在平臺(tái)兩側(cè)的不同競(jìng)爭(zhēng)者。

比較購(gòu)物服務(wù)和其他平臺(tái)的專業(yè)搜索服務(wù)屬于不同的市場(chǎng)。歐盟使用大量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)證明，盡管比較購(gòu)物服務(wù)屬于專業(yè)搜索服務(wù)，但它和只提供航班、住宿或新聞的門戶網(wǎng)站、在線零售商和電子商務(wù)平臺(tái)等其他互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)業(yè)務(wù)，不能簡(jiǎn)單地歸并為統(tǒng)一的市場(chǎng)，歐盟委員會(huì)的依據(jù)來自供求兩側(cè)服務(wù)內(nèi)容的明顯差異：在需求側(cè)，相對(duì)于電子商務(wù)平臺(tái)，比較購(gòu)物服務(wù)只提供中介信息，并不參與購(gòu)物、物流和售后等其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng);在供給側(cè)，給企業(yè)提供比較購(gòu)物服務(wù)時(shí)，谷歌公司只需對(duì)使用者的搜索需求進(jìn)行投資和管理，不進(jìn)行具體的倉(cāng)儲(chǔ)、支付和配送等業(yè)務(wù)，其行為不受政府對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量、安全和購(gòu)買資質(zhì)認(rèn)證等條例的約束。

（二）平臺(tái)產(chǎn)業(yè)中免費(fèi)產(chǎn)品或服務(wù)市場(chǎng)界定的若干爭(zhēng)論

1.產(chǎn)品或服務(wù)市場(chǎng)界定和反壟斷執(zhí)法

Kaplow[9]和Werden[10]圍繞產(chǎn)品市場(chǎng)界定進(jìn)行的激烈爭(zhēng)論最具代表性。 Kaplow[9]認(rèn)為，在執(zhí)法中應(yīng)該完全拋棄產(chǎn)品市場(chǎng)界定的環(huán)節(jié)，理由是現(xiàn)有的測(cè)定方法是從“價(jià)格—邊際成本加成”或勒納指數(shù)（Lerner Index）開始的：先根據(jù)企業(yè)特定產(chǎn)品的銷售量計(jì)算出市場(chǎng)份額，再結(jié)合價(jià)格的變化來衡量彈性的高低，而市場(chǎng)勢(shì)力范圍的劃定又會(huì)依靠需求價(jià)格彈性，這種“市場(chǎng)銷量—需求彈性—市場(chǎng)范圍”的循環(huán)違反了微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本邏輯，應(yīng)該舍棄沒有意義的產(chǎn)品市場(chǎng)界定，另尋其他方式來衡量企業(yè)的市場(chǎng)勢(shì)力。Werden[10]從理論邏輯和執(zhí)法實(shí)踐兩個(gè)方面反駁前者的觀點(diǎn)，他認(rèn)為反壟斷執(zhí)法過程中，無論是涉及濫用、合謀還是兼并行為，都需要對(duì)企業(yè)的市場(chǎng)勢(shì)力進(jìn)行合理評(píng)判，評(píng)判的范圍就是企業(yè)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品或服務(wù)的市場(chǎng)邊界。兩位學(xué)者在爭(zhēng)論過程中都使用微軟公司和谷歌公司的反壟斷案件為證據(jù)，因?yàn)槲④浌镜臑g覽器和谷歌公司的一般搜索服務(wù)都是免費(fèi)的服務(wù)。

2.免費(fèi)產(chǎn)品或服務(wù)在雙邊市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)模式

免費(fèi)產(chǎn)品或服務(wù)的存在是平臺(tái)產(chǎn)業(yè)的一大特點(diǎn)，它的出現(xiàn)為市場(chǎng)界定無用論提供了新的證據(jù)。免費(fèi)意味著無法直接觀察價(jià)格變化與消費(fèi)需求的關(guān)系，執(zhí)法機(jī)構(gòu)也不能借助SSNIP模型判斷價(jià)格變化的短期影響和長(zhǎng)期影響[11]，這就是兩位學(xué)者爭(zhēng)執(zhí)的根源之一。Kaplow[9]的基本邏輯是：因?yàn)閮r(jià)格為零，那么該指數(shù)中“價(jià)格—邊際成本”一項(xiàng)中的分母就沒有意義，而在價(jià)格為零時(shí)，需求價(jià)格彈性就不能量化，假定壟斷檢驗(yàn)成為無米之炊，市場(chǎng)勢(shì)力的測(cè)量也失去經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)。Newman[12]則指出，在“零價(jià)格市場(chǎng)”（Zero-Price Markets）已經(jīng)成為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)主流模式的環(huán)境下，《反壟斷法》對(duì)隱藏其中的侵害消費(fèi)者行為之所以束手無策，原因就是按照微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般邏輯，沒有價(jià)格就沒有市場(chǎng)，沒有市場(chǎng)就不存在交易，免費(fèi)產(chǎn)品或服務(wù)也就不可能對(duì)消費(fèi)者剩余產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

（二）數(shù)字化資產(chǎn)的濫用與行業(yè)規(guī)則之爭(zhēng)

歐盟委員會(huì)的上述論證過程和使用的相關(guān)證據(jù)，也在學(xué)界引發(fā)極大的爭(zhēng)議。帕克等[18]對(duì)平臺(tái)產(chǎn)業(yè)演化和成長(zhǎng)的分析表明，平臺(tái)運(yùn)營(yíng)商所采取的某些所謂的“濫用”行為，具有一定的合理性，是一種司空見慣的行業(yè)游戲規(guī)則。Rochet和Tirole[19]也認(rèn)為，提供單側(cè)免費(fèi)服務(wù)的平臺(tái)運(yùn)營(yíng)商實(shí)施捆綁或搭售策略時(shí)，必須借助交叉補(bǔ)貼來實(shí)現(xiàn)，這種交叉補(bǔ)貼在部分一體化商業(yè)模式下必然對(duì)其他競(jìng)爭(zhēng)者產(chǎn)生圈定效應(yīng)或排斥效應(yīng)，否則市場(chǎng)支配地位或市場(chǎng)勢(shì)力也就難以為繼。例如，谷歌濫用行為的主要手段就是排他、捆綁和搭售[20]，背后的邏輯是產(chǎn)業(yè)組織理論中的縱向圈定，只不過使用的是更加隱秘的數(shù)據(jù)、信息和算法規(guī)則，而不是有形的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。數(shù)字化資產(chǎn)成為企業(yè)經(jīng)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)的核心，現(xiàn)有的執(zhí)法范式和工具已不完全適用。

多位支持谷歌公司的研究者[21-22-15]一直主張，在平臺(tái)產(chǎn)業(yè)或多邊市場(chǎng)中，具有支配地位的運(yùn)營(yíng)商和那些被圈定的邊緣企業(yè)采取的是近乎相同的商業(yè)模式，只不過前者積累了數(shù)量龐大的消費(fèi)者，其杠桿效應(yīng)或外部性效應(yīng)更為明顯而已?，F(xiàn)實(shí)的困境在于，如果邊緣企業(yè)放棄與主導(dǎo)企業(yè)在網(wǎng)絡(luò)和平臺(tái)上的互聯(lián)互通，轉(zhuǎn)而采取封閉運(yùn)營(yíng)，幾乎沒有生存發(fā)展的機(jī)會(huì)。類似情況在電信行業(yè)也曾出現(xiàn)過，各國(guó)政府一度采取不對(duì)稱規(guī)制方式，構(gòu)建可競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，極大地促進(jìn)了電信行業(yè)的發(fā)展。然而，將不對(duì)稱規(guī)制方式移植到互聯(lián)網(wǎng)、平臺(tái)產(chǎn)業(yè)時(shí)面臨著更多的障礙，大量免費(fèi)服務(wù)或產(chǎn)品的存在，已經(jīng)使平臺(tái)一側(cè)的消費(fèi)者剩余在理論上處于最大化的狀態(tài)，加之被圈定的業(yè)務(wù)（在線廣告、視頻、網(wǎng)購(gòu)等）大多屬于付費(fèi)的私人物品，除了個(gè)人隱私信息保護(hù)方面，政府的直接干預(yù)也會(huì)缺乏正當(dāng)性。

（三）濫用數(shù)字化資產(chǎn)的反壟斷救濟(jì)之道

歐盟委員會(huì)對(duì)谷歌公司的以上濫用行為施加了四條反壟斷救濟(jì)措施，核心要求在于以下兩點(diǎn)：一是谷歌公司選擇的新方式要保證競(jìng)爭(zhēng)者的比較購(gòu)物服務(wù)能夠得到與谷歌公司自己內(nèi)部的比較購(gòu)物服務(wù)一樣的待遇，即在信息觸發(fā)、結(jié)果定位和展示方式等方面，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者一視同仁。二是給那些愿意登陸競(jìng)爭(zhēng)者購(gòu)物服務(wù)頁面的搜索者，配置可以直接點(diǎn)擊的鏈接，使競(jìng)爭(zhēng)者的購(gòu)物服務(wù)信息能夠顯示和嵌入在谷歌的一般搜索結(jié)果中。以上兩個(gè)要求屬于反壟斷執(zhí)法中的行為性救濟(jì)，這也是近年來各國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)十分倚重的方式[23]。

1.結(jié)構(gòu)性救濟(jì)和行為性救濟(jì)的實(shí)施困難

歐盟委員會(huì)采取行為性救濟(jì)的深層原因則在于，谷歌公司的主要資產(chǎn)和服務(wù)都具有數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡(luò)化和無邊界的特點(diǎn)，分割資產(chǎn)、拆分業(yè)務(wù)和獨(dú)立經(jīng)營(yíng)等結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施難以有效落實(shí)，還會(huì)遭到谷歌公司的強(qiáng)烈抵制，并帶來巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率損失。多年的執(zhí)法實(shí)踐證明，行為性救濟(jì)相當(dāng)于政府直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和競(jìng)爭(zhēng)手段，實(shí)施的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于分割資產(chǎn)和拆分業(yè)務(wù)，反壟斷機(jī)構(gòu)也缺少監(jiān)督企業(yè)行為的資源和能力。這一問題在評(píng)價(jià)微軟和英特爾等反壟斷案件的執(zhí)法效果時(shí)出現(xiàn)過，歐盟委員會(huì)對(duì)谷歌公司施加的上述約束能否得到真正的實(shí)施也有待觀察[24]。

在平臺(tái)產(chǎn)業(yè)或雙邊市場(chǎng)中，反壟斷執(zhí)法的挑戰(zhàn)還體現(xiàn)在救濟(jì)方式的選擇和實(shí)施方面。如前所述，只有付出很高的監(jiān)督成本或社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率損失，才能真正地約束企業(yè)反競(jìng)爭(zhēng)行為。對(duì)于反競(jìng)爭(zhēng)的縱向圈定行為，執(zhí)法機(jī)構(gòu)以往主要采取分割資產(chǎn)或獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的結(jié)構(gòu)性救濟(jì)來糾正，但雙邊市場(chǎng)中運(yùn)營(yíng)商的核心資產(chǎn)不外乎數(shù)據(jù)、信息、算法、標(biāo)準(zhǔn)和專利，很難對(duì)它們進(jìn)行物理意義上的分割，反壟斷機(jī)構(gòu)傾向于對(duì)企業(yè)施加獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的約束，類似于各國(guó)在電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制放松進(jìn)程中采取的經(jīng)營(yíng)權(quán)分離或會(huì)計(jì)分離，以降低一體化運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行縱向圈定的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。如果據(jù)此拆分谷歌和微軟這樣的平臺(tái)運(yùn)營(yíng)商，將使用者的搜索歷史記錄、購(gòu)物習(xí)慣和網(wǎng)上評(píng)論等信息交由不同的平臺(tái)運(yùn)作，雙邊市場(chǎng)所特有的信息聚集和溢出效應(yīng)可能喪失殆盡。出于上述考慮，無論是美國(guó)、歐盟，還是中國(guó)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對(duì)涉及雙邊市場(chǎng)的違法或潛在違法行為，還是以監(jiān)督成本高、事后效率低的行為性救濟(jì)為主[25]。

2.承諾決定的有效性

對(duì)于上述問題，各國(guó)反壟斷執(zhí)法者設(shè)計(jì)出一種名為“承諾決定”（Commitments Decisions）的新方式[26]。這里的承諾并不是執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定相關(guān)企業(yè)違法行為后施加的約束，而是在發(fā)現(xiàn)企業(yè)涉嫌違法，但沒有得到確定性證據(jù)前，企業(yè)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)達(dá)成的一種非正式契約。救濟(jì)是二者之間的正式契約，具有法律意義上的約束力?；谶@些承諾，執(zhí)法機(jī)構(gòu)要終止對(duì)企業(yè)的反壟斷調(diào)查，企業(yè)則應(yīng)兌現(xiàn)這些承諾，以解除執(zhí)法者、消費(fèi)者或利益相關(guān)者的關(guān)切。鑒于企業(yè)的承諾涉及經(jīng)營(yíng)行為，而反壟斷機(jī)構(gòu)沒有直接監(jiān)督企業(yè)行為的法理基礎(chǔ)和手段，為了防止企業(yè)違約，反壟斷機(jī)構(gòu)只能附加“一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)食言，就重新啟動(dòng)反壟斷調(diào)查或直接予以處罰”等約束性條款，以增強(qiáng)其對(duì)企業(yè)的威懾力。

由于具有節(jié)約執(zhí)法成本、減少執(zhí)法周期和企業(yè)自愿執(zhí)行等特點(diǎn)，承諾決定一度受到執(zhí)法機(jī)構(gòu)和相關(guān)企業(yè)的歡迎。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2011—2016年美國(guó)兩個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)以這一方式終止的反壟斷案件就有203件之多，在歐盟范圍內(nèi)，2005—2014年處置的相關(guān)案件也有35起[27]，IBM、蘋果和谷歌等平臺(tái)型公司的某些反壟斷案就包含其中。但是，由于信息不對(duì)稱和道德風(fēng)險(xiǎn)并存，承諾決定的實(shí)施效果一直差強(qiáng)人意，在特定環(huán)境下，企業(yè)的承諾就是一種拖延戰(zhàn)術(shù)[28]。例如，2013年美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)之所以決定終止對(duì)谷歌反壟斷案的調(diào)查，一個(gè)重要的因素是谷歌公司在調(diào)查未正式開始前就承諾要調(diào)整搜索結(jié)果的顯示方式，給競(jìng)爭(zhēng)者預(yù)留展示的空間。實(shí)際上，這些承諾的內(nèi)容與歐盟委員會(huì)在2017年對(duì)谷歌公司施加的無歧視救濟(jì)要求一樣。由此引發(fā)的現(xiàn)實(shí)困境就是：如果2013—2017年谷歌公司完全遵守了當(dāng)初對(duì)美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的承諾，不應(yīng)該引發(fā)競(jìng)爭(zhēng)者的一再訴訟和其他國(guó)家反壟斷機(jī)構(gòu)的關(guān)注（向歐盟委員會(huì)投訴谷歌公司的企業(yè)大多來自美國(guó)），這表明要么承諾決定對(duì)谷歌公司的行為和后果沒有實(shí)質(zhì)性的影響，要么美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)沒有確保谷歌公司兌現(xiàn)承諾的動(dòng)機(jī)和能力。

五、平臺(tái)中性規(guī)制：反壟斷執(zhí)法的新趨勢(shì)

2009年前后，美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)提出了平臺(tái)中性規(guī)制的新設(shè)想，它的基本含義是，提供互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)的運(yùn)營(yíng)商（Broadband Internet Access Services，即BIAS），在向那些有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的平臺(tái)或企業(yè)提供接入服務(wù)時(shí)，應(yīng)該遵守?zé)o限制、無傷害、無額外資費(fèi)、無歧視定價(jià)和標(biāo)準(zhǔn)一致性等五個(gè)基本原則[11]。實(shí)際上，美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的設(shè)想是對(duì)理論研究的回應(yīng)，Van Schewick[29]在2007年就提出了“網(wǎng)絡(luò)中性”的概念，要求政府限制像谷歌公司這樣的巨無霸運(yùn)營(yíng)商對(duì)第三方應(yīng)用、內(nèi)容和接口的各種歧視。顯然，歐盟委員會(huì)對(duì)谷歌公司施加的幾項(xiàng)救濟(jì)措施都包含著中性規(guī)制的要義，等于認(rèn)定谷歌公 司的平臺(tái)具有公共產(chǎn)品的屬性。

（一）平臺(tái)中性規(guī)制的邏輯缺陷

Carlton[1]認(rèn)為，政府規(guī)制和《反壟斷法》在應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈時(shí)，并不是相互替代的關(guān)系，各國(guó)政府干預(yù)產(chǎn)業(yè)的實(shí)踐也證明，應(yīng)該在規(guī)制實(shí)踐中引入反壟斷法，而不是倡導(dǎo)反壟斷執(zhí)法的規(guī)制化。Manne和Wright[30]指出，用平臺(tái)中性規(guī)制約束和防止搜索偏好不符合產(chǎn)業(yè)運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)邏輯，搜索結(jié)果的偏好不是源自運(yùn)營(yíng)商的市場(chǎng)勢(shì)力，而是該產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的手段，偏好本身就是一種創(chuàng)新，政府強(qiáng)制運(yùn)營(yíng)商平等地對(duì)待自己的競(jìng)爭(zhēng)者，也違法了《反壟斷法》保護(hù)消費(fèi)者的宗旨。Crane[31]的法理和經(jīng)驗(yàn)分析則表明，中性規(guī)制在現(xiàn)有的反壟斷執(zhí)法體系下無法得到有效落實(shí)，反而會(huì)限制主導(dǎo)企業(yè)滿足消費(fèi)者需求的創(chuàng)新行為。通過對(duì)執(zhí)法效果和谷歌公司的案例分析，Grimmelmann[32]證明，平臺(tái)中性的實(shí)施只會(huì)引發(fā)規(guī)制俘獲，并產(chǎn)生更大的信息扭曲。Bork和Sidak[22]認(rèn)為，反壟斷機(jī)構(gòu)要求谷歌公司將競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的排名前置，本身就是一種變相的歧視行為。

在實(shí)踐層面，平臺(tái)中性規(guī)制不一定會(huì)降低政府干預(yù)的成本或難度。谷歌、亞馬遜、蘋果等運(yùn)營(yíng)商使用的各種技術(shù)、手段和商業(yè)模式處于持續(xù)的升級(jí)換代或改進(jìn)之中，規(guī)制者或反壟斷機(jī)構(gòu)只有付出極高的監(jiān)督成本，并且具備持續(xù)掌控前沿技術(shù)的能力，才能做到魔高一尺、道高一丈，否則平臺(tái)中性只能流于形式。Katz[11]從監(jiān)管目標(biāo)、反壟斷立法宗旨和企業(yè)一體化模式等三個(gè)角度對(duì)平臺(tái)中性規(guī)制進(jìn)行了系統(tǒng)化的反思，他認(rèn)為這一理念或設(shè)想，是以往自然壟斷產(chǎn)業(yè)中產(chǎn)品價(jià)格、質(zhì)量規(guī)制思維的延伸，不能直接移植到以數(shù)據(jù)、信息、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為競(jìng)爭(zhēng)手段的平臺(tái)領(lǐng)域。

（二）平臺(tái)中性規(guī)制的實(shí)施困境

結(jié)構(gòu)性救濟(jì)和行為性救濟(jì)的低效、無效是導(dǎo)致平臺(tái)中性規(guī)制理念產(chǎn)生的根源。美國(guó)和歐盟的反壟斷機(jī)構(gòu)以往對(duì)谷歌、微軟、蘋果等公司施加的非歧視、平等接入約束，已經(jīng)具有平臺(tái)或搜索中性的某些特征，但實(shí)施的結(jié)果并不理想。體制上的障礙使反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)并沒有直接干預(yù)企業(yè)行為和行業(yè)規(guī)則的法定權(quán)力與資源，由此，在實(shí)施平臺(tái)中性規(guī)制之前，必須解決諸如規(guī)制立法、機(jī)構(gòu)設(shè)置和監(jiān)管機(jī)制等制度性問題。顯然，即使在政府規(guī)制體系十分成熟的歐美國(guó)家，這些方面的準(zhǔn)備也顯得十分滯后或缺位，現(xiàn)行的以自然壟斷、公共產(chǎn)品為對(duì)象的規(guī)制機(jī)制和工具，除非作出重大的轉(zhuǎn)型才能落實(shí)到新興的平臺(tái)產(chǎn)業(yè)中。2010年至今，這一設(shè)想并未在歐美各國(guó)得以明確具體的實(shí)施，反壟斷執(zhí)法應(yīng)對(duì)類似問題時(shí)，依舊以施加行為性救濟(jì)的FRAND為主[33]。

六、研究結(jié)論與政策建議

目前中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)、雙邊平臺(tái)和電子商務(wù)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展勢(shì)頭十分迅猛，一些商業(yè)模式和應(yīng)用規(guī)模已經(jīng)位居世界前列，成為高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的領(lǐng)頭雁。阿里巴巴、騰訊、百度等運(yùn)營(yíng)商也與谷歌、亞馬遜、臉書等跨國(guó)公司類似，占據(jù)不同市場(chǎng)的壟斷地位或主導(dǎo)地位。與此同時(shí)，在一些運(yùn)營(yíng)商經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中也發(fā)生過接入歧視、信息扭曲和霸王條款等手段，既損害了消費(fèi)者福利，又影響了行業(yè)的健康發(fā)展。但是，《中華人民共和國(guó)反壟斷法》自從2008年頒布實(shí)施以來，除了商務(wù)部反壟斷局在經(jīng)營(yíng)者集中審查執(zhí)法中涉及一些本土平臺(tái)運(yùn)營(yíng)商的兼并重組活動(dòng)外（結(jié)果都是無條件批準(zhǔn)），在壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位方面，無論是國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)下屬的價(jià)格監(jiān)督與反壟斷局，還是國(guó)家工商總局管理下的反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局，都沒有直接調(diào)查和處罰過一起涉及本土平臺(tái)運(yùn)營(yíng)商的反壟斷行政執(zhí)法案件[23]。平臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)游離于反壟斷執(zhí)法之外，既不利于保護(hù)消費(fèi)者利益，也會(huì)阻礙新企業(yè)的進(jìn)入。信息產(chǎn)業(yè)的這種執(zhí)法現(xiàn)狀，已經(jīng)引起有關(guān)方面的高度重視，在2018年召開的《全國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作會(huì)議》上，習(xí)近平總書記就指出：“要培育公平的市場(chǎng)環(huán)境，強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，反對(duì)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”?；诒疚牡难芯拷Y(jié)論，筆者主要提出如下政策建議：

第一，避免以發(fā)展經(jīng)濟(jì)和某些產(chǎn)業(yè)的特性為由[34]，主張賦予平臺(tái)運(yùn)營(yíng)商反壟斷豁免待遇。《中華人民共和國(guó)反壟斷法》之所以被冠之以“經(jīng)濟(jì)憲法”的稱謂，就在于它是維系公平競(jìng)爭(zhēng)的基石，查處的對(duì)象是企業(yè)違法行為，與特定行業(yè)的技術(shù)、結(jié)構(gòu)或組織模式無關(guān)，否則任何一個(gè)行業(yè)都具有被豁免的理由。這種主張背離了“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”的改革取向，很可能使《中華人民共和國(guó)反壟斷法》長(zhǎng)期游離于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度建設(shè)之外。

第二，加快《中華人民共和國(guó)反壟斷法》部分章節(jié)的修訂，盡早推出《平臺(tái)產(chǎn)業(yè)的反壟斷指南》。在某種程度上，《中華人民共和國(guó)反壟斷法》與時(shí)俱進(jìn)的步伐還快于歐盟各國(guó)，例如，市場(chǎng)監(jiān)督管理總局在近期出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定或指南中，都增加了涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)和專利濫用等方面的新的要素，但受各種因素的干擾，有威懾力的執(zhí)法案件寥寥無幾。如果執(zhí)法行為長(zhǎng)期滯后于立法活動(dòng)，法理和規(guī)則中存在的潛在問題難以在實(shí)踐中顯現(xiàn)出來，《中華人民共和國(guó)反壟斷法》在國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策體系中的基礎(chǔ)性地位更是無從談及。

Baker[34]與Federico等[35]的實(shí)證研究表明，反壟斷執(zhí)法有利于促進(jìn)而不是抑制產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和大企業(yè)的成長(zhǎng)。如果2000年前后，美國(guó)聯(lián)邦上訴法院和歐盟委員會(huì)對(duì)微軟公司在操作系統(tǒng)和瀏覽器兩個(gè)市場(chǎng)的捆綁銷售行為熟視無睹，包括雅虎、谷歌和網(wǎng)景在內(nèi)的大量顛覆性創(chuàng)新企業(yè)也就沒有機(jī)會(huì)深度切入互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的商業(yè)實(shí)踐;如果沒有《反壟斷法》呵護(hù)下的新企業(yè)進(jìn)入，微軟、英特爾和蘋果等公司也就沒有持續(xù)創(chuàng)新的壓力。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，推動(dòng)而不是刻意延遲《反壟斷法》在平臺(tái)產(chǎn)業(yè)的落地生根，就顯得尤為迫切。

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（責(zé)任編輯：孫 艷）