李偉濤

大國之大，不僅在于疆域?qū)用?、人口層面，還在于由疆域和人口共同作用的治理層面。我國建成了世界上最大規(guī)模的教育體系，這是舉世矚目的偉大成就。而在大國視角下思考未來，提高教育治理能力與治理體系現(xiàn)代化面臨著深層次挑戰(zhàn)，是新時代加快推進教育現(xiàn)代化進程中一項重要課題。2020年是全面建成小康社會之年，我國要實現(xiàn)第一個百年奮斗目標，教育現(xiàn)代化將取得重要進展，有望基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化。站在重要路口，回顧梳理我國教育治理實踐走過的歷程，深度認知新時代教育治理中多元主體責任和行動具有重要意義。

從管理到治理的發(fā)展脈絡

隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，作為培養(yǎng)人的社會實踐活動的教育，其公共性特征日趨增強。正是由于這一特征趨勢，21世紀前二十年的我國教育管理體制改革歷程，呈現(xiàn)出從管理向治理轉(zhuǎn)變，逐步全面深化、進一步向縱深推進的鮮明特點。

在價值取向上呈現(xiàn)出由提高管理效率為主轉(zhuǎn)向促進教育公平、提高教育質(zhì)量，更多關注每一個學習者全面發(fā)展，最大化增進公共教育利益。治理改革與觀念轉(zhuǎn)變，是相伴相隨、相互影響的關系。當把義務教育真正作為公共產(chǎn)品，把學校作為現(xiàn)代公共社會的組成部分之時，教育的公共性便開始得到彰顯，教育治理的方向?qū)⒆兊糜用魑?。這將經(jīng)歷一個不斷探索的過程。自二十世紀八十年代中期到九十年代末我國教育經(jīng)歷了追求數(shù)量、規(guī)模以及速度的教育改革階段。世紀之初，國務院出臺《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，在“地方負責、分級管理”基礎上明確“縣級人民政府為主管理”體制，并“改革中小學校長選拔任用和管理制度”“推行中小學校長聘任制”等。這是我國在義務教育雖然基本普及，但面臨嚴重不平衡、教師工資得不到保障以及農(nóng)村稅費改革等情況下進行的教育管理改革，屬于從效率導向到公平質(zhì)量導向的過渡階段。但是，之后的現(xiàn)代學校制度建設討論研究將學校置于社會大系統(tǒng)、社會秩序之中，把學校還給社會，讓學校具有自主辦學權。在政策層面，《2003—2007年教育振興行動計劃》明確提出“深化學校內(nèi)部管理體制改革，探索建設現(xiàn)代學校制度”。與此同時，2006年新修訂的《中華人民共和國義務教育法》在從法律上明確“縣級人民政府為主管理”體制的同時，指出“國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發(fā)展”，這從法律上保障了作為公共產(chǎn)品的義務教育的均衡發(fā)展?，F(xiàn)代學校制度建設探索與義務教育均衡發(fā)展的法律制度保障，其共同之處在于：兩者都是教育觀念認識深入基礎上的制度改革行動，對于我國教育治理變革都具有深層意義。

受公共管理和公共服務理論的影響，服務政府的理念逐漸深入人心，教育公共服務改革引出一系列重大教育民生制度安排與創(chuàng)新。標志性政策是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十一五規(guī)劃明確了公共服務的領域，其中義務教育處于重中之重的地位。黨的十七大報告也明確提出要“著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義”。以常住人口為基數(shù)配置基礎教育資源，嘗試開展義務教育學校委托管理等，成為東部發(fā)達地區(qū)尤其是大城市教育改革和發(fā)展的一項重要制度安排，外來務工人員隨遷子女“兩為主”政策實施切實得到了制度保障。這些重大教育制度安排，使得教育的公共性更加凸顯，教育與經(jīng)濟社會發(fā)展的關系變得更為緊密。

教育不僅是民生，更是國之大計、黨之大計。黨的十八大以來，圍繞培養(yǎng)合格的社會主義建設者和接班人，辦好人民滿意的教育，《中國教育現(xiàn)代化2035》明確提出更加注重全面發(fā)展、更加注重面向人人等八大基本理念，要求大力推進教育理念、體系、制度、內(nèi)容、方法和治理現(xiàn)代化。近期，國家先后出臺實施的《對省級人民政府履行教育職責的評價辦法》和《關于深化新時代教育督導體制機制改革》，標志著新時代的教育督導正成為推進管辦評分離、構建服務型政府的重要手段，在根本使命上已經(jīng)轉(zhuǎn)向促進學生德智體美勞全面發(fā)展，完善和優(yōu)化教育質(zhì)量監(jiān)測與評價，助力國家加快教育現(xiàn)代化發(fā)展，建設教育強國。

在變革力量上，學校成為教育改革發(fā)生的重要策源地，區(qū)域成為撬動教育發(fā)展的重要支點，校際之間、區(qū)域之間的協(xié)作治理顯得更為重要。治理與管理的重要區(qū)別在于多主體參與，打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃和制度藩籬，確立以共治求善治的行動邏輯。長期以來，義務教育學校作為政府提供公共服務的教育機構，政府在宏觀維度中按照均衡原則分配教育經(jīng)費、配置教育資源，同時政府也為學校改革和發(fā)展提供規(guī)劃引領、政策保障、課程教材資源等必要的條件支持。但總體來看，學校始終處于資源配置的客體對象，學校的特色發(fā)展也不夠明顯。

隨著新時代教育進入到內(nèi)涵發(fā)展階段，由于學校辦學理念、管理水平、歷史文化積淀尤其是改革的主動性、持久性、科學性等主觀因素存在差異，同樣的辦學硬件、師資隊伍以及課程資源，校際之間辦學的水平和質(zhì)量卻有相當大的區(qū)別，因此通過重心下移，不斷激發(fā)學校內(nèi)在改革的能動性成為教育行政部門推動教育發(fā)展的政策指向。在新時代教育現(xiàn)代化發(fā)展進程中，學校不能再僅僅是資源配置的客體，而應當也可以成為創(chuàng)造、集聚、運用有效教育資源的主體，不僅是改革的跟隨者，更是改革的策劃源和實施者。

同時，校際之間的協(xié)作治理變得日益重要。教育現(xiàn)代化在內(nèi)涵上基于學校細胞，但不局限于學校。學?，F(xiàn)代化，將依托政府與學校之間、學段之間、校際之間、學校與社會之間構建新的關系形態(tài)。校際之間形成良好的學校生態(tài)，是新時代教育治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，目標指向于各級各類學校形成特色、多樣、協(xié)作、友好、共生的格局。

協(xié)作治理的另一個發(fā)展趨勢是區(qū)域之間教育發(fā)展的協(xié)作。隨著國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的提出與推進，在“全國一盤棋”整體格局之下，讓區(qū)域成為撬動教育發(fā)展的支點，成為我國教育治理的重要路徑選擇。新時代的教育治理，在繼續(xù)發(fā)揮以省為單位的教育統(tǒng)籌與改革試驗的同時，需要更加關注京津冀、長江經(jīng)濟帶、長三角、粵港澳大灣區(qū)、黃河流域、中西部地區(qū)等不同區(qū)域支點的分類指導和教改試驗?？缡∈袇f(xié)同協(xié)作能力是區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的支撐，是教育治理能力的重要維度。

在治理路徑上，推進管辦評分離、“放管服”改革，其本質(zhì)目的都在于優(yōu)化制度供給，促進政府職能轉(zhuǎn)變，激發(fā)改革活力。課程、教師、信息技術等直接關系教育內(nèi)涵發(fā)展的新資源要素，其配置主體將呈現(xiàn)多樣化，包括政府、學校、學區(qū)集團、社區(qū)、非政府公共部門、研究機構、智庫、市場等等。在此背景下，優(yōu)化制度供給，促進政府職能轉(zhuǎn)變，激發(fā)改革活力變得至關重要。為此，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》實施以來，我國積極推進管辦評分離、“放管服”改革，不斷優(yōu)化制度供給，政事分開、權責明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育治理框架逐步形成。

簡政放權改革是制度供給優(yōu)化的核心。近年來，我國先后取消下放了一批教育行政審批事項，重點是擴大省級政府的教育統(tǒng)籌權。伴隨中央層面簡政放權改革力度的加大，有力地激發(fā)了地方和高等院校推動教育綜合改革的主體意識，增強了教育發(fā)展活力。2014年國家教育體制改革領導小組確定清華、北大和上海市“兩校一市”的綜合改革方案實施至今，取得積極成效、進入改革收官之年，并將按照十九屆四中全會精神進一步深入推進簡政放權、放管結(jié)合、優(yōu)化服務。

政府教育治理方式創(chuàng)新是制度供給優(yōu)化的關鍵。優(yōu)化制度供給，有賴于厘清政府、學校、社會之間的權責關系，完善構建三者之間良性互動機制，促進政府職能轉(zhuǎn)變。在治理方式上越來越依靠制度、軟硬兼顧標準和多元監(jiān)督問責機制，實現(xiàn)依法行政和規(guī)范管理，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定、應對風險的能力。

發(fā)揮專業(yè)化教育服務作用是制度供給的有效路徑?；诠苻k評分離原則，積極推動教育治理創(chuàng)新，有賴于擴大專業(yè)化教育服務的空間：在重大教育決策法定程序中注重引進公眾參與和社會協(xié)商機制，教育的評價權和監(jiān)督權更多地交給社會;在政府教育決策和學校發(fā)展中引入戰(zhàn)略咨詢和公眾參與機制;支持專業(yè)機構和社會組織參與教育評價，采用現(xiàn)代化評價方法和技術，提高教育評價的科學性、規(guī)范性、獨立性，切實發(fā)揮教育評價的診斷、導向和激勵作用。

新發(fā)展理念下的政府責任

提高教育治理能力與治理體系現(xiàn)代化，各級政府履行職責起著至關重要的作用。人民群眾對教育的需求將不斷迭代升級，教育功能、資源、要素、業(yè)態(tài)等發(fā)生變革是必由出路。隨著《中國教育現(xiàn)代化2035》印發(fā)實施，《關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質(zhì)量的意見》《關于新時代推進普通高中育人方式改革的指導意見》等文件出臺與實施，政府履行教育職責的核心要義是遵循新發(fā)展理念，推進教育高質(zhì)量發(fā)展，加快實現(xiàn)教育現(xiàn)代化。

為前沿成果轉(zhuǎn)化實驗與創(chuàng)新應用提供支持環(huán)境。人民群眾期待未來教育，更加聚焦于人的全面發(fā)展，教育與社會、科技、文化的聯(lián)系互動更加緊密，教育更加富有創(chuàng)新性。按照新時代更加注重全面發(fā)展、融合發(fā)展、共建共享的發(fā)展理念，必要的認識和行動是：

——創(chuàng)造區(qū)域教育發(fā)展的良好環(huán)境。這不僅包括政府加大財政投入、合理配置教育資源，促進校際之間形成均衡而有活力的生態(tài)，還包括為前沿成果轉(zhuǎn)化實驗與創(chuàng)新應用提供支持環(huán)境。

——促進基礎教育學校與區(qū)域內(nèi)“雙一流”高校、中科院、教育科研院所、博物館和科技館加強合作。站在區(qū)域?qū)用婢劢怪С汁h(huán)境建設，推動前沿成果在教育領域的轉(zhuǎn)化實驗與創(chuàng)新應用。這既是現(xiàn)代政府行為，又將助力區(qū)域教育形成新亮點新特色。

——主動培育在研究轉(zhuǎn)化、實驗和應用方面具有深度，預期在區(qū)域富有示范推廣價值的各種類型優(yōu)質(zhì)學校。

新時代教育更加注重全面發(fā)展的理念，要求德育、智育、體育、美育和勞動教育有機融合，全面提升學生意志品質(zhì)、思維能力、創(chuàng)新精神等綜合素質(zhì)，提高身心健康發(fā)展水平。為此，一是大力推動腦科學、認知科學最新研究成果在各級各類人才培養(yǎng)中的應用，推動學與教變革方面的基礎性研究，把人作為完整的人，提高學、教、考、評的科學水平;二是加強學前兒童和青少年體質(zhì)健康監(jiān)測研究，以及醫(yī)教結(jié)合的探索創(chuàng)新;三是打破教育資源配置的制度壁壘，著眼個性化學習與發(fā)展的多元化支持，整合教育、心理、醫(yī)學、信息技術等學科、部門力量，推動中小學與大學、科研院所聯(lián)合培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才，完善超常學生的甄別和培養(yǎng)機制;四是推動學校多樣化特色發(fā)展，促進學校從分層走向分類發(fā)展，并促進不同學段之間的教育有序科學銜接。

推進人工智能與信息技術在教育領域的深度應用。我國正在搶抓人工智能發(fā)展機遇，關乎國家未來人才培養(yǎng)的教育領域理應成為深度應用的高地。政府應成為人工智能在教育領域深度應用的積極引領者和推動者：

——整合包括學生發(fā)展數(shù)據(jù)、問卷調(diào)查數(shù)據(jù)、課堂觀察數(shù)據(jù)以及教育發(fā)展統(tǒng)計及趨勢數(shù)據(jù)等多源數(shù)據(jù)，推動數(shù)據(jù)分析比較乃至追蹤、實驗，以及推進學校尋找改進的策略與有效路徑;

——改變信息技術在教育教學中的應用仍停留在表面，缺乏信息化與課程教學的深度融合狀況，積極推動信息技術有機融入課程、教師備課、教學工具、質(zhì)量監(jiān)測，加強探索基于數(shù)據(jù)的精準分析和個性化教學，促進學生個性化成長;

——順應學習者對個性化、多樣化的需求和發(fā)展需求日益增長，運用快速發(fā)展的現(xiàn)代信息技術、數(shù)據(jù)挖掘分析，為因材施教、實施差異化教育提供有力支持;

——應用信息化手段、助力無障礙環(huán)境建設，支持每個學習者獲得出彩人生，積極踐行可持續(xù)發(fā)展理念。

在區(qū)域內(nèi)建立科學的教育評價體系。按照督導、監(jiān)測與評價三位一體要求，建立健全區(qū)域?qū)用?、學校層面、學生層面等多維層面構成的科學的教育評價體系，為人才培養(yǎng)與激發(fā)學校辦學活力提供支持。這是政府發(fā)揮評價導向作用、推動教育質(zhì)量與創(chuàng)新的有效路徑，是教育治理改革的重要抓手。

一是建立符合區(qū)域發(fā)展實際的教育標準體系。標準體系既包括硬標準，更包括軟標準，既服務于教育質(zhì)量，又服務于教育創(chuàng)新。建立標準體系的重要行動還包括：規(guī)范標準體系和推行程序的建設與制定，持續(xù)做好教育標準體系的實踐、總結(jié)與推廣;二是推動促進學生發(fā)展為目標的評價改革。在學生綜合素質(zhì)評價中關注學生個性特長評價，充分發(fā)揮評價激勵學生個性發(fā)展的作用;為學生個性潛能激發(fā)和特長發(fā)展提供豐富的教育資源與學習機會，賦予學生自主選擇的權利并提供政策、制度及其評價支持;三是為社會參與教育評價提供支持環(huán)境。引入專業(yè)智庫、第三方評價機構為區(qū)域教育質(zhì)量和學校改進提供診斷、調(diào)研、分析與決策支持，推動社會評價與咨詢信息轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新政策。

家庭與社會責任漸成共識

隨著新時代教育改革和發(fā)展的深入，家庭與社會將承擔重要的教育責任，這已逐漸成為社會共識。相應的重要認知與行動包括：

——從依賴政府財力保障轉(zhuǎn)向依靠多元化戰(zhàn)略資源。只有采取新的方法動員新的資源，形成新的驅(qū)動力，進而才能將新時代的教育推向前所未有的變化，帶動教育結(jié)構、質(zhì)量、效益的提升。

——擴大專業(yè)化的知識服務和廣泛的社會參與。這是政府由原來的運用單一行政管理手段，轉(zhuǎn)向運用撥款、立法、監(jiān)督、評價、規(guī)劃、咨詢等多種綜合治理方法的必然要求。

——政府向?qū)W校、市場和社會適度放權。變直接的全面控制為間接的宏觀管理，是治理改革的基本方向。但政府依然是義務教育供給的財政責任主體和宏觀管理責任主體。在確保政府主導地位的同時，應當尋求在政府、市場與社會之間建立起互補與合作關系，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，有效平衡學生的消費者權利和公民權利。

——營造良好社會氛圍與支持環(huán)境。讓區(qū)域內(nèi)的社會組織、利益群體和公民個體積極參與區(qū)域內(nèi)教育公共事務，為學生健康成長與青少年保護提供良好環(huán)境，這不僅是區(qū)域教育質(zhì)量的重要組成部分，也是公共政府、服務政府和法治政府的職責。

——社會過度教育焦慮成為社會高度關注問題。形成原因復雜，既有社會發(fā)展階段、傳統(tǒng)文化與教育觀念、高等學校辦學與招生等因素影響，又與學校辦學與治理有關?；诰C合治理理念，規(guī)范和引導社會教育機構和家長群輿論，積極緩解家長的教育焦慮，是教育現(xiàn)代化進程中的重要任務。

讓基于大數(shù)據(jù)的監(jiān)測評價融入治理過程

基于數(shù)據(jù)的公共教育政策制訂趨勢正愈發(fā)明顯。21世紀的教育正在被大量數(shù)據(jù)包圍，在此背景下，有必要研究的一個關鍵問題：如何把數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為良好的教育治理結(jié)果，亦即怎樣把數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為信息、知識、智慧，從而作用于教育治理與決策。大數(shù)據(jù)的興起及其反思研究，更加強化了教育治理與決策要基于數(shù)據(jù)的觀念。但與二十世紀相比，基于數(shù)據(jù)的教育治理與決策，不僅是強調(diào)運用科學的方法，也強調(diào)價值分析，呈現(xiàn)出綜合化的特點?；凇按髷?shù)據(jù)”的治理邏輯，其核心要義是強調(diào)數(shù)據(jù)必須服務于公共教育問題的治理。

從教育治理的角度來看，基于大數(shù)據(jù)的教育監(jiān)測評估，應當超越對數(shù)據(jù)庫的理解，融入教育治理過程，提升監(jiān)測評價效能。對照國家和區(qū)域教育發(fā)展戰(zhàn)略目標，建立動態(tài)監(jiān)測和評估制度，是深入轉(zhuǎn)變政府職能，精準補齊短板、動態(tài)調(diào)適政策的內(nèi)在需要。基于實證數(shù)據(jù)綜合監(jiān)測目標的達成度、任務的落實程度，不僅有助于把握教育現(xiàn)代化進程，在時空維度上所處的方位，而且基于監(jiān)測結(jié)果分析的政策改進以及對區(qū)域、學校的激勵將激發(fā)基礎教育發(fā)展活力。同時，全方位跟蹤展示教育改革和發(fā)展成就，將凝聚多方力量，形成廣泛共識，增強教育自信。從路徑上而言，提升監(jiān)測評價能力，需要創(chuàng)新監(jiān)測評價方法與機制，收集多種類型的數(shù)據(jù)，反映多種聲音。教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)是基礎教育現(xiàn)代化監(jiān)測評價中的重要數(shù)據(jù)，我國教育統(tǒng)計制度與數(shù)據(jù)庫的建設為教育監(jiān)測評價提供了良好基礎。但與此同時，統(tǒng)計數(shù)據(jù)的局限性客觀存在。為提升人民對教育發(fā)展的獲得感，基于我國國情和教育管理體制，加強教育調(diào)查數(shù)據(jù)的采集機制建設，是教育監(jiān)測評價效能提升的重要支撐。

教育治理過程必然面對來自社會各方的多種聲音，但服務于人是核心。大數(shù)據(jù)系統(tǒng)為誰服務、為誰提供支持，這是一個基本問題。從服務對象的角度分析，收集分析來自農(nóng)村地區(qū)、連片特困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的教育發(fā)展狀況，關注不利地區(qū)和人群的教育權益，是站在國家立場采取的必要優(yōu)先行動。面向社會公眾及時動態(tài)發(fā)布相關統(tǒng)計信息、目標達成和預警以及發(fā)展愿景，凝聚全社會力量支持教育，是必要的開放機制。基于監(jiān)測平臺數(shù)據(jù)，建立不同學科、不同領域?qū)＜覍W者的協(xié)作平臺以及專家與政策制定者的對話機制，則是教育大數(shù)據(jù)服務教育治理與決策、釋放最大化效益的有效行動。

大數(shù)據(jù)的核心要義并不在于因我國教育規(guī)模大而伴隨產(chǎn)生的數(shù)據(jù)體量之大，而在于教育治理與決策中因考慮因素之多而產(chǎn)生的數(shù)據(jù)框架之大。大的數(shù)據(jù)框架，是把教育決策與治理置于世界變化與中國國情背景下，在橫向上考慮不同部門主管教育發(fā)展領域，在縱向上關注國家總體發(fā)展格局與區(qū)域、省市發(fā)展狀況和縣域均衡。以制訂國家的教育發(fā)展規(guī)劃為例，數(shù)據(jù)框架包含教育與經(jīng)濟社會數(shù)據(jù)、國際比較數(shù)據(jù)，各省數(shù)據(jù)以及京津冀、長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)、長三角、黃河流域、東北以及中西部地區(qū)的教育與人力資源數(shù)據(jù)等等。只有構建大的數(shù)據(jù)框架，才能從根本上改變傳統(tǒng)數(shù)據(jù)的零散、碎片化，提高數(shù)據(jù)分析的專業(yè)性，對教育決策與治理的精準支持服務?；诖髷?shù)據(jù)的教育監(jiān)測評價融入治理過程，意味著政府職能轉(zhuǎn)變相伴相隨，突破跨部門政策制定實施困境，同時建立中央和省級政府間新型關系，落實省級政府的教育統(tǒng)籌與管理職能，以及構建區(qū)域之間、學校之間協(xié)作治理機制，完善行業(yè)協(xié)會參與教育的機制。