陶冶

【摘? 要】近幾十年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，由于無序、過度開發(fā)和粗放利用，國土空間開發(fā)格局失衡失序，耕地空間受到嚴(yán)重擠壓，生態(tài)空間破碎嚴(yán)重，資源環(huán)境承載能力下降，亟需加快推進(jìn)國土綜合整治，優(yōu)化國土空間開發(fā)利用格局，落實耕地保護(hù)，加強(qiáng)土地資源高效利用，改善人居生態(tài)環(huán)境，重構(gòu)集約高效的生產(chǎn)空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間?；诖?，本篇文章對新時期全域土地綜合整治的思路及對策進(jìn)行研究，以供參考。

【關(guān)鍵詞】新時期全域土地;綜合整治;思路及對策

引言

實施全域土地綜合整治就是在現(xiàn)有農(nóng)村土地綜合整治的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)空間進(jìn)行全域優(yōu)化布局，對存量建設(shè)用地進(jìn)行集中盤活掛鉤，對新農(nóng)村和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地進(jìn)行集約精準(zhǔn)保障，對鄉(xiāng)村人居環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一治理修復(fù)，促進(jìn)土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

1開展全域土地綜合整治的意義

1.1開展全域土地綜合整治是落實生態(tài)保護(hù)的重要方式

開展全域土地綜合整治工作，實際上就是在新時代生態(tài)文明理念指導(dǎo)下進(jìn)行的土地綜合整治實踐，其對提高土地利用率、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)有重要的推動作用。某省實施的“千村示范，萬村整治工程，就是很好的范例，目前中西部地區(qū)，已經(jīng)在借鑒浙江省在鄉(xiāng)村治理方面的經(jīng)驗，陸續(xù)開展了土地綜合治理的探索與實踐。因此，全域土地綜合整治是新時期貫徹生態(tài)文明思想的重要手段，也是新時代國土整治工作發(fā)展的根本趨勢。

1.2開展全域土地綜合整治是農(nóng)村土地整治工作的重要探索

自1998年國家提出占用耕地補(bǔ)償制度以來，土地整治業(yè)務(wù)經(jīng)過20余年的發(fā)展，其政策法規(guī)、工程技術(shù)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等在實踐中不斷探索和完善。新時期，面對日益緊張的土地需求和城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活需要，單純通過整治某一方面、某一區(qū)域，已經(jīng)很難適應(yīng)生態(tài)文明發(fā)展理念。因此，為了使土地整治能適應(yīng)新時期國土資源和社會發(fā)展需求，需要從政策、理念、技術(shù)、資金等各方面探索土地整治新模式。而全域土地綜合整治正是土地整治工作的大膽創(chuàng)新。

2當(dāng)前全域土地綜合整治面臨的主要問題

2.1頂層設(shè)計和政策引導(dǎo)不夠

全域土地綜合整治是在山水林田湖草生命共同體理念下，對村鎮(zhèn)田水路林村進(jìn)行整體推進(jìn)、系統(tǒng)整治。相對于傳統(tǒng)的對某一單項工程進(jìn)行整治的活動，更加注重規(guī)劃管控和空間治理。作為新時期一項新的工作部署，部分省份還不能全面把握全域土地綜合整治“內(nèi)涵、目標(biāo)、手段、效益”的系統(tǒng)性、整體性和綜合性，目前的一些做法仍處于探索層面，還沒有健全的制度或?qū)嵤┺k法來指導(dǎo)和規(guī)范工作開展。

2.2村集體組織的主體作用未充分發(fā)揮

全域土地綜合整治要依據(jù)村莊規(guī)劃對村鎮(zhèn)進(jìn)行用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和空間布局優(yōu)化，實施陣地在農(nóng)村。村集體組織作為農(nóng)村土地的所有者，是行使土地相關(guān)權(quán)能的主體。村集體組織也是與農(nóng)戶聯(lián)系最為緊密的組織，在協(xié)調(diào)和規(guī)范農(nóng)戶行為時發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。目前，全域土地綜合整治多為自然資源部門牽頭安排項目，但村集體經(jīng)濟(jì)組織針對村莊存在的問題主動要求開展整治的情況比較少，在土地綜合整治過程中責(zé)任感不強(qiáng)，不能主動協(xié)調(diào)各種關(guān)系，主體作用發(fā)揮不充分，存在土地整治用地結(jié)構(gòu)調(diào)整難、權(quán)屬調(diào)整不易、矛盾糾紛多等問題，甚至存在損害農(nóng)民權(quán)益的情況。

3新時期全域土地綜合整治的思路及對策

3.1充分發(fā)揮基層組織的主體作用，激發(fā)內(nèi)生動力

有效治理是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要義之一，開展全域土地綜合整治應(yīng)建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)和治理能力完善。通過提升鄉(xiāng)村治理能力，在規(guī)范管理和制度約束的基礎(chǔ)上，由自然資源部門負(fù)責(zé)提供政策平臺和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，村集體經(jīng)濟(jì)組織充分發(fā)揮主體作用，凝聚民心，共同參與到全域土地綜合整治的規(guī)劃編制、項目申報、項目實施及后期管護(hù)等工作中。同時，開展全域土地綜合整治應(yīng)以人為本，實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境得到改善、宜居性得到提升、一二三產(chǎn)業(yè)得到融合發(fā)展等，搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，激發(fā)農(nóng)民開展全域土地綜合整治的內(nèi)生動力。

3.2精準(zhǔn)施策，提供制度保障

一是探索構(gòu)建土地綜合整治項目從總體劃、立項、設(shè)計、實施、驗收等政策體系出發(fā)，加強(qiáng)過程監(jiān)督和資金管理，為土地綜合整治的實施提供法律保障;二是拓寬公眾參與土地綜合整治的渠道，創(chuàng)新土地整治收益分配機(jī)制。社會資金的引入不僅可以減輕土地整治項目的籌資壓力，還能使群眾真正成為土地整治項目的實施者、監(jiān)督者、獲益者。建立合理的利益分配機(jī)制決定公眾參與的積極性和最終成效，因此，應(yīng)明確土地整治收益分配方式;三是創(chuàng)新規(guī)劃用地指標(biāo)使用制度，進(jìn)一步挖掘存量指標(biāo)，實行宅基地退出獎勵機(jī)制。對零散耕地、零星建設(shè)用地進(jìn)行及時整治后納入后備資源庫，通過提升質(zhì)量和完善基礎(chǔ)設(shè)施，形成與周邊耕地或建設(shè)用地連片使用。對達(dá)到基本農(nóng)田驗收標(biāo)準(zhǔn)的，可以劃定為永久基本農(nóng)田。

3.3精心設(shè)計，創(chuàng)新整治體系

全域土地綜合整治工程體系有別于傳統(tǒng)土地整治模式，通過打破單一目標(biāo)的局限，加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)治理和鄉(xiāng)土文化培育，實現(xiàn)土地整治工程目標(biāo)多元化、環(huán)境友好化和景觀生態(tài)化。在土地平整工程設(shè)計中，需要考慮項目區(qū)地形、土壤等要素，避免干擾原生土壤理化性質(zhì)而導(dǎo)致的土地退化及鄉(xiāng)村景觀風(fēng)貌的破壞。土壤修復(fù)需要在土壤專業(yè)調(diào)查基礎(chǔ)上進(jìn)行，對土壤回填時機(jī)和客土的特性進(jìn)行充分的研判，避免土壤養(yǎng)分二次流失導(dǎo)致的改良效果不佳問題;在農(nóng)田水利工程設(shè)計中，應(yīng)本著系統(tǒng)規(guī)劃、連片治理原則，結(jié)合各地區(qū)水資源供水能力、作物需水特性等確定輸水、排水方式，積極推進(jìn)老田向標(biāo)準(zhǔn)化條田轉(zhuǎn)變，切實提高用水效率，增強(qiáng)滯蓄能力，使整治區(qū)域保持暢通且連續(xù)生產(chǎn)生活空間，提升土地的利用價值;在田間道路工程設(shè)計中，考慮方便鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活需要，注意生境讓，并做好道路防護(hù)，避免對鄉(xiāng)村景觀產(chǎn)生影響;在生態(tài)防護(hù)設(shè)計中，農(nóng)田林網(wǎng)應(yīng)注重樹種搭配和季相變化，以及林帶方向、寬度、間距等方面設(shè)置。同時做好污染處理工程，對鄉(xiāng)村垃圾、污水、廢氣等進(jìn)行有效及時治理，提高農(nóng)田景觀異質(zhì)性，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的多尺度效應(yīng)。

3.4整合項目資金，鼓勵社會資本

1.建立資金整合機(jī)制，統(tǒng)籌整合產(chǎn)業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)、生態(tài)補(bǔ)償、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)田水利等方面的涉農(nóng)項目資金，集中用于全域土地綜合整治項目實施，發(fā)揮綜合效益。2.拓展多種融資渠道，政府對全域土地綜合整治項目給予政策和資金支持，例如推出適合的農(nóng)村金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，為項目開展提供長期信貸支持，允許農(nóng)民利用房屋抵押貸款等;鼓勵社會資本參與，保障企業(yè)資金回收，盤活項目資金來源。

結(jié)束語

全域土地綜合整治已經(jīng)成為貫徹生態(tài)文明重要思想、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要手段，是履行自然資源部統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)的職責(zé)、實施國土空間規(guī)劃的重要平臺及抓手。為深入做好全域土地綜合整治，建議后續(xù)加強(qiáng)頂層設(shè)計、強(qiáng)化要素集聚，進(jìn)一步創(chuàng)新建設(shè)模式，并突出生態(tài)功能的修復(fù)。

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（作者單位：安順市平壩區(qū)自然資源局）