郭繼剛，申延平，徐 靜，王建忠，王思瀅，王 碩

(1.自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034；2.中國石油大學(xué)(北京)地球物理學(xué)院，北京 102249)

加拿大是全球主要油氣生產(chǎn)國之一，2017年石油、天然氣產(chǎn)量都位居全球第四位[1]，油氣資源管理體系與美國有諸多類似之處，市場化程度高，政策法規(guī)較為健全。阿爾伯塔省在加拿大的油氣工業(yè)中處于舉足輕重的位置，擁有豐富的石油、天然氣和油砂資源，油氣儲量和產(chǎn)量均處于絕對優(yōu)勢地位[2]，其先進的油氣資源管理制度和經(jīng)驗對推動深化我國油氣資源管理體制機制改革具有重要借鑒意義。

1 加拿大阿爾伯塔省油氣資源管理框架

1.1 油氣資源所有權(quán)

加拿大自然資源產(chǎn)權(quán)制度繼承英美法系，礦產(chǎn)資源所有權(quán)依附于土地所有權(quán)。根據(jù)聯(lián)邦憲法規(guī)定，聯(lián)邦擁有其屬地及3個原著居民地區(qū)的油氣資源所有權(quán)，各省(區(qū))公有土地的油氣資源則歸各省政府所有，私人擁有土地的油氣資源所有權(quán)(圖1)。作為君主立憲制國家，加拿大油氣礦業(yè)權(quán)絕大多數(shù)由聯(lián)邦或省政府持有，這部分礦業(yè)權(quán)被稱為皇家礦業(yè)權(quán)；而由私人或公司持有的油氣礦業(yè)權(quán)被稱為私有礦業(yè)權(quán)。 在阿爾伯塔省，省政府持有81%的油氣礦業(yè)權(quán)，其余19%則由聯(lián)邦政府、私人或公司持有[3]。

圖1 加拿大油氣資源所有權(quán)Fig.1 Oil and gas resources ownership in Canada

1.2 管理機構(gòu)

加拿大油氣資源管理機構(gòu)分為聯(lián)邦和省兩級，但以省級政府為主，兩者之間不存在行政等級關(guān)系，省政府具有獨立于聯(lián)邦的立法權(quán)。加拿大油氣資源管理實行政監(jiān)分離，自然資源部是聯(lián)邦政府油氣資源主管部門，國家能源委員會隸屬于自然資源部，獨立行使監(jiān)管職能。聯(lián)邦政府主要通過制定政策和法律實現(xiàn)宏觀調(diào)控，保證聯(lián)邦政府管理的權(quán)威性。省級政府依據(jù)各自能源相關(guān)法律設(shè)有油氣資源主管部門，直接管理本省(區(qū))范圍內(nèi)油氣資源的勘探、開發(fā)及礦山建設(shè)、管理和修復(fù)，具體負責省(區(qū))內(nèi)油氣礦業(yè)權(quán)的出讓及管理。省級油氣資源監(jiān)管機構(gòu)依照法定程序在本省范圍內(nèi)行使管理職權(quán)，隸屬于省級油氣資源主管部門，但獨立行使權(quán)力，與聯(lián)邦的能源委員會合作協(xié)調(diào)管理跨省的礦業(yè)活動。

阿爾伯塔省油氣資源主管部門是能源部，負責石油、天然氣、油砂及煤炭等資源的勘探開發(fā)，制定可再生能源和替代能源政策，發(fā)放勘探開發(fā)許可及管理等，其組織架構(gòu)見圖2。油氣監(jiān)管機構(gòu)是隸屬于阿爾伯塔省能源部的能源監(jiān)管局，負責阿爾伯塔省石油、天然氣、油砂以及煤炭等資源的勘探開發(fā)全生命周期內(nèi)安全、高效利用、有序、環(huán)保等的監(jiān)管，還包括配置和保護水資源、管理公共土地、保護環(huán)境同時為阿爾伯塔省獲取經(jīng)濟收益[4-5]。

1.3 法律制度

加拿大阿爾伯塔省的油氣資源管理歷史較長，法律法規(guī)制度完善?，F(xiàn)行法律制度框架中設(shè)置了法案、法規(guī)/條例以及規(guī)章三個層級(表1)，法案主要有《礦物與礦藏法》《石油天然氣保護法》《天然氣資源保護法》《能源開發(fā)責任法》《公共土地法》《環(huán)境保護和改善法》等，法規(guī)主要有《礦物與礦藏管理條例》《石油天然氣使用權(quán)條例》《勘探條例》《石油權(quán)利金條例(2017)》《天然氣權(quán)利金條例(2017)》等，規(guī)章主要有《石油天然氣保護規(guī)則》《阿爾伯塔省能源監(jiān)管局實施規(guī)則》等。總體上阿爾伯塔省油氣資源管理法律法規(guī)非常健全，覆蓋油氣礦業(yè)權(quán)出讓、占有、油氣資源開采及油氣田環(huán)境治理和恢復(fù)各個環(huán)節(jié)，使得政府能夠?qū)崿F(xiàn)油氣礦業(yè)權(quán)管理有法可依，并保障投資者獲得油氣合同、開展油氣勘探開發(fā)作業(yè)有章可循。

圖2 加拿大阿爾伯塔省能源部組織架構(gòu)圖Fig.2 Organization chart of the department of energy in Alberta,Canada(資料來源：文獻[6])

表1 加拿大阿爾伯塔省油氣資源管理法律框架Table 1 The management legal framework of oil and gas resource in Alberta,Canada

2 加拿大阿爾伯塔省油氣合同出讓與管理

阿爾伯塔省政府通過出讓油氣合同賦予投資者在油氣區(qū)塊特定區(qū)域和地層勘探、開發(fā)、生產(chǎn)和銷售油氣的權(quán)利。合同持有者獲得油氣區(qū)塊后，進行的一切油氣勘探開發(fā)生產(chǎn)活動都要遵守阿爾伯塔省相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。阿爾伯塔省石油天然氣合同分為油氣許可和油氣租約兩種方式；油砂合同同樣有油砂租約和油砂許可兩種方式[3]。政府根據(jù)油氣區(qū)塊的資源潛力情況，選擇使用許可或者租約，通常有儲量的區(qū)塊用租約，資源潛力不明、沒有油氣產(chǎn)量的區(qū)塊用許可。合同樣本在阿爾伯達省能源部網(wǎng)站可以查到，主要內(nèi)容包括法律引用條款、授權(quán)條款、權(quán)利金和租金條款、定義條款、授予權(quán)利應(yīng)遵守的條件條款、油井和礦藏的喪失條款、合同期限和延續(xù)條款、轉(zhuǎn)讓條款、勘探條款及一般條款等。

2.1 油氣區(qū)塊面積與垂向分層管理

加拿大石油天然氣、油砂合同區(qū)塊面積總體較小，劃定非常精細，垂向分層管理(圖3)。阿爾伯塔省將其大部分土地劃分為約2.56 km2的地塊單元。大多數(shù)石油天然氣租約區(qū)塊最小為一口油氣井的鉆井間隔單元，天然氣一般是1個地塊單元，約2.56 km2，石油一般為1/4個地塊單元，約0.64 km2；石油天然氣許可區(qū)塊在阿爾伯塔省北方和丘陵地區(qū)最小為1個地塊單元(2.56 km2)，平原地區(qū)則最小為6個地塊單元(15.36 km2)；無論是租約還是許可，在北方地區(qū)最大為32個地塊單元(81.92 km2)，在丘陵地區(qū)最大為36個地塊單元(92.16 km2)，在平原地區(qū)最大為15個地塊單元(38.4 km2)。油砂合同區(qū)塊最大可達36個地塊單元(92 km2)[3]。

圖3 加拿大阿爾伯塔省油氣合同區(qū)塊垂向分層管理示意圖Fig.3 Schematic diagram showing the vertical hierarchical management of oil and gas contract blocks in Alberta,Canada

阿爾伯塔省成熟盆地油氣合同區(qū)塊分布較為復(fù)雜，垂向疊置分布。如圖3所示，4個地塊單元中分布有5個合同區(qū)塊，合同A區(qū)塊在垂向上比較完整，可能仍處于合同的首立期限內(nèi)，尚未退出部分區(qū)域；合同B區(qū)塊與合同C區(qū)塊同處1個地塊單元，但分別獲得淺層和深層的油氣礦業(yè)權(quán)；合同D區(qū)塊可能是原合同區(qū)塊在深層區(qū)域獲得油氣商業(yè)發(fā)現(xiàn)得以延續(xù)，而將淺層區(qū)域退還政府，退還的淺層區(qū)域可能被再出讓；合同E區(qū)塊則可能是原合同區(qū)塊在淺層區(qū)域獲得油氣商業(yè)發(fā)現(xiàn)得以延續(xù)，而將深層區(qū)域退還政府，退還的深層區(qū)域可能被再出讓。

2.2 油氣合同出讓

根據(jù)《礦物與礦藏法》規(guī)定，阿爾伯塔省油氣合同出讓主要有兩種方式[7]，一是公開招標，二是申請購買。阿爾伯塔省絕大多數(shù)油氣合同的授予都是通過公開招標方式完成的，招標通過網(wǎng)上系統(tǒng)進行，每兩周舉行一次，價高者得，以最高應(yīng)價購得標的的競買人與政府簽訂石油天然氣租約或許可[3]。阿爾伯塔省一次油氣合同競爭出讓周期大約是17個星期，平均每年舉行24次油氣合同公開招標，2015～2017年平均每年授予2 160份石油天然氣合同[8]。

投資者直接向政府申請購買石油天然氣合同分為三種情況：一是油氣礦業(yè)權(quán)是共有產(chǎn)權(quán)(皇家和私人共有)，已經(jīng)取得私人產(chǎn)權(quán)的情況下；二是石油合同增列天然氣或天然氣合同增列石油；三是油砂合同增列石油天然氣。而直接申請購買油砂合同有兩種情況：一是油砂礦業(yè)權(quán)是共有產(chǎn)權(quán)(皇家和私人共有)，已經(jīng)取得私人產(chǎn)權(quán)的情況下；二是石油天然氣合同增列油砂。申請購買也需要在網(wǎng)上系統(tǒng)進行，大概需要花費2個月的時間。

阿爾伯塔省能源部招標出讓油氣合同時，可以規(guī)定投資者最多只能投標政府出讓油氣合同總數(shù)的20%。投標人通過提交投標文件參與競買油氣合同，一個投標文件可以包含對多個油氣合同的競買，最多不超過10個。

2.3 合同期限及延續(xù)退出管理

1) 石油天然氣合同。石油天然氣許可首立期限根據(jù)區(qū)塊所在位置不同而不同，平原地區(qū)2年，北部地區(qū)4年，丘陵地區(qū)5年。首立期滿前3個月內(nèi)可申請延續(xù)，如果打了一口鉆井(至少75 m深，如不足75 m，則鉆井需要具有產(chǎn)量或好的油氣顯示)，則可以延續(xù)5年，進入中期。垂向上，鉆井深度向下15 m的以上區(qū)域在這5年延續(xù)期內(nèi)有效，鉆井深度15 m以下區(qū)域退出。平面上，距離鉆井不超過1個地塊單元的首立期內(nèi)的合同區(qū)塊得到延續(xù)，其他距離超過1個地塊單元的合同區(qū)塊退出，能夠獲得延續(xù)的地塊單元數(shù)量依據(jù)鉆井深度而定。石油天然氣租約期限為5年。

石油天然氣許可延續(xù)的5年和石油天然氣租約的5年最終目的都是要生產(chǎn)油氣，如果不能生產(chǎn)油氣則區(qū)塊退出。如果可以或者可能生產(chǎn)油氣，合同期限則可申請延續(xù)，合同持有者可在合同到期前1年內(nèi)申請，管理部門會在2個月內(nèi)做出批復(fù)。合同(5年租約和5年延續(xù)許可)申請延續(xù)都是以鉆井資料(鉆井位置、油氣產(chǎn)能)作為申請依據(jù)，總體分為三種情況：第一種情況是合同區(qū)塊確定能夠產(chǎn)出大量油氣，可申請無限期延續(xù)，油氣產(chǎn)層上下區(qū)域全部退出；第二種情況是合同期限將滿或已到期，鉆井剛完鉆或未完鉆，需要進一步評價，可以先申請短期延續(xù)(6個月)，然后再評估是否需要申請長期延續(xù)，鉆井目的層上下區(qū)域不退出；第三種情況是在合同期滿時認為區(qū)塊可能具有油氣生產(chǎn)的能力，可以申請延續(xù)1年，鉆井目的層以上區(qū)域不退出，下部區(qū)域退出，1年到期后根據(jù)對區(qū)塊的評價情況考慮申請長期延續(xù)或者申請6個月的短期延續(xù)。平面上，第一種情況一個鉆井間隔單元的面積會被無限期延續(xù)，直到不再產(chǎn)出油氣；第二種情況和第三種情況則根據(jù)鉆井位置最多申請9個地塊單元(約23 km2)的延續(xù)。

管理部門對石油天然氣合同(5年租約和5年延續(xù)許可)持有者提交的延續(xù)申請首先進行形式審查，審查材料的完整性(地質(zhì)評價報告及鉆井數(shù)據(jù)等技術(shù)資料是否提交；申請延續(xù)許可生產(chǎn)油氣的區(qū)域是否合規(guī))。如有必要，管理部門會請地質(zhì)專家根據(jù)申請者提交的資料和阿爾伯塔省能源政策來判斷區(qū)塊油氣生產(chǎn)能力或潛力。管理部門根據(jù)對申請文件的審查和地質(zhì)專家的建議，對是否批準延續(xù)做出答復(fù)。如延續(xù)申請未獲批準，且原合同尚未到期，申請者可再次提供資料要求管理部門復(fù)核申請文件。如果合同持有者不申請延期，也無須向管理部門進行報告，合同到期時，管理部門會對合同進行審核評估以確保鉆井等不被忽略。

當管理部門認為長期延續(xù)的區(qū)塊可能不再生產(chǎn)油氣時，會向區(qū)塊合同持有者發(fā)出通知，合同持有者自接到通知起有1年的時間來證明區(qū)塊是否還具有生產(chǎn)油氣的能力，可以根據(jù)實際情況再申請長期延續(xù)或6個月的短期延續(xù)。

2) 油砂合同。油砂租約期限是15年，可以延續(xù)。生產(chǎn)時就支付權(quán)利金，不生產(chǎn)就交納租金，并且租金會不斷上漲。油砂許可期限是5年，可以轉(zhuǎn)為15年期限的油砂租約。

2.4 油氣合同轉(zhuǎn)讓

合同持有者可在任何時間將合同部分或全部轉(zhuǎn)讓，但是不能分地層轉(zhuǎn)讓，因為分地層轉(zhuǎn)讓會導(dǎo)致管理部門對區(qū)塊的延續(xù)評估變得很復(fù)雜。石油天然氣及油砂合同的轉(zhuǎn)讓需要通過阿爾伯塔省能源部網(wǎng)上系統(tǒng)向管理部門提出申請，填寫相關(guān)表格。這樣，管理部門就能及時掌握合同的持有者，保證權(quán)利金的提交及相關(guān)信息的掌握。阿爾伯塔省油氣合同轉(zhuǎn)讓市場活躍，2015～2017年平均每年有14 419個油氣合同進行轉(zhuǎn)讓[8]，遠大于政府出讓合同數(shù)量。

3 加拿大阿爾伯塔省油氣資源所有者權(quán)益

加拿大油氣資源所有者權(quán)益實現(xiàn)的方式與美國基本一致，主要體現(xiàn)在紅利、租金和權(quán)利金3個方面。

3.1 紅利

紅利是阿爾伯塔省出讓油氣合同時所收取的出讓收益。油氣合同招標出讓時，投標人投標包括紅利、第一年租金及625加元管理費，競標的唯一參數(shù)就是紅利的高低，最高報價者中標。投標人報價不得低于政府規(guī)定的石油天然氣、油砂合同出讓最低紅利標準，其中租約出讓最低紅利標準都是2.5加元/hm2(250加元/km2)，許可出讓最低紅利標準是1.25加元/hm2(125加元/km2)。如果兩個或以上投標人報價相同，管理部門會聯(lián)系這些投標人再次報價。開標當天12:00前，投標人需在網(wǎng)上系統(tǒng)其電子支付賬戶中存入不低于投標紅利金額的資金，該筆紅利在中標后會被立即扣款。

投資人直接申請購買共有產(chǎn)權(quán)土地上油氣合同的紅利為500加元/hm2(50 000加元/km2)，紅利總價不低于2 000加元。石油合同增列天然氣權(quán)利或者天然氣合同增列石油權(quán)利的，每公頃紅利計算標準為該地區(qū)最近6期石油天然氣合同競爭出讓報價平均值的75%。油砂合同增列石油天然氣權(quán)利的，每公頃紅利計算標準為該地區(qū)最近6期石油天然氣合同競爭出讓報價平均值的125%。

3.2 租金

阿爾伯塔省《礦物與礦藏管理條例》規(guī)定，石油天然氣、油砂合同持有者應(yīng)該每年向油氣資源所有者支付油氣區(qū)塊租金，征收標準都是3.5加元/hm2/a(350加元/km2/a)，但合同區(qū)塊租金總額不得低于50加元/a[9]。油氣合同延期后租金的征收標準不變。

油氣合同生效第一年的租金同投標紅利一樣，在中標后立即扣款。管理部門通過網(wǎng)上管理系統(tǒng)每月統(tǒng)計應(yīng)繳納年租金的油氣合同持有者，并發(fā)出載有繳款金額和截止日期通知。若合同持有者未能在截止日期前全額繳納租金且差額超過20加元，則需繳納欠款的3%作為罰息。

3.3 權(quán)利金

《礦物與礦藏法》規(guī)定，阿爾伯塔省政府代表人民持有油氣資源，油氣合同持有者開采油氣資源時須按月向省政府繳納權(quán)利金[7]，省政府制定征收標準，能源部負責具體征收工作。權(quán)利金計算以井為單位，每一口在產(chǎn)油氣井都有其適用的權(quán)利金費率，權(quán)利金費率計算公式統(tǒng)籌考慮了油氣價格、產(chǎn)量以及行業(yè)平均單井投資等因素[10]，體現(xiàn)了靈活的基于“成本回收”的設(shè)計思路，既讓阿爾伯塔省政府作為資源所有者獲得了好的收益；又讓油氣投資者能夠獲得好的回報，同時在油價較低時還可以促進行業(yè)的投資與發(fā)展。

根據(jù)油氣生產(chǎn)井的生命周期，阿爾伯塔省油氣權(quán)利金費率計算框架分為三個階段(圖4)：第一階段是成本回收階段，采用很低的權(quán)利金費率(5%)，讓投資者盡快回收資金以用來鉆探下一口井，直到這口井投資成本回收完畢進入下一階段；第二階段是成本回收后階段，采用較高的相對穩(wěn)定的權(quán)利金費率(25%～40%)，權(quán)利金費率隨著油氣價格波動；第三階段是成本回收后成熟階段，隨著鉆井生命變老，油氣開發(fā)成本越來越高，權(quán)利金費率被調(diào)低(最低5%)。第一階段當單井所產(chǎn)油氣銷售收入等于鉆完井成本限額(C值)時，投資成本回收完畢，進入第二階段。鉆完井成本限額與鉆井實際垂直深度、總水平段長度、所用支撐劑總量、多分支井分支數(shù)量以及阿爾伯塔省鉆井投資成本指數(shù)相關(guān)，可通過具體公式計算得出。

當單井月產(chǎn)油氣量降至油當量194 m3或氣當量345×103m3時，第二階段結(jié)束，進入成本回收后成熟階段。對于油砂來說，成本回收階段權(quán)利金費率為1%～9%；成本回收后階段權(quán)利金費率為25%～40%。

圖4 加拿大阿爾伯塔省油氣井全生命周期權(quán)利金費率框架示意圖Fig.4 Schematic diagram of the royalty rate framework of whole life cycle of oil and gas wells in Alberta,Canada

根據(jù)《礦物與礦藏管理條例》規(guī)定，若管理部門審計或檢查發(fā)現(xiàn)油氣合同持有者某生產(chǎn)月實際支付的權(quán)利金金額小于應(yīng)付權(quán)利金金額，則需要繳納差額的10%作為罰金，若次月依然發(fā)生上述情況，則罰金比例由10%提高至不超過50%[9]。如果油氣合同持有者未能按時繳納權(quán)利金、年租金或罰金，管理部門會再發(fā)通知給合同持有者。如果合同持有者還是未能及時繳納，則合同會被終止，原合同持有者在合同區(qū)塊上的權(quán)利也隨之廢除，管理部門可將油氣區(qū)塊再次進行出讓。

4 加拿大阿爾伯塔省油氣資源監(jiān)督管理

阿爾伯塔省能源監(jiān)管局由運營部、戰(zhàn)略與監(jiān)管部、公司服務(wù)部、利益相關(guān)者和政府參與部及法律部等5個部門組成(圖5)，最高領(lǐng)導(dǎo)人為主席，由阿爾伯塔省能源部任命，主席下設(shè)董事會，董事會以公司形式運營，首席執(zhí)行官為能源監(jiān)管局的最高執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)，由董事會任命，能源部長批準。首席執(zhí)行官管理能源監(jiān)管局日常運營，包括審核和做出決策或批準相關(guān)的決策。聽證委員會是能源監(jiān)管局的重要組成部分，它執(zhí)行能源監(jiān)管局的的判決功能，是聽證受理和聽證舉行的主要執(zhí)行者和決策者，同時還參與聽證程序和規(guī)則的制定和改進[5]。

圖5 加拿大阿爾伯塔省能源監(jiān)管局組織架構(gòu)圖Fig.5 Organization chart of the energy regulatory bureau in Alberta,Canada

阿爾伯塔省能源監(jiān)管局將保護居民安全和環(huán)境作為監(jiān)管的首要任務(wù)。投資者在阿爾伯塔省開展能源開發(fā)項目或活動都要向能源監(jiān)管局提交申請，包括請求獲取土地、鉆井及修建管道等。能源監(jiān)管局開發(fā)了網(wǎng)上一站式處理應(yīng)用系統(tǒng)(One Stop)來收取和處理申請，同時公布申請?zhí)幚斫Y(jié)果，社會公眾也可以登錄該網(wǎng)上系統(tǒng)關(guān)注相關(guān)信息并提出意見建議。能源監(jiān)管局依據(jù)《礦物與礦床法》《公共土地法》《環(huán)境保護和改善法》《水資源法》等法律法規(guī)對石油、天然氣、油砂等能源的勘探開發(fā)活動實施嚴格監(jiān)管，管理全面細致。以鉆井和水力壓裂監(jiān)管為例進行說明。

4.1 鉆井

合同持有者在區(qū)塊進行鉆井作業(yè)必須向阿爾伯塔省能源監(jiān)管局提交申請，并在開鉆前得到批準方可實施。阿爾伯塔省對鉆井具有嚴格細致的管理程序和標準，包括表面套管深度要求、套管注水泥最低要求、最小套管設(shè)計要求、井噴預(yù)防要求和程序、鉆井廢物管理、鉆完井數(shù)據(jù)歸檔要求等。能源監(jiān)管局會定期進行檢查和審計，以確保合同持有者遵守相關(guān)要求。如果發(fā)現(xiàn)合同持有者不遵守規(guī)定，將采取相應(yīng)的合規(guī)的執(zhí)法行動，并對違規(guī)情況進行公開。

4.2 水力壓裂

自20世紀50年代以來，阿爾伯塔省超過18萬口鉆井使用水力壓裂技術(shù)，大部分天然氣都是通過水力壓裂開采出來的。合同持有者進行水力壓裂必須向阿爾伯塔省能源監(jiān)管局提交申請，并在生產(chǎn)前得到批準。能源監(jiān)管局要求，水力壓裂液必須是無毒的；公開水力壓裂液的成分；每天記錄壓裂液中所有添加劑的種類和數(shù)量；采用鋼制套管和井筒水泥，確保流體與地下水和地表水分離；任何生產(chǎn)出來的液體，如水力壓裂液或鹽水，都必須按照嚴格的規(guī)定和要求進行處理、儲存。阻止任何水力壓裂液進入自然水體，無論它是否含有有毒化學(xué)物質(zhì)。

截至2017年底，阿爾伯塔省能源監(jiān)管局在省內(nèi)各地區(qū)設(shè)置了15個辦公室，共有約1 200名員工，監(jiān)管167 000多口油氣井、約21 000個原油設(shè)施、30 000多個天然氣設(shè)施、700多個天然氣處理廠以及約426 000 km管線等[11]。

5 啟示與建議

5.1 加快推進油氣管理法律法規(guī)立改廢

阿爾伯塔省油氣資源管理法律法規(guī)健全，投資者的生產(chǎn)活動都有法可依、有章可循。我國油氣上游管理主要依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》和《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》等幾個行政法規(guī)。而這些法律法規(guī)已多年未修訂，其中的某些條款已難以滿足當前油氣資源管理體制機制改革的需要，如對勘探開發(fā)準入限制、對外合作專營權(quán)限制等，影響到油氣上游領(lǐng)域資本投入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，應(yīng)盡快予以廢止、修訂。另外，還需結(jié)合當前生態(tài)文明建設(shè)和油氣體制改革需要，加快制定適合我國國情的專門的油氣法律法規(guī)。

5.2 縮小油氣勘查區(qū)塊面積，加快競爭出讓

阿爾伯塔省油氣資源豐富，區(qū)塊面積劃設(shè)較小，最大不超過100 km2，便于投資者開展作業(yè)，盡快摸清區(qū)塊資源情況。油氣合同出讓頻率高，數(shù)量大，管理全面且細致，對期限、延續(xù)、退出等都具有詳細明確的規(guī)定。我國油氣礦業(yè)權(quán)競爭出讓區(qū)塊多為高風(fēng)險區(qū)塊，為便于優(yōu)選有利區(qū)，區(qū)塊面積可適當縮小至500～1 000 km2。另外，鑒于我國近年出讓油氣礦業(yè)權(quán)偏少，社會資本進入油氣上游領(lǐng)域熱情很高，建議加大油氣礦業(yè)權(quán)出讓頻次，讓更多的市場主體進入到油氣上游領(lǐng)域。

5.3 分區(qū)域設(shè)置最長勘查年限，嚴格區(qū)塊退出

在阿爾伯塔省，油氣許可首立期限根據(jù)不同地區(qū)3～5 a不等，油氣租約則是5 a。首立期滿，油氣許可區(qū)塊有鉆井則可申請延續(xù)5 a，但要按照規(guī)定退減一定區(qū)域。油氣許可延續(xù)的5 a和油氣租約5 a期滿后，如未獲得商業(yè)油氣發(fā)現(xiàn)，則合同終止，退出全部區(qū)塊；如獲得商業(yè)發(fā)現(xiàn)，則可申請長期延續(xù)。而我國油氣勘查區(qū)塊首立期限均為3 a，到期可申請延續(xù)，每次延續(xù)2 a，未設(shè)置最長勘查年限，存在部分區(qū)塊長期投入不足的問題。建議借鑒阿爾伯塔省管理經(jīng)驗，分區(qū)域分盆地設(shè)置不同的油氣礦業(yè)權(quán)出讓首立期限和最長勘查年限。首立期限3～5 a為宜，最長勘探年限9～15 a為宜。最長勘探年限到期，若有商業(yè)發(fā)現(xiàn)，則申請長期延續(xù)，扣減商業(yè)發(fā)現(xiàn)一定范圍以外的區(qū)塊面積；若無商業(yè)發(fā)現(xiàn)，則合同終止，退出全部區(qū)塊面積。

5.4 設(shè)置專門油氣監(jiān)管機構(gòu)，加強監(jiān)督管理

阿爾伯塔省能源監(jiān)管局獨立行使其職能，其監(jiān)管活動依據(jù)多部法律法規(guī)，監(jiān)管人員多，管理標準規(guī)范，工作細致。我國油氣資源管理審批部門眾多，但監(jiān)管力量薄弱，油氣督察員多來自國有石油公司，且現(xiàn)有的油氣資源監(jiān)管法律法規(guī)已難適用以市場體制為基礎(chǔ)的油氣行業(yè)發(fā)展。建議學(xué)習(xí)阿爾伯塔省油氣資源監(jiān)督管理經(jīng)驗，探索政監(jiān)分離管理機制，設(shè)置專門油氣監(jiān)管機構(gòu)，對油氣勘探開發(fā)生產(chǎn)活動全生命周期進行監(jiān)管，制定油氣資源監(jiān)督管理專門法律法規(guī)，明確監(jiān)管范圍及工作規(guī)則，增加監(jiān)督管理人員，建設(shè)監(jiān)督管理網(wǎng)上系統(tǒng)，加大監(jiān)督管理力度，保護人民安全和生態(tài)環(huán)境。

5.5 調(diào)整完善油氣資源權(quán)益金制度體系，鼓勵勘探開發(fā)

阿爾伯塔省油氣礦業(yè)權(quán)出讓收益是以紅利形式實現(xiàn)的，價高者得，一次性征收，以維護資源所有者權(quán)益。我國待出讓油氣區(qū)塊普遍資源品質(zhì)較差、勘探開發(fā)難度較大、資金需求較高，油氣礦業(yè)權(quán)出讓面臨著競爭主體數(shù)量少、競爭不充分等挑戰(zhàn)，阿爾伯塔省油氣礦業(yè)權(quán)出讓收益的做法未必完全適用于我國。我國應(yīng)該設(shè)置更加靈活的出讓收益征收管理方式，降低出讓收益最低征收標準和首次繳納比例，鼓勵更多投資者參與到油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域中去。

我國《資源稅法(征求意見稿)》明確了稅收法定原則，油氣資源稅稅率確定為6%，同時給予深水油氣田、低豐度油氣田等30%和20%的減征優(yōu)惠政策，一定程度上考慮了深水油氣開發(fā)難度大、低豐度油氣田經(jīng)濟效益差等因素。但目前國內(nèi)油氣供應(yīng)不足，需要引入更多社會資本和技術(shù)進入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，促進企業(yè)切實投入勘探開發(fā)工作，提升油氣儲量產(chǎn)量，建議參考阿爾伯塔省油氣資源權(quán)利金征收管理思路，在油氣區(qū)塊獲得商業(yè)發(fā)現(xiàn)開始收取資源稅時考慮分期返還投資者全部或部分鉆井投資成本，推動高風(fēng)險油氣區(qū)塊勘探，促進低品質(zhì)油藏開發(fā)。