唐得昊夏 真崔振昂甘華陽侯建梅劉興健

(1.中國地質調查局 廣州海洋地質調查局,廣東 廣州510075;2.中山大學 海洋科學學院,廣東 廣州519082;3.南方海洋科學與工程廣東省實驗室(廣州),廣東 廣州511458;4.中國科學院 南海海洋研究所,廣東 廣州510301)

海洋資源是海洋環(huán)境中可以被人類利用的物質和能量以及海洋開發(fā)有關的海洋空間,包括生物、礦產、海水、空間資源及海洋能源,由此劃分與資源相關的主要行業(yè)有海洋漁業(yè)、海鹽及化工、濱海砂礦、油氣業(yè)、海水利用、交通運輸、濱海旅游等。伴隨海洋工程項目產生的環(huán)境損害問題主要是污染和退化。海洋污染問題包括：入海污染物總量繼續(xù)增加、污染范圍不斷擴大、污損事件更加頻發(fā)、污染物組分變化、水體污染導致的環(huán)境災害加劇以及污染導致的資源量衰減和退化等等;退化伴隨污染發(fā)生,尤其在海岸帶及近海海域的資源退化顯著,主要問題包括海岸侵蝕淤積、海水入侵、沙灘泥化、地面沉降、河口港灣淤堵、濕地破壞及退化和海岸帶地貌景觀損毀等方面。

基于此,海洋工程項目對海水-沉積-生物環(huán)境都有一定影響,且許多影響之間具有相關性,影響的效應具有潛在性、復雜性和長期性。加上海洋工程項目開工前的現(xiàn)場觀測并不能完全準確預測今后環(huán)境質量趨勢,現(xiàn)今的海洋環(huán)境影響評價所依賴的數值定量模型和生物因素的不確定性、海洋污染的突發(fā)性、周邊地區(qū)項目的建設等不確定因素,均能對項目的生產運營、周圍海域的開發(fā)和環(huán)境質量產生一定的負面影響,一旦發(fā)生意外,其負面影響往往是災難性的,因此實施海洋環(huán)境影響評價及生態(tài)修復工作是十分必要的。

實施海洋環(huán)境影響評價工作能對海洋工程項目實行動態(tài)的監(jiān)督,其中包括對海洋工程項目產生經濟影響、社會影響、環(huán)境影響不定期進行評估,對海洋工程項目運營中存在的不足適時提出合理化建議和實行補救措施,彌補該海洋工程項目運行中造成的不良影響,及時從中汲取經驗與教訓,為今后類似工程建設,相關政策的制定及管理的實施提供科學依據。

本文從海洋工程項目的環(huán)境問題診斷、海洋環(huán)境影響評價關鍵內容、海洋生態(tài)修復技術方法及效果等方面系統(tǒng)分析了近年來國內外海洋環(huán)評和生態(tài)修復研究進展,為未來我國海洋環(huán)評和修復研究提供參考。

1 海洋環(huán)境影響評價及生態(tài)修復研究進展

1.1 海洋工程項目的環(huán)境問題診斷及環(huán)境影響評價工作進展

海洋環(huán)境影響評價需要在海洋工程項目尚未開工建設前期,通過對區(qū)域環(huán)境現(xiàn)狀及施工項目過程進行分析,比照當地海洋區(qū)域規(guī)劃以及環(huán)境規(guī)劃內容,對項目的可行性和潛在環(huán)境影響問題進行診斷、分析、評估,明確項目建設可行性,并從環(huán)境保護的角度提出相關的對策建議,為管理決策部門提供依據,同時也盡可能避免對施工者和社會、經濟、環(huán)境造成一些不應有的損失。

伴隨海洋經濟迅速發(fā)展,人類開發(fā)利用海洋資源的活動集中于淺海近岸區(qū)域,與之相關的海洋工程建設包括圍海造陸、港口建設、跨海橋梁、海砂開采等。該區(qū)域屬于海洋生態(tài)系統(tǒng)向陸地生態(tài)系統(tǒng)過渡區(qū),海洋特性突出,環(huán)境敏感而脆弱。濱海濕地、紅樹林、珊瑚礁和河口區(qū)等大量典型海洋生態(tài)系統(tǒng)分布于此,具備高生產力和生物多樣性豐富特征,也是海洋生物生長、繁殖的重要場所。沿岸線呈帶狀分布的海洋工程建設往往會改變原有海域的水體-沉積理化環(huán)境,對海水質量、水動力條件、地質地貌單位、近岸生態(tài)系統(tǒng)結構功能產生影響。同時,海洋工程建設的時間一般較長,對海域自然環(huán)境和生態(tài)功能的影響明顯[1]。

此外,海洋勘探、油氣和礦產開采等過程對遠岸及深海環(huán)境也會造成不利影響。例如,對海洋表層環(huán)境的潛在影響有：表層水體中懸浮顆粒物增加和光衰減,同時影響浮游植物光合作用;表底水層間的擾動使得營養(yǎng)鹽濃度高的底層水與表層水混合,造成表層營養(yǎng)鹽濃度增加,表層氧的供應減少,以及重金屬等有害物質再懸浮,被生物吸收和積累等[2],這些因素將影響上層生物的攝食、呼吸、生長和代謝功能,進而影響上層水體環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)結構功能,但不足以危及上層生態(tài)系統(tǒng)。相比而言,海洋勘探和開采工程對海底環(huán)境的影響更為直接。集礦機在海底移動、挖攪時形成厚達50 m 的懸浮物絮狀層和底層羽狀流,對近底層水體-沉積物的理化環(huán)境、地質地貌環(huán)境以及生境產生影響,同時降低工程范圍內大、小型底棲生物和微生物的密度和多樣性水平,對海底底質環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)造成顯著影響[3]。

人類對海洋資源的開發(fā)和利用是從近岸到遠岸,再至深海。海洋環(huán)境影響評價和生態(tài)修復工作從海岸帶及近岸海域開始起步。早在1906年,英國成立了治理海岸侵蝕的皇家委員會,1949年制定了《海岸保護法》[4];1969年,美國頒布《國家環(huán)境政策法》,成為最早建立環(huán)評制度的國家[5];1970年美國和日本分別對切薩皮克灣、瀨戶內海的水體污染和生態(tài)環(huán)境惡化問題進行了綜合整治研究[6-7];1982年根據《聯(lián)合國海洋法公約》成立國際海底管理局(管理局),并規(guī)定委員會應向理事會提出關于保護海洋環(huán)境的建議[8];1990年以來,美國、日本和法國等發(fā)達國家對海岸資源環(huán)境整治和修復開展了深入的研究和探討,以遏制人類活動影響下的海洋生態(tài)環(huán)境惡化、減少赤潮與溢油等風險;1998年管理局制定多金屬結核礦床勘探環(huán)境準則舉行研討,海洋探礦和勘探規(guī)章分別在2010和2012年獲得核準,并因此決定需要制定一套環(huán)境準則;2004年管理局開展研討會,滿足在勘探海底礦產資源期間提供環(huán)境指導意見的需要。此后,若干國家性和區(qū)域性采礦影響方案在歐洲國家、新西蘭、日本、法國等區(qū)域開始立項,尤其對環(huán)境基線和監(jiān)測調查的科學要求進行評估。此外,管理局還舉辦了一系列分類標準化研討會(巨型動物——2013 年,德國威廉斯港;大型動物——2014年,大韓民國蔚珍郡;小型底棲動物——2015年,比利時根特)。2017-09-27—09-29題為“在深海采礦合同區(qū)內設計影響參照區(qū)和保全參照區(qū)”的研討會在德國柏林舉行。2019-03國際海底管理局法律和技術委員會印發(fā)《指導承包者評估“區(qū)域”內海洋礦物勘探活動可能對環(huán)境造成的影響的建議》中明確指出在合同形式的勘探工作計劃獲得核準之后以及勘探活動開始之前,承包者必須向管理局提交：1)一份影響評估書,用于評估所有擬議活動對海洋環(huán)境的潛在影響;2)一份監(jiān)測方案計劃書,用于確定擬議活動對海洋環(huán)境的潛在影響,并核實礦物勘查和勘探不會對海洋環(huán)境造成嚴重損害;3)可用于制定環(huán)境基線的數據。這些工作都為診斷海洋工程項目的環(huán)境損害問題和海洋環(huán)評工作提供了很好的政策導向和研究依據。

我國海洋工程環(huán)境影響評價工作發(fā)展時間并不長。1973年第1次全國環(huán)境保護會議召開,環(huán)境影響評價的概念開始引入我國;1979-09我國頒布《環(huán)境保護法(試行)》,正式建立了環(huán)境影響評價制度[9];到了1980s中期,一些研究機構開始研究投資項目可行性分析方法的同時就開展了評價方法的研究,但是將研究理論應用于實際較晚;1988年國家計委委托中國國際工程咨詢公司進行第一批國家重點建設項目的環(huán)境影響評價,標志著我國環(huán)評工作的正式開始;20世紀90年代中期,隨著經濟體制改革和發(fā)展,環(huán)評工作得到加強,也逐漸受到重視[10];2004年,《海洋工程環(huán)境影響評價技術導則》(GB/T 19485-2004)[11]發(fā)布并實施,規(guī)定了海洋工程建設項目環(huán)境影響評價的工作程序、評價內容、技術方法和報告書(表)編制要求,使得海洋工程建設的環(huán)評工作有據可依。近年來,我國學者也在積極關注海洋工程項目產生的環(huán)境影響及海洋環(huán)評工作內容。例如,王春生和周懷陽以上層生態(tài)系統(tǒng)和底層生態(tài)系統(tǒng)為研究對象,討論了深海采礦對海洋生態(tài)系統(tǒng)和生境的影響評價[2-3];張秋豐等綜述圍填海工程對近岸海域地形地貌、水動力環(huán)境及海洋生態(tài)環(huán)境等方面產生的影響[12];陳斯婷等圍繞海洋功能區(qū)劃、環(huán)境評價等級、環(huán)境容量、污染防治措施、環(huán)境事故風險評估等6個方面論述了我國海洋工程環(huán)境評價存在的技術問題[13];張民聲闡述了污染總量控制理論在海洋環(huán)評中的重要性和具體應用[14];錢偉等從生態(tài)修復技術方法的角度梳理了當前近海污染主要問題和典型的控制方法[15]。

1.2 海洋環(huán)境影響評價關鍵內容與生態(tài)修復技術方法研究

海洋環(huán)境影響評價方法主要有比較法和定量分析預測法[1]。比較法分前后對比法和有無對比法,前者對比工程實施前后的情況,以確定項目的實際環(huán)境影響,后者比較有項目實際發(fā)生和無項目情況,以度量項目的真實環(huán)境影響。海洋環(huán)境的復雜性決定了對海洋工程進行環(huán)境影響評價必須包含定量分析過程,即對眾多內容采取多項評估指標,以及多目標決策方法與模型的應用。根據《海洋工程環(huán)境影響評價技術導則》(GB/T 19485-2004)文件[11],海洋工程環(huán)境影響評價主要內容圍繞水文動力、地形地貌與沖淤、水質、沉積物、生態(tài)環(huán)境影響評價五個方向開展,每個方向都有對應的評價指標體系和定量研究方法,在此以海洋工程項目的生態(tài)環(huán)境影響評價方法和生態(tài)修復技術方法為核心內容進行論述。

1.2.1 環(huán)境基線的確定和表達

環(huán)境基線值指評價區(qū)環(huán)境參數的當前水平值,即環(huán)境現(xiàn)狀值[16],它只用于環(huán)境影響評價工作,是環(huán)境影響評價工作中最基礎的內容?；€值需要記錄的信息包括物理海洋學、化學海洋學、地質地貌、生物群落等方面。其中,生物基線主要內容有：采集原生動物及后生動物群落數據——巨型動物、大型動物、小型底棲動物、微生物群落、底棲魚類和食腐動物以及與資源直接相關的生物區(qū)系的數據;記錄觀察到的海洋哺乳動物,近水面大型動物和鳥群;記錄和描述沉積物的生物擾動活動和混合狀況;攝影記錄手段建立圖像背景資料檔案;評估水柱和近海底層水內可能受作業(yè)影響的水層群落;評估物種分布狀況和代表物種(尤其是微生物)基因聯(lián)系;評估水層和底棲生境的食物網結構;建立時間序列測站;評估水層和底棲生境之間的聯(lián)系,采集水柱上層到海床下沉通量和物質構成時間序列數據;測量沉積物群落耗氧量,作為衡量整體群落功能的指標[17]。

環(huán)境基線研究除考慮工程本身影響外,還要考慮當地環(huán)境容量。另外,基線隨時間變化而變動,簡單迭加方式不可評價出擬建工程從環(huán)評開始到工程初、中、后期對環(huán)境的實際影響,因此準確表達環(huán)境基線值是環(huán)評工作的重要內容,受到國內外學者的廣泛關注。陳振民等在進行環(huán)評時認為應將評價基線值看作是一個動態(tài)變量,在擬建工程的不同運行階段內分別確定相應的評價基線,然后再與不同階段的影響貢獻相迭加,結果表明動態(tài)變量更能反映實際[18];張宇峰等以2000 年東海、黃海的實測數據為例,從數理統(tǒng)計的角度討論了環(huán)境基線的表達方式,結果表明穩(wěn)健估計方法中的切尾均值和 Winsor化均值可較準確地表達環(huán)境的基線值[16];陳慧青論述預防原則在深海采礦活動中的運用時,認為相關部門應該建立程序措施,確保有足夠的環(huán)境基線數據和檢測數據提供給管理局,為海洋礦產勘探和開采工作夯實基礎[19];Lemaire等通過案例分析討論了來自陸源通量的化學和生物污染基線[20];Schiaparelli等描述了南極海洋生物普查情況,并以此確定了南極海洋生物多樣性可用的基線[21];Henkel等從海洋可再生能源和環(huán)境相互作用角度對俄勒岡大陸架海鳥、海洋哺乳動物、海龜和底棲生物群落進行基線評估[22];Antunes等考慮了環(huán)境因素對歷史悠久的海洋石灰?guī)r碼頭生物定植的影響,作為監(jiān)測和初步定義基線研究的依據[23];Conti等通過對幾種海洋環(huán)境生物監(jiān)測中微量金屬基線值的測定,探討South Tyrrhenian沿海地區(qū)的質量控制方法[24];Bennett-Martin等繪制Belize沿海社區(qū)的海洋垃圾碎片圖,利用地理信息系統(tǒng)建立了海灘上垃圾分布的基線[25]。這些案例研究都為區(qū)域環(huán)境基線的確定和表達提供范例和依據。

1.2.2 生態(tài)影響評價和修復技術方法

受人類活動和大型海洋工程的影響,海洋生態(tài)系統(tǒng)已呈現(xiàn)不同程度的問題,主要表現(xiàn)在水體污染、海洋生物非正常死亡、物種密度和多樣性降低、紅樹林、珊瑚礁、海草床等典型生態(tài)系統(tǒng)退化等方面,這對保持海洋生態(tài)平衡和實現(xiàn)海洋資源可持續(xù)發(fā)展造成很大負面影響,因此海洋工程項目的生態(tài)影響評價在海洋環(huán)境影響評價中占有重要地位。此外,對工程影響后的區(qū)域進行生態(tài)修復也同樣具有重要的生態(tài)價值和戰(zhàn)略意義。

20世紀50-60年代,環(huán)境問題開始受關注,歐洲、北美、中國等國家和地區(qū)開展了一些環(huán)境恢復和治理工程,獲得了初步成效。20世紀70年代開始普及,國內外生態(tài)恢復研究主要涉及森林、農田、草原、荒漠、河流、湖泊和廢棄礦地等。與之相比,海洋生態(tài)修復研究的起步較晚,但近些年來備受重視和關注,國內外現(xiàn)已開展了大量的海洋生態(tài)修復研究與實踐,本研究按生態(tài)修復研究的尺度、內容和技術方法列出三者的發(fā)展趨勢和國內外生態(tài)修復實踐的典型案例(表1)。

表1 國內外生態(tài)修復發(fā)展趨勢及案例Table 1 Development trends and cases of ecological restoration at home and abroad

續(xù)表

相比發(fā)達國家而言,我國海洋生態(tài)影響評價和生態(tài)修復工作的發(fā)展時間并不長,評價內容和技術方法上存在不足,若能借鑒國內外典型案例經驗方法,在長期發(fā)展過程中逐步改善和調整,則有利于我國海洋環(huán)境影響評價和生態(tài)修復機制體系的完善。

2 我國海洋環(huán)境影響評價及生態(tài)修復存在問題與展望

2.1 我國海洋環(huán)境影響評價及修復研究存在問題

進入21 世紀,人們逐漸認識到海洋資源環(huán)境在發(fā)展海洋經濟、推動社會進步、維護生態(tài)安全方面的重大作用,各國已經開展了一些海洋工程環(huán)境評估方法研究和生態(tài)修復工程實踐。2000年以來,我國也已開展海洋工程環(huán)境影響評價和修復工作,發(fā)現(xiàn)整治和修復工作仍然面臨諸多技術瓶頸和管理問題,加上海洋資源類型多樣,生態(tài)系統(tǒng)相對復雜,人類活動破壞與干擾強烈,使得海洋資源環(huán)境問題極為復雜和突出。目前,我國海洋環(huán)境影響評價和修復工作中,尚存許多問題,主要表現(xiàn)在：

2.1.1 海洋環(huán)境影響評價內容的科學性和管理的規(guī)范性問題

我國海洋環(huán)境影響評價內容本身存在問題：1)環(huán)境基線問題。海洋環(huán)境系統(tǒng)的開放性和不確定性決定了環(huán)境系統(tǒng)的隨機性、離散性、突變性,因此基線值是一個變化的值域范圍。我國海洋環(huán)評過程一般是先預測工程的影響,再迭加工程所在區(qū)域的環(huán)境現(xiàn)狀,然后與環(huán)境標準比較后確定影響,此過程中環(huán)境基線值是一個固定的常量,這也影響了環(huán)評結果的準確性和有效性;2)總量控制問題。海洋環(huán)評過程中的總量控制應該根據工程特點和所在海域的環(huán)境現(xiàn)狀及特征,預測、分析和控制項目施工和生產階段的污染方式和排放總量,并由此給出明確總量控制方案和建議?，F(xiàn)實過程中的總量控制一般以國家或者地方規(guī)定為標準,局限于指出建設項目投產后的污染情況,未能結合特定海域環(huán)境保護標準提出污染排放細則,更是忽略了定量評估污染后可能造成的損失[14];3)替代方案問題。替代方案要求另外一個方案可以在對立的角度完全替代評價方案,并有同樣的效果。我們現(xiàn)有規(guī)定中所采取的辦法是對比幾種方案后擇優(yōu)選擇,這與替代方案有根本差異,進而影響海洋環(huán)評活動的充分性、全面性[66];4)監(jiān)測和防治問題?！逗Ｑ蠊こ汰h(huán)境影響評價技術導則》(GB/T 19485-2014)[67]明確了現(xiàn)狀調查和監(jiān)測的具體規(guī)范、點位、頻次和時間等,但在實際海洋工程環(huán)評中,現(xiàn)狀監(jiān)測覆蓋范圍往往過大,造成資源浪費,應該從建設項目的類型和特點出發(fā),主次分明、有的放矢的監(jiān)測和防治。

我國海洋環(huán)境影響評價制度和管理體系上存在問題有：1)海洋管理部門審核缺位問題。與海洋環(huán)評相關的主要法律和規(guī)范有《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國海域使用管理法》、《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《中華人民共和國防治海岸工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《海洋工程環(huán)境影響評價技術導則》(GB/T 19485-2004)[11]等。海洋環(huán)評的對象分為海岸工程與海洋工程,并分別由不同的行政機關管理[68]。海洋環(huán)境影響報告書由海洋環(huán)境行政主管部門核準,并報環(huán)境保護行政主管部門備案,接受環(huán)境行政主管部門監(jiān)督,但海岸工程建設項目的環(huán)境影響報告書仍由環(huán)境保護行政主管部門審查批準。在整個海岸工程環(huán)評過程中,海洋管理部門審核缺位問題依然存在;2)海洋環(huán)境影響評價的約束力度不夠。現(xiàn)行的海洋環(huán)評體制仍有重審批輕監(jiān)管現(xiàn)象,海洋環(huán)評較少關注項目運營所產生的實際影響和所采取的減緩措施的有效性,并且大部分環(huán)境影響評價行為是線性的,在管理上缺乏信息和指令的反饋,監(jiān)管體系不完善造成環(huán)評約束力度不夠;3)公眾參與受限。隨著國家對海洋保護的投入加大,公眾對海洋環(huán)境保護的意識提高,以及環(huán)境影響評價審批制度嚴格,環(huán)評單位所承擔的責任和風險也在提高,部分環(huán)評單位和項目的環(huán)境影響報告不會完全公開,環(huán)評內容缺乏公眾調查和交流,特別是與利益相關者之間的溝通和協(xié)調,但從工程實施后大量群眾上訪事件可以看到現(xiàn)行的海洋環(huán)評制度缺乏復核利益相關者的環(huán)節(jié),而公眾參與正是海洋環(huán)評工作的重要內容。

2.1.2 生態(tài)修復技術方法和成果應用及轉化力度的問題

與陸源生態(tài)修復相比,海洋生態(tài)修復的研究起步較晚,但國內外也開展了很多海洋生態(tài)修復工作和實踐,研究類型不斷增多,修復內容不斷豐富,技術方法也在提升改善。我國海洋生態(tài)修復主要針對海水水體、濱海濕地、以及沿海沙灘的退化診斷研究,已經使用生物操縱技術和沉水植物重建技術等解決退化和污染問題[69],而對于修復的其他環(huán)節(jié)如生態(tài)修復監(jiān)測、生態(tài)修復效果評估及修復管理等方面的研究相對較少,大多停留在小尺度、局部范圍內或集中于某一生物群落或物種,缺乏從整體生態(tài)系統(tǒng)水平、大尺度的生態(tài)修復研究?？梢?我國海洋生態(tài)修復工作已經取得積極的成效,但由于該項工作起步較晚,難點較大,生態(tài)修復技術和內容多處在理論研究階段和低層次的人工生態(tài)修復層面,相關技術方法體系亟待完善,成果應用和轉化力度需要加強。

相比歐美國家而言我國生態(tài)修復技術比較粗放,特別是場地修復以傳統(tǒng)異位阻隔填埋為主,歐盟國家的原位和異位修復技術比重相當,而美國的原位修復技術占比接近70%。據統(tǒng)計,2010-2015年中央財政支持實施的海島整治修復工程類項目中,包括岸線整治、基礎設施建設、污水防治在內的人工修復手段占比為70%,其他已實施的海岸修復工程項目也多為人工岸段建設,未能充分體現(xiàn)生態(tài)修復技術方法[70],海洋自然修復研究和實踐不足。

2.1.3 后期持續(xù)監(jiān)測和生態(tài)修復資金投入的保障性問題

生態(tài)修復工程,尤其是污染類的生態(tài)修復項目耗資巨大,資金短缺會使很多修復工程難以持續(xù),因此形成多渠道投入機制尤為重要。目前我國仍以財政撥款為主的形式治理環(huán)境污染,修復監(jiān)督制度中對污染者的問責制需要完善。面對海洋環(huán)境污染問題,地方財政壓力較大,缺少穩(wěn)定財政支撐來源;金融政策和投融資公共平臺的缺乏,難以提高金融機構的積極性;再加上生態(tài)修復項目的內容有時會與區(qū)域海洋經濟的發(fā)展有矛盾,沒有建立生態(tài)修復利益共享機制,對社會資本參與的吸引力不夠[71]。

2.2 我國海洋環(huán)境影響評價與生態(tài)修復研究展望

2.2.1 我國海洋環(huán)境影響評價工作展望

為貫徹落實黨中央、國務院關于生態(tài)文明建設和“放管服”改革的有關決策部署,加強和改進海洋工程環(huán)境影響評價管理,2017年,國家海洋局對《海洋工程環(huán)境影響評價管理規(guī)定》(簡稱《規(guī)定》)進行了修訂,修訂堅持生態(tài)優(yōu)先、放管結合、優(yōu)化公開以及順法承規(guī)的原則涉及20項內容。盡管修訂后的環(huán)境影響評價指令有所改進,仍可重點關注和進一步完善環(huán)境基線、監(jiān)測技術、全球性影響及生態(tài)服務等方面的問題。

首先,環(huán)境基線值的獲取要求高質量的調查數據和標準化的調查手段。修訂后的《規(guī)定》增加了關于工程選址(選線)和建設應當符合海洋主體功能區(qū)規(guī)劃與海洋生態(tài)紅線制度的規(guī)定,但海洋主體功能區(qū)劃和生態(tài)紅線如何科學制定本身也值得商榷。一些重要的地理區(qū)域,比如“濱海濕地”很多時候涵蓋和包括了“岸線區(qū)域”和“河口”,仍然缺乏充分的環(huán)境基線值以及涵蓋所有環(huán)境影響評價所需的一些細節(jié)資料,加上很多“深海采礦和勘探海域”的環(huán)境基線值仍然需要更系統(tǒng)細致的調查和監(jiān)測資料,所以環(huán)境基線信息對于判斷海洋工程項目帶來的環(huán)境變化和量化影響至關重要。環(huán)境影響評價需要足夠的高質量和可靠的數據來確定基線,但是對大面積的區(qū)域進行抽樣和調查是耗時和昂貴的,且根據海洋工程項目的區(qū)位和規(guī)模,有不同的方法來確定海洋環(huán)境中的基線,因此建議監(jiān)管機構采用標準調查方法和手段,以提高結果的可比性并整合評價。

其次,科學的海洋環(huán)境影響評價結果要求規(guī)范監(jiān)測制度和提高監(jiān)測技術。修訂后的《規(guī)定》明確了“依據現(xiàn)有知識水平和技術條件,對項目實施可能產生的不良生態(tài)環(huán)境影響的性質、程度和范圍不能作出科學判斷”等8類不予審批的情形?？梢?修訂后的《規(guī)定》已經對有重大環(huán)境影響的海洋工程項目采取了限制措施。另外,2019-03實施的《建設項目環(huán)境風險評價技術導則》(HJ 169-2018)[72]中增加了環(huán)境風險潛勢初判和評價結論,改進了評價工作等級劃分方法,規(guī)范了風險識別和源項分析的內容和方法,調整細化了風險防范措施內容。如果過程預測結果是對環(huán)境有重大不利影響,海洋工程開發(fā)商和責任方將有義務采取適當措施,避免、預防或減少此類影響,包括必要時進行監(jiān)測,這也要求監(jiān)測技術的改善和提高,因此,不應視監(jiān)測為減少影響的措施,而應視為確定控制措施的有效手段。一般海洋環(huán)評工作中的監(jiān)測是以項目為單位進行的,而海洋工程的環(huán)境影響結果是整體性、系統(tǒng)性的,有可能遠超出項目施工范圍甚至是行政邊界,再加上海洋環(huán)境監(jiān)測工作需要長時間、高消耗的投入,這要求規(guī)范綜合監(jiān)測和管理制度以及多部門聯(lián)合統(tǒng)籌。

再次,海洋環(huán)境影響評價結果需考慮海洋工程項目對全球環(huán)境變化的影響。在過去的10 a中,資源利用效率和可持續(xù)性、生物多樣性保護、氣候變化以及海洋災害等環(huán)境問題在決策中變得更加重要,同時全球氣候變化將繼續(xù)對環(huán)境造成損害并危及經濟發(fā)展,因而這些因素也應構成評價和決策過程中的重要指標。由于人為活動影響,全球氣候變化可能加劇、掩蓋或減少,使海洋環(huán)境管理更具挑戰(zhàn)性。例如,天然氣水合物的開采,可能會引發(fā)海底天然氣泄漏,從而加劇全球溫室效應,進而引起一系列連鎖反應,因此環(huán)境影響評價要求對海洋工程項目的潛在環(huán)境影響進行評價,包括積累影響評價,并且由氣候變化引起的環(huán)境基線移動也必須納入環(huán)境影響評價和后續(xù)監(jiān)測內容中。

最后,生態(tài)服務和社會效益在環(huán)境影響評價過程中是有價值的環(huán)節(jié)。描述和評價基于生態(tài)系統(tǒng)服務和社會商品和利益的基線,使利益相關者能夠深入理解由于海洋開發(fā)、資源利用而產生的直接得失變化。生態(tài)系統(tǒng)服務帶來的效益往往難以量化,但生態(tài)系統(tǒng)服務和社會效益的評價可以提高公眾對海洋環(huán)境問題的理解,并通過公眾參與的形式指導決策。2019-01開始施行新修訂的《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》更加明確了生態(tài)環(huán)境主管部門的審查義務和內容,強化對公眾參與開展情況的監(jiān)督,有利于海洋環(huán)境評價和修復工作向深度公眾參與的方式發(fā)展。

2.2.2 我國海洋生態(tài)保護與修復工作思路的轉變

我國海洋保護與修復工作需從局部化、單一化向系統(tǒng)化、層次化方向轉變。海洋生態(tài)保護與修復是自然資源統(tǒng)一管理的重要職責之一。落實保護和修復紅樹林、珊瑚礁、濱海濕地、海島、海灣、入海河口、重要漁業(yè)水域等具有典型性、代表性的海洋生態(tài)系統(tǒng),需要在自然資源開發(fā)利用全過程中,實現(xiàn)源頭保護、利用節(jié)約和破壞修復,保持山水林田湖草系統(tǒng)功能穩(wěn)定,促進自然資本保值增值。海洋生態(tài)調查與評價是保護修復的基礎,必須在海洋環(huán)境影響評價的內容中體現(xiàn)。通過科學調查海洋環(huán)境基線值、劃定海洋功能區(qū)、確定生態(tài)脆弱區(qū),因地制宜制定具有綜合、系統(tǒng)且有層次的保護修復方案,使得生態(tài)修復區(qū)域內生境之間、生態(tài)系統(tǒng)之間以及生態(tài)系統(tǒng)內各群落、各種群之間物質循環(huán)與能量流動具備穩(wěn)定性和可持續(xù)性,為海洋資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護提供了翔實的科學依據,也為我國海洋生態(tài)安全提供保障[73]。

我國海洋保護與修復目標從統(tǒng)一規(guī)劃到分期制定,模式從人工干預到自然恢復,評價指標從單一零散到多元系統(tǒng),監(jiān)管從點狀間斷到動態(tài)連續(xù),資金來源從中央財政到多渠道投入的轉變。海洋生態(tài)修復最終目標是使受損生態(tài)系統(tǒng)恢復到結構功能相對穩(wěn)定,面對外界干擾能進行自我調節(jié)的狀態(tài)。如果修復的目標統(tǒng)一制定成將受損區(qū)域恢復到未開墾狀態(tài)或者擁有自然結構和功能,則短期內很難實現(xiàn),因此在生態(tài)修復規(guī)劃的每個階段都需要制定分期目標,并且根據修復狀況進行調整和改善;人工干預為主的修復模式會對原有生態(tài)系統(tǒng)造成再次擾動,且工程量和資金消耗都大[74],因此海洋生態(tài)修復須注重自然修復過程,人工干預為輔助,通過水環(huán)境綜合治理、生境改善和生物多樣性恢復、植被厚植和恢復等過程,達到增強海洋的自凈和自我調節(jié)能力的目標;不管是海洋環(huán)境影響評價還是海洋生態(tài)保護和修復工作,其工作效果都是為了使生態(tài)、經濟和社會三者共贏,因此評價指標體系需從生態(tài)、經濟和社會3個角度考慮,生態(tài)指標包括環(huán)境和生物因子,從群落、生態(tài)系統(tǒng)結構功能以及景觀影響等方向考慮,經濟指標從海洋生態(tài)系統(tǒng)修復后的服務價值和經濟收益等方面考慮,社會指標則是環(huán)評和修復工作帶來的社會認同感、歸屬感以及滿意度等方面考慮;遙感、GIS系統(tǒng)和GPS等動態(tài)監(jiān)測技術,加上從修復前到修復過程和修復結束后的連續(xù)監(jiān)測,可為管理著和決策者提供更系統(tǒng)、更有效的技術支撐,有利于海洋生態(tài)修復工作的持續(xù);修復工作的資金來源除了依靠中央財政支撐,還需引導產業(yè)投融資服務平臺、商業(yè)金融機構以及社會資本的廣泛參與,強化生態(tài)補償機制,完善資金使用管理辦法。

3 結 語

海洋環(huán)境影響評價和生態(tài)修復是保護海洋環(huán)境和促進資源可持續(xù)發(fā)展過程中不可或缺的重要工作。我國海洋環(huán)評和生態(tài)修復工作起步相對晚,但發(fā)展迅速,目前已經積累了大量寶貴的原始數據資料。與此同時,在機構、制度以及方法、應用等方面與發(fā)達國家仍有差距。海洋生態(tài)修復是由失衡狀態(tài)變?yōu)橄鄬ζ胶鉅顟B(tài)的過程,需要大量時間和空間,因此堅持保護優(yōu)先和自然恢復為主,系統(tǒng)、科學、有序的實施海洋工程項目尤其必要。在現(xiàn)代海洋環(huán)境監(jiān)測體系和海洋管理的背景下,我國海洋環(huán)境影響評價和生態(tài)修復工作面臨機遇和挑戰(zhàn),快速適應和滿足新形勢、新要求是當前和未來一段時間的重要課題,這也要求海洋環(huán)評和生態(tài)修復工作需從制度到方法,再到監(jiān)測體系和后期維護等方面的不斷完善,最終能實現(xiàn)海洋資源、社會、經濟的可持續(xù)發(fā)展。