鄭少澤

關(guān)鍵詞信賴?yán)姹Ｗo(hù) 行政協(xié)議 補(bǔ)救措施

一、信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則及意義

行政法的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，是指行政管理相對人對國家行政機(jī)關(guān)及其授權(quán)的組織行使行政權(quán)力的正當(dāng)合理信賴應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)，行政機(jī)關(guān)對其承諾實(shí)施的行政行為應(yīng)守信用，不得擅自改變已作出并生效的行政行為;確需改變或撤銷具體行政行為并給行政相對人造成損失的應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。

我國春秋戰(zhàn)國時(shí)期的哲學(xué)家老子曾言：“人無信不立，業(yè)無信不興，國無信則衰”。若行政行為隨意變動(dòng)，就會導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)公信力的下降，會引發(fā)一系列的糾紛、矛盾。因此，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的確定，是為了防止由于政府在行政管理過程中的一些出爾反爾的行為給行政相對人的合法權(quán)益造成損害。

二、行政協(xié)議的定義

行政協(xié)議或者行政合同，又稱為行政契約，是指行政機(jī)關(guān)與行政相對人雙方的意思一致，所締結(jié)發(fā)生行政法上法律關(guān)系的合同。

2019年11月27日，最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱行政協(xié)議司法解釋）第一條對“行政協(xié)議”的定義進(jìn)行闡釋，該闡釋與原有司法解釋的闡釋稍有不同，即“行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議?！?h3>三、行政機(jī)關(guān)如何保障行政協(xié)議中行政相對人的信賴?yán)?/h3>

（一）守法誠信，慎用行政優(yōu)益權(quán)

為建設(shè)法治政府，行政機(jī)關(guān)履行行政協(xié)議的過程中，應(yīng)當(dāng)遵循誠實(shí)守信原則，不應(yīng)隨意以“行政優(yōu)益權(quán)”為理由違反行政協(xié)議約定?！靶姓?yōu)益權(quán)”是什么？行政優(yōu)益權(quán)是指國家為保障行政主體有效地行使職權(quán)、履行職責(zé)，賦予行政主體職務(wù)上或物質(zhì)上的許多優(yōu)先和受益條件，簡言之，行政優(yōu)益權(quán)是國家為行政主體行使職權(quán)提供的行為優(yōu)先條件和物質(zhì)保障條件?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第七十八條第二款規(guī)定：“被告變更、解除本法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補(bǔ)償?shù)?，人民法院判決給予補(bǔ)償?！痹撘?guī)定直接賦予行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議履行過程中具有合法變更、解除協(xié)議的權(quán)利，這正屬于行政優(yōu)益權(quán)的范疇。但行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何適用法律，遵守法定程序，履行法定職責(zé)變更、解除協(xié)議，才能使之行為合法，《行政訴訟法》及其司法解釋未進(jìn)行相關(guān)規(guī)定。對于此，行政協(xié)議司法解釋第十一條規(guī)定：“人民法院審理行政協(xié)議案件，應(yīng)當(dāng)對被告訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議的行為是否具有法定職權(quán)、是否濫用職權(quán)、適用法律法規(guī)是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當(dāng)、是否履行相應(yīng)法定職責(zé)進(jìn)行合法性審查。”該規(guī)定既是指引，也是警示。該規(guī)定告示行政機(jī)關(guān)：變更、解除行政協(xié)議應(yīng)當(dāng)具備合法要素，而不能濫用職權(quán)，打著“行政優(yōu)益權(quán)”的旗號違法變更、解除行政協(xié)議。

（二）行使行政優(yōu)益權(quán)，應(yīng)善盡補(bǔ)償義務(wù)

2019年10月，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（以下簡稱《條例》）經(jīng)國務(wù)院頒布，其中第三十一條規(guī)定：“因國家利益、社會公共利益需要改變政策承諾、合同約定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并依法對市場主體因此受到的損失予以補(bǔ)償。”該規(guī)定與《行政訴訟法》第七十八條第二款規(guī)定的精神相符，該規(guī)定中對于“相關(guān)市場主體的財(cái)產(chǎn)損失”所進(jìn)行的公平合理補(bǔ)償，也是信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的應(yīng)有之意。

（三）監(jiān)察監(jiān)督

《條例》第六十九條規(guī)定：“如果政府和有關(guān)部門及其工作人員有存在不履行向市場主體依法作出的政策承諾以及依法訂立的各類合同，或者違約拖欠市場主體的貨物、工程、服務(wù)等賬款的行為的，依法依規(guī)追究其責(zé)任。”這在很大程度上保護(hù)了營商環(huán)境中主體的利益，應(yīng)該說是空前的突破，極大程度地限制了行政機(jī)關(guān)對于行政優(yōu)益權(quán)的過度行使或?yàn)E用。

基于此，若出現(xiàn)上述違反政府誠信的行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依據(jù)《條例》的規(guī)定追究責(zé)任，在行政上或者刑事上進(jìn)行監(jiān)督，能夠有效地規(guī)制行政機(jī)關(guān)，防止其濫用權(quán)力。

因此，行政機(jī)關(guān)在履行行政協(xié)議過程中誠實(shí)守信，不濫用行政優(yōu)益權(quán)，行使行政優(yōu)益權(quán)后對行政相對人依法進(jìn)行補(bǔ)償，通過監(jiān)察監(jiān)督有效檢視行政行為的合法性，這都是保障行政相對人的信賴?yán)娴挠辛εe措。

四、司法權(quán)對于行政協(xié)議中行政相對人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)方式

隨著經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，社會公共事務(wù)的日漸增多，由于監(jiān)督機(jī)制的不完善，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能的過程出現(xiàn)違反行政協(xié)議約定、濫用行政優(yōu)益權(quán)等不誠信的行為，給行政相對人造成經(jīng)濟(jì)損失，這并不利于保障行政相對人的信賴?yán)妗Ｒ虼?，行政協(xié)議司法解釋第十五條、第十六條、第十九條、第二十一條、第二十二條規(guī)定了行政相對人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)方式：繼續(xù)履行、支付補(bǔ)償、賠償損失、采取補(bǔ)救措施。對于該四種保護(hù)方式，筆者淺析如下：

（一）關(guān)于判決繼續(xù)履行的保護(hù)方式

行政協(xié)議司法解釋第十九條明確要求人民法院判決被告繼續(xù)履行的，應(yīng)當(dāng)明確繼續(xù)履行的內(nèi)容。該規(guī)定要求人民法院在判決中應(yīng)當(dāng)明確繼續(xù)履行的內(nèi)容，其目的在于使得判決能夠更好地獲得履行、執(zhí)行，高效化解行政矛盾與爭議，不產(chǎn)生新的爭議或訟累。

（二）關(guān)于判決支付補(bǔ)償?shù)谋Ｗo(hù)方式

基于國家利益和社會公共利益的考量，法律允許行政機(jī)關(guān)依法行使行政優(yōu)益權(quán)，變更、解除行政協(xié)議給行政相對人造成損失或履行行政職權(quán)致使行政相對人履行不能、履行費(fèi)用明顯增加或者遭受損失的情況下，人民法院基于平衡行政相對人與國家、社會的利益，保障行政相對人信賴?yán)娑鞒鲆笮姓C(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)呐袥Q。

（三）關(guān)于判決賠償損失的保護(hù)方式

在《中華人民共和國國家賠償法》的第二章“行政賠償”和第四章“賠償方式和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)”中有明確的規(guī)定，在此不再贅述。但是值得注意的是，《中華人民共和國國家賠償法》中僅在第三十六條規(guī)定對于行政相對人財(cái)產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。但卻沒有規(guī)定對行政相對人的間接損失要進(jìn)行賠償，這意味著行政相對人的合法權(quán)益尚未得到較為完善的保護(hù)。

（四）關(guān)于判決采取補(bǔ)救措施的保護(hù)方式

《行政訴訟法》第七十八條規(guī)定：“被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的協(xié)議的，人民法院判決被告繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等責(zé)任。”但是，對什么主體采取補(bǔ)救措施，如何采取補(bǔ)救措施，采取什么樣的補(bǔ)救措施？《行政訴訟法》中并沒有明確的規(guī)定。而在司法實(shí)踐中，關(guān)于補(bǔ)救措施的判決方式主要有三類：第一類，人民法院沒有在判決理由部分明示應(yīng)當(dāng)如何采取補(bǔ)救措施，也未在判決主文中明確補(bǔ)救措施的具體內(nèi)容，而僅僅是籠統(tǒng)地在判決主文載明“責(zé)令行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)補(bǔ)救措施”。第二類，人民法院在判決主文中明示行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施的對象、對何種利益進(jìn)行補(bǔ)救，甚至對于補(bǔ)救的期限都有細(xì)致的要求。第三類，人民法院在判決理由部分對采取補(bǔ)救措施的對象、對何種利益進(jìn)行補(bǔ)救進(jìn)行明示，在判決主文中作出“責(zé)令行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)補(bǔ)救措施”的表述。前述第一類判決方式，并沒有實(shí)現(xiàn)人民法院責(zé)令行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施的立法初衷，這樣的判決實(shí)際上難以實(shí)現(xiàn)行政訴訟的目的，也不具備可執(zhí)行性，也沒有給執(zhí)行工作提供相應(yīng)的依據(jù)。第二類判決方式，可以很好地指引行政機(jī)關(guān)如何采取補(bǔ)救措施，讓法院的執(zhí)行工作具備充分的依據(jù)。但是弊端在于存在司法權(quán)“僭越”行政權(quán)之嫌。所以，基于對行政權(quán)的尊重，也有相當(dāng)一部分法院會采取第三類判決方式。第三類判決方式，益處在于既不會有司法權(quán)代替行政權(quán)的情況出現(xiàn)，又能夠使行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施獲得一定的指引。

值得注意的是，最高人民法院頒布行政協(xié)議司法解釋之時(shí)，還同時(shí)發(fā)布十個(gè)行政協(xié)議的參考案例。其中英德中油燃?xì)庥邢薰荆ㄒ韵潞喎Q中油公司）訴英德市人民政府、英德市英紅工業(yè)園管理委員會、英德華潤燃?xì)庥邢薰荆ㄒ韵潞喎Q華潤公司）特許經(jīng)營協(xié)議糾紛案（以下簡稱英德燃?xì)馓卦S經(jīng)營案）中，由于英德市政府既將英紅工業(yè)園的管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)授予給中油公司，而后由重復(fù)許可給華潤公司，英德市政府的重復(fù)許可行為被清遠(yuǎn)市中級人民法院（以下簡稱清遠(yuǎn)中院）認(rèn)定為違法。并且清遠(yuǎn)中院認(rèn)為：該重復(fù)許可系行政機(jī)關(guān)的行政行為所致，并不必然導(dǎo)致在后的華潤公司所獲得的獨(dú)家特許經(jīng)營權(quán)無效，華潤公司基于其所簽訂的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議的相關(guān)合同利益、信賴?yán)嬉鄳?yīng)當(dāng)予以保護(hù)。且中油公司、華潤公司均已進(jìn)行了管道建設(shè)并對園區(qū)企業(yè)供氣，若撤銷任何一家的特許經(jīng)營權(quán)均將影響到所在地域的公共利益。對于重復(fù)許可的相關(guān)法律后果，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，不應(yīng)由華潤公司承擔(dān)。因此，清遠(yuǎn)中院在判決書中認(rèn)為英德市政府應(yīng)當(dāng)采取補(bǔ)救措施，依法作出行政處理，對雙方相應(yīng)經(jīng)營地域范圍予以界定，妥善解決本案經(jīng)營權(quán)爭議。最終，清遠(yuǎn)中院判決責(zé)令英德市人民政府采取補(bǔ)救措施。

顯然，英德燃?xì)馓卦S經(jīng)營案作為參考案例，體現(xiàn)了最高人民法院更贊同前述第三類判決方式。倘若人民法院在判決的判項(xiàng)中直接明確行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取補(bǔ)救措施的具體內(nèi)容和步驟，則將演化為司法機(jī)關(guān)以判決的形式代替行政機(jī)關(guān)依職權(quán)依法作出行政行為。由此，可能違背行政訴訟中司法權(quán)監(jiān)督和制約行政權(quán)的初衷。英德燃?xì)馓卦S經(jīng)營案值得借鑒的方面在于，清遠(yuǎn)中院在判決理由中論述行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取何種補(bǔ)救措施，為行政機(jī)關(guān)今后采取補(bǔ)救措施指明方向，而后在判決主文中載明“責(zé)令行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施”。這樣一來，既表示了對于行政權(quán)的尊重，又能實(shí)現(xiàn)“補(bǔ)救”的意義和效果，給行政機(jī)關(guān)指明了補(bǔ)救的方向。

五、結(jié)語

保障行政相對人在行政協(xié)議項(xiàng)下的信賴?yán)妫粌H需要司法權(quán)的監(jiān)督，更仰賴于行政機(jī)關(guān)自覺依法行政、依法履約。由此一來，才能在行政協(xié)議履行的前端保障行政相對人的合法權(quán)益。畢竟，通過司法途徑尋找司法權(quán)的后端保護(hù)，是行政相對人的無奈之舉，更難以完全彌補(bǔ)行政相對人的損失。行政協(xié)議司法解釋的頒布，為行政機(jī)關(guān)今后如何履行行政協(xié)議提供指引，在一定程度上更為有效地化解行政爭議所產(chǎn)生的矛盾，保障了行政相對人的信賴?yán)婧秃贤瑱?quán)利，具有十分重要的意義。當(dāng)然，對于如何采取更為有效的措施保障行政相對人的信賴?yán)?，筆者認(rèn)為還要繼續(xù)從補(bǔ)救措施上入手，期待未來修訂的行政訴訟法或司法解釋中，能夠明確補(bǔ)救措施的方式和界限，明確人民法院如何規(guī)范地在裁判文書中的判決理由和判決主文中體現(xiàn)補(bǔ)救判決，從而真正做到定紛止?fàn)帲瑯淞⑺痉?quán)威，讓當(dāng)事人在心中服判。