李湖生教授

(中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院，北京 100012)

0 引言

2019年12月初開始，武漢市陸續(xù)發(fā)現(xiàn)不明原因肺炎病例，并在2020年1月迅速發(fā)展成一起特別重大傳染病疫情。這次疫情是由一種新型冠狀病毒引發(fā)，主要通過呼吸道飛沫傳播和接觸傳播，人群普遍易感，至2020年3月1日已導(dǎo)致全球50多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的8.5萬多人感染確診、2900多人死亡，其中中國(guó)7.9萬多人感染確診、2800多人死亡[1]。對(duì)于這起沒有特效藥物、沒有有效疫苗的新發(fā)急性傳染病疫情，中國(guó)采取堅(jiān)定有力的綜合性非藥物干預(yù)措施，有效切斷病毒傳播途徑，遏制住了疫情快速傳播流行進(jìn)程，同時(shí)對(duì)感染患者提供對(duì)癥治療，為世界提供了疫情防控的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，受到世界衛(wèi)生組織專家組的充分肯定[2]。

習(xí)近平總書記在2月3日主持召開中央政治局常委會(huì)會(huì)議研究應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情工作時(shí)的講話指出，“這次疫情是對(duì)我國(guó)治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)。要針對(duì)這次疫情應(yīng)對(duì)中暴露出來的短板和不足，健全國(guó)家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險(xiǎn)重任務(wù)能力?！睂?duì)于這起傳染病疫情防控中暴露出的疾病預(yù)防控制體系、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系中存在的問題[3]，以及在應(yīng)急管理法律法規(guī)、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、處置應(yīng)對(duì)、物資保障等方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等[4-9]，許多專家學(xué)者開始從多方面、多角度進(jìn)行反思總結(jié)。

應(yīng)急管理是一個(gè)內(nèi)涵和外延都十分廣泛的綜合性概念，具有涉及領(lǐng)域廣、環(huán)節(jié)鏈條長(zhǎng)、社會(huì)期望高、工作難度大等特點(diǎn)，健全國(guó)家應(yīng)急管理體系是當(dāng)前的一項(xiàng)緊迫任務(wù)、也是一項(xiàng)需要從長(zhǎng)計(jì)議的大事。本文主要分析不同類別突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的異同之處，探討在構(gòu)建和完善應(yīng)急管理體系時(shí)需要考慮的對(duì)象、目標(biāo)、責(zé)任主體、運(yùn)行機(jī)制和保障條件等問題，并提出一些目前亟待解決的問題及相關(guān)建議。

1 各類突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的不同

1.1 危險(xiǎn)源的性質(zhì)不同

我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法按其產(chǎn)生的原因?qū)⒏黝愅话l(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。自然災(zāi)害的危險(xiǎn)源(致災(zāi)因子)主要是自然系統(tǒng)(氣象、地球物理等)中的致災(zāi)因素；事故災(zāi)難主要是人造系統(tǒng)(技術(shù)、系統(tǒng)、設(shè)施、裝置等)失效或故障等因素；公共衛(wèi)生事件包括自然和人造物質(zhì)(微生物和化學(xué)品等)對(duì)生物體的致害因素；社會(huì)安全事件則是人類社會(huì)系統(tǒng)人的行為(個(gè)體與群體)引發(fā)沖突的因素等。不同的危險(xiǎn)源引發(fā)不同突發(fā)事件的機(jī)理存在本質(zhì)的不同，對(duì)各種危險(xiǎn)源性質(zhì)和機(jī)理的研究也分散在自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)、醫(yī)學(xué)等范圍廣泛的學(xué)科領(lǐng)域，其理論基礎(chǔ)可歸溯到物理、化學(xué)、生物、心理等基礎(chǔ)學(xué)科[10]。

1.2 事件發(fā)生演化規(guī)律不同

不同的突發(fā)事件有著不同的演化規(guī)律。如地震是由于地球表層地殼不斷運(yùn)動(dòng)和變化，逐漸積累起巨大能量，在地殼某些脆弱地帶，造成巖層突然發(fā)生破裂或者引發(fā)原有斷層的錯(cuò)動(dòng)，從而引起大地震動(dòng)。危險(xiǎn)化學(xué)品爆炸事故，通常是在危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、存儲(chǔ)、運(yùn)輸、使用和廢棄等環(huán)節(jié)中存在技術(shù)和管理等方面的缺陷，而使得危險(xiǎn)化學(xué)品發(fā)生泄漏、遇火(自熱)而引發(fā)爆炸。傳染病疫情則是各種已知或未知病原體進(jìn)入人類或動(dòng)物身體致病并引發(fā)疾病傳播流行。

從突發(fā)事件的一些基本特征來看，有的事件具有非常長(zhǎng)的潛伏期(如地震)，而另一些事件則有可能是突然發(fā)生(如火災(zāi)、爆炸)；有的事件的破壞力和后果立即顯現(xiàn)(如地震和爆炸產(chǎn)生的破壞)，有的事件則是初期慢慢顯現(xiàn)、然后集中暴發(fā)(如傳染病)；有的事件持續(xù)時(shí)間很短(如建筑火災(zāi)、交通事故)，有的事件則持續(xù)時(shí)間很長(zhǎng)(如傳染病、干旱等)；大多數(shù)事件的不利后果局限于一定的空間范圍內(nèi)，但傳染病暴發(fā)流行則可能出現(xiàn)一國(guó)和全球大流行，有些社會(huì)安全事件也會(huì)因信息傳播可出現(xiàn)類似傳染病的暴發(fā)流行。

1.3 事件應(yīng)對(duì)的具體措施不同

事件發(fā)生后的應(yīng)對(duì)，主要是盡最大可能控制危險(xiǎn)源、搶救醫(yī)治受害人員、減輕其造成的危害后果、盡快恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活秩序。由于不同突發(fā)事件的危險(xiǎn)源不同，其危害后果不一樣，采取的具體應(yīng)對(duì)措施存在巨大差異。

自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，主要是通過物理、化學(xué)、輻射等方式造成人員傷亡和財(cái)物損失，也通常是采取物理、化學(xué)相關(guān)的工程技術(shù)方法進(jìn)行危險(xiǎn)源控制，對(duì)失蹤和受傷人員則通過搜救、緊急醫(yī)學(xué)救援等方法實(shí)施緊急救援，雖然受害人員數(shù)量有多有少，但總數(shù)大致是確定的，即使發(fā)生一些次生、衍生災(zāi)害，受影響人員數(shù)量總體是有限的。而傳染病暴發(fā)流行具有快速人傳人的特點(diǎn)，病患人數(shù)不斷出現(xiàn)甚至成幾何級(jí)數(shù)增加，一方面要避免易感人群接觸感染，另一方面要對(duì)感染者進(jìn)行檢測(cè)確認(rèn)和治療，防疫隔離和醫(yī)療救治是主要措施。社會(huì)安全事件則主要是造成社會(huì)不安或動(dòng)蕩，通常采取社會(huì)溝通、威懾、強(qiáng)制等措施平息事態(tài)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

1.4 事件應(yīng)對(duì)所需的資源不同

自然災(zāi)害、事故災(zāi)難所需應(yīng)急資源主要是人員搜救、醫(yī)療救治、生活保障等應(yīng)急救援隊(duì)伍、裝備和物資。由于它們通常都發(fā)生在某個(gè)特定地點(diǎn)或區(qū)域，影響范圍相對(duì)有限，持續(xù)時(shí)間也不會(huì)太長(zhǎng)，通常通過調(diào)用物資儲(chǔ)備、相鄰地區(qū)緊急支援等可滿足要求。

傳染病疫情通常需要采取流行病學(xué)調(diào)查識(shí)別出每個(gè)病例的密切接觸者，并通過隔離、接種和非藥物干預(yù)措施等進(jìn)行控制，如果沒有特效藥物，則對(duì)病患主要采取對(duì)癥治療，以減輕病毒引發(fā)的嚴(yán)重并發(fā)癥。當(dāng)傳染病暴發(fā)流行時(shí)，醫(yī)用口罩、隔離服、檢測(cè)器械、藥品等防疫與治療物資可能出現(xiàn)重大缺口。社會(huì)安全事件應(yīng)對(duì)所需資源主要是社會(huì)控制性資源，如警察、軍隊(duì)及其使用的裝備和器械等。

2 各類突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的相同

2.1 危險(xiǎn)源防控的基本理念相同

無論是什么危險(xiǎn)源，都可以按照?qǐng)D1所示的基本策略選擇和實(shí)施防控措施。該圖越靠近上部措施越有效、越靠近下部效果越不好[11]。

圖1 危險(xiǎn)源防控基本策略

消除危險(xiǎn)源：如果有可能，消除環(huán)境中的危險(xiǎn)源(如可燃物、化學(xué)品、病菌、病毒等)或引發(fā)社會(huì)安全事件的矛盾糾紛等，是防控突發(fā)事件最有效的策略。但是，有些突發(fā)事件無法做到消除危險(xiǎn)源，如地震、氣象災(zāi)害、生產(chǎn)過程中的一些危險(xiǎn)物質(zhì)和危險(xiǎn)工藝以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)傳染病房的感染源等。

替換危險(xiǎn)源：在不能完全消除危險(xiǎn)源時(shí)，將某些高危、高毒、高能量、高壓力的危險(xiǎn)源，替換成危害性較低的危險(xiǎn)源，也可以有效減輕事件的危害性后果。

工程控制措施：主要是通過工程設(shè)計(jì)和布局規(guī)劃等將危險(xiǎn)源與人隔離開來，如在房屋選址時(shí)遠(yuǎn)離自然災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，在居民區(qū)與化工廠、危險(xiǎn)品倉庫等之間設(shè)置足夠的安全距離，將醫(yī)院傳染病房與其他病區(qū)隔離開來，高等級(jí)生物安全實(shí)驗(yàn)室采用負(fù)壓通風(fēng)系統(tǒng)等。

管理控制措施：主要是通過建立管理體系和規(guī)章制度、加強(qiáng)監(jiān)督管理等，使人們保持安全健康的工作方式，避免出現(xiàn)危險(xiǎn)情況。如通過培訓(xùn)提升安全意識(shí)和技能，通過加強(qiáng)監(jiān)管和執(zhí)法減少違法違規(guī)行為，通過立法避免野生動(dòng)物交易和食用以避免病毒進(jìn)入人的身體等。

個(gè)體防護(hù)措施：通過個(gè)體佩戴各種個(gè)體防護(hù)裝備隔離、避免外部危險(xiǎn)有害因素造成危害，如工人在工作中佩戴安全帽、安全帶、手套等，進(jìn)入有毒環(huán)境時(shí)佩戴呼吸器、穿防護(hù)服，接觸傳染病人時(shí)戴醫(yī)用防護(hù)口罩、穿醫(yī)用防護(hù)服等。正確使用個(gè)體防護(hù)裝備可以為相關(guān)人員提供必要的安全保護(hù)，但這也是效率最低的辦法，并且如果使用不當(dāng)或產(chǎn)品質(zhì)量存在問題，還可能導(dǎo)致防護(hù)失效并危及人員生命和健康。

2.2 事件應(yīng)對(duì)的基本過程相同

從突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的過程來看，可以大致分為預(yù)防、減災(zāi)、準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)重建等不同的階段或任務(wù)領(lǐng)域。通常預(yù)防與監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)重建都有一定的重疊期，而減災(zāi)、準(zhǔn)備不僅僅是在事發(fā)之前而是貫穿全過程[12]。

無論是自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件還是社會(huì)安全事件，從宏觀風(fēng)險(xiǎn)水平的角度，都有風(fēng)險(xiǎn)較低的正常狀態(tài)、風(fēng)險(xiǎn)升高的示警階段、風(fēng)險(xiǎn)居高不下的危急階段、風(fēng)險(xiǎn)逐步下降的恢復(fù)階段，如圖2(a)；傳染病暴發(fā)流行也通常有零散感染—社區(qū)集體感染—暴發(fā)流行—逐漸減少的過程，如圖2(b)；從事件造成的損失和影響(如用承災(zāi)體功能完整性表示)，也可分為維持正常功能、功能受損、功能低下或失能、功能逐漸恢復(fù)等過程，如圖2(c)。雖然對(duì)于不同的事件來說，有些階段時(shí)間長(zhǎng)、有些階段時(shí)間短(甚至不明顯)，但總體而言，都有這樣一個(gè)演變和應(yīng)對(duì)的基本過程[10]。正是由于具有這樣相似的基本過程，才使得現(xiàn)代應(yīng)急管理有了一個(gè)基本的理論框架。

圖2 突發(fā)事件應(yīng)對(duì)基本過程

2.3 事件應(yīng)對(duì)資源的保障模式相同

不同類別、不同規(guī)模的突發(fā)事件所需的應(yīng)急資源的品種、數(shù)量可能不完全一樣。但應(yīng)急資源保障的模式具有一定的規(guī)律性，如圖3。對(duì)于損失和影響較小的一般突發(fā)事件，由本地(如縣級(jí))資源就可以應(yīng)對(duì)，通常資源調(diào)動(dòng)也比較迅速，短時(shí)間就可以處理完；對(duì)于較大一些突發(fā)事件，本地資源可能存在一定缺口，需要調(diào)動(dòng)周邊區(qū)域(如市級(jí))的資源給予支援，但可能會(huì)有一定時(shí)間的滯后；對(duì)于更嚴(yán)重的重大突發(fā)事件，則需要調(diào)動(dòng)更大范圍(如省級(jí))的資源給予支援，資源保障滯后的時(shí)間會(huì)更長(zhǎng)；對(duì)于十分嚴(yán)重的特別重大突發(fā)事件，往往可能需要在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)動(dòng)資源給予支援，其所需時(shí)間可能會(huì)更長(zhǎng)[13]。有時(shí)，事件所需資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出全國(guó)的所有存量，就必須通過社會(huì)動(dòng)員和緊急生產(chǎn)進(jìn)行保障，有時(shí)需要緊急進(jìn)口甚至請(qǐng)求國(guó)際支援，如此次新型冠狀病毒疫情應(yīng)對(duì)中的醫(yī)用口罩和防護(hù)服等醫(yī)療防疫資源。

圖3 突發(fā)事件應(yīng)急資源需求與保障基本過程

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中所需的一些通用性保障手段，如通信、信息、緊急運(yùn)輸、生活救助、社會(huì)治安、網(wǎng)絡(luò)輿情等，其資源可以通用、保障模式也基本相同。

2.4 事件應(yīng)對(duì)的指揮協(xié)調(diào)模式相同

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的指揮協(xié)調(diào)，可適用通常的“計(jì)劃—指揮—協(xié)調(diào)—控制”模式，如圖4。該指揮協(xié)調(diào)模式是以對(duì)事件的信息采集和分析為基礎(chǔ)，根據(jù)一定的目標(biāo)要求，制定行動(dòng)計(jì)劃，通過指揮協(xié)調(diào)調(diào)動(dòng)所需資源并實(shí)施行動(dòng)計(jì)劃，達(dá)成對(duì)突發(fā)事件形態(tài)和后果進(jìn)行控制的目的。

圖4 突發(fā)事件指揮協(xié)調(diào)控制基本過程

2.5 事件應(yīng)對(duì)的分級(jí)模式基本相同

為了統(tǒng)一人們對(duì)突發(fā)事件預(yù)警和響應(yīng)的基本認(rèn)識(shí)，一般通過法律法規(guī)或應(yīng)急預(yù)案對(duì)各類突發(fā)事件規(guī)定一定等級(jí)以及啟動(dòng)預(yù)警和響應(yīng)的級(jí)別，并可用一定的顏色進(jìn)行標(biāo)識(shí)，以方便公眾理解和作出適當(dāng)?shù)姆磻?yīng)，如圖5。

圖5 突發(fā)事件—預(yù)警—響應(yīng)分級(jí)的概念

目前我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法和國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)、造成損失、危害程度、可控性和影響范圍等因素，將其分為特別重大、重大、較大和一般四級(jí)。

在事件發(fā)生之前，如果有征兆或證據(jù)表明危險(xiǎn)正在迫近、事件即將發(fā)生，則有關(guān)部門要采取一定的方式向公眾及其他機(jī)構(gòu)發(fā)出預(yù)警，以便提前采取防范和準(zhǔn)備措施。過去，在我國(guó)沿海一帶曾經(jīng)使用(至今在香港、澳門仍在用)在高處懸掛不同形狀的“風(fēng)球”警示不同大小的臺(tái)風(fēng)(熱帶氣旋)即將到來。目前，我國(guó)各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案通常根據(jù)突發(fā)事件可能造成的危害程度、緊急程度和發(fā)展態(tài)勢(shì)，將預(yù)警分為I級(jí)、II級(jí)、III級(jí)和IV級(jí)，分別用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色標(biāo)示，表示即將發(fā)生的突發(fā)事件等級(jí)為特別嚴(yán)重、嚴(yán)重、較重或一般。但不同類別突發(fā)事件預(yù)警級(jí)別的劃分標(biāo)準(zhǔn)并不一樣，通常由相關(guān)突發(fā)事件的牽頭部門負(fù)責(zé)制訂。

事件嚴(yán)重程度和影響范圍等不同，其應(yīng)對(duì)需要調(diào)動(dòng)的資源也不相同。突發(fā)事件都是起源于特定的地點(diǎn)，離事發(fā)地越近的地方政府越應(yīng)該最先組織資源進(jìn)行應(yīng)對(duì)，當(dāng)其無法應(yīng)對(duì)時(shí)才逐級(jí)提升應(yīng)對(duì)的層級(jí)。因此，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)遵循分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地為主的基本原則。我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法規(guī)定：縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé)；涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級(jí)人民政府共同負(fù)責(zé)。這就是說，不同等級(jí)的突發(fā)事件是由不同層級(jí)的政府負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)的，一般而言，一般事件由縣級(jí)、較大事件由市級(jí)、重大和特別重大事件由省級(jí)負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)，國(guó)家對(duì)省級(jí)給予指導(dǎo)和支援，但如果省級(jí)無法有效應(yīng)對(duì)，則由國(guó)家負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)[13]。

各級(jí)政府對(duì)所負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)的突發(fā)事件，根據(jù)組織指揮和資源調(diào)動(dòng)的需要，將啟動(dòng)響應(yīng)的程度也進(jìn)行分級(jí)，即應(yīng)急響應(yīng)分級(jí)，通常由高到低分為：一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)、四級(jí)，一級(jí)為最高級(jí)別，這通常意味著區(qū)域內(nèi)最高領(lǐng)導(dǎo)人出面組織指揮、全部可用資源需投入應(yīng)對(duì)。

需要說明的是，在過去的一些專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案中簡(jiǎn)單地把突發(fā)事件等級(jí)與響應(yīng)等級(jí)關(guān)聯(lián)起來，認(rèn)為特別重大、重大、較大和一般事件分別應(yīng)由國(guó)家、省、市、縣級(jí)政府負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)，相應(yīng)地分別啟動(dòng)一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)、四級(jí)響應(yīng)，這其中存在一定的概念錯(cuò)誤。從此次新型冠狀病毒疫情應(yīng)對(duì)中就能很清楚地看出明確區(qū)分這些概念的必要性和重要性，比如，武漢是疫情的暴發(fā)起源地，理應(yīng)率先啟動(dòng)最高響應(yīng)等級(jí)，其它受影響地方根據(jù)本地疫情啟動(dòng)相應(yīng)響應(yīng)等級(jí)，湖北省、國(guó)家分別根據(jù)湖北和全國(guó)疫情情況啟動(dòng)響應(yīng)等級(jí)。

3 健全應(yīng)急管理體系相關(guān)問題

應(yīng)急管理體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分。對(duì)于一個(gè)特定的社會(huì)治理對(duì)象(如突發(fā)事件)，如何設(shè)計(jì)有效的治理體系，重點(diǎn)是要解決治理對(duì)象、治理目標(biāo)(期望效果)、治理主體(由誰治理)、治理方法(如何治理)、治理手段(用什么治理)等問題。健全應(yīng)急管理體系實(shí)際上也主要是要妥善解決這樣五個(gè)方面的問題.下面分別進(jìn)行簡(jiǎn)要討論。

3.1 應(yīng)急管理的對(duì)象問題

應(yīng)急管理的對(duì)象就是通常所說的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四大類突發(fā)事件。從學(xué)術(shù)研究的角度，大家通常愿意使用“大應(yīng)急”、“大安全”和“全災(zāi)種”等概念，但在社會(huì)治理中這涉及部門職能劃分和統(tǒng)籌機(jī)制設(shè)計(jì)問題，就不是那么簡(jiǎn)單。世界各國(guó)對(duì)于應(yīng)急管理的對(duì)象、范圍和部門職能設(shè)置也是各不相同，并沒有一個(gè)統(tǒng)一的模式。

我國(guó)在2003年“非典”之前，采取的是由不同的部門分別負(fù)責(zé)行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的模式。在2005年發(fā)布的國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案，才首次提出突發(fā)公共事件的概念，將四大類突發(fā)事件統(tǒng)一起來，并明確國(guó)務(wù)院是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并在國(guó)務(wù)院辦公廳設(shè)國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)等職責(zé)。這其實(shí)是在國(guó)務(wù)院增加了一頂“帽子”(統(tǒng)籌)，而“身子”(應(yīng)對(duì))仍然是各相關(guān)部門?！懊弊印迸c“身子”不完全統(tǒng)一，帶來了統(tǒng)籌與應(yīng)對(duì)之間不能完全同步等問題，重特大事件應(yīng)對(duì)主要還是靠中央和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志出面組織協(xié)調(diào)。

2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，組建了應(yīng)急管理部，并把國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室相關(guān)職能整合到了新組建的應(yīng)急管理部。由于應(yīng)急管理部主要是負(fù)責(zé)自然災(zāi)害和生產(chǎn)安全事故(但也只是一部分)的應(yīng)對(duì)，生態(tài)環(huán)境類事件以及公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件并不屬于應(yīng)急管理部的職責(zé)范圍，因此，原國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦對(duì)四大類突發(fā)事件進(jìn)行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)的職能并沒有完全保留下來。應(yīng)急管理部嚴(yán)格來說只是災(zāi)害事故應(yīng)急管理部門。從一年多來的實(shí)踐效果來看，應(yīng)急管理部在災(zāi)害事故應(yīng)急管理方面已形成了預(yù)防、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、災(zāi)害救助等全過程的機(jī)制，災(zāi)害事故處置效率明顯提升，取得的成效有目共睹。

但不可否認(rèn)的是，機(jī)構(gòu)改革后對(duì)四大類突發(fā)事件統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能確實(shí)是弱化了。目前，是否有必要繼續(xù)保留四大類突發(fā)事件綜合應(yīng)急管理的概念，并設(shè)計(jì)一定的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，還是自此之后明確災(zāi)害事故、生態(tài)環(huán)境事件、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件由不同部門分別進(jìn)行管理，是一個(gè)急待探討和解決的問題，這也是國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案修訂和應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃編制面臨的重要問題。許多專家學(xué)者建議，應(yīng)繼續(xù)保留綜合應(yīng)急管理的概念，并建議在黨中央或國(guó)務(wù)院層面設(shè)立中央或國(guó)家應(yīng)急管理委員會(huì)，由應(yīng)急管理部承擔(dān)其辦公室職能，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類突發(fā)事件的信息值守、綜合預(yù)警、應(yīng)急準(zhǔn)備和資源保障等共同性問題[9]。

3.2 應(yīng)急管理的目標(biāo)問題

應(yīng)急管理要堅(jiān)持以人民為中心的思想，切實(shí)做到以人為本，以保護(hù)人的生命安全和健康為核心目標(biāo)，盡最大努力避免發(fā)生威脅人的生命安全和健康的各類突發(fā)事件。但在一個(gè)高度復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)無處不在的現(xiàn)代社會(huì)，防控各類突發(fā)事件是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)。這需要在全社會(huì)的所有工作中都牢固樹立和貫徹落實(shí)預(yù)防為主、安全第一、底線思維、防抗救相結(jié)合等先進(jìn)理念，并轉(zhuǎn)化為具體工作目標(biāo)和考核評(píng)價(jià)指標(biāo)。通過制定短、中、長(zhǎng)期的戰(zhàn)略和建設(shè)規(guī)劃，提出切實(shí)可行的細(xì)化目標(biāo)和指標(biāo)，持續(xù)投入人力、財(cái)力、物力，對(duì)效果進(jìn)行及時(shí)客觀的評(píng)估，并根據(jù)實(shí)際情況適時(shí)作出調(diào)整。只有將愿景、理念、目標(biāo)、計(jì)劃、任務(wù)、評(píng)估等緊密結(jié)合起來，通過全社會(huì)的共同努力，才能逐步實(shí)現(xiàn)理想的目標(biāo)。

3.3 應(yīng)急管理的責(zé)任主體問題

現(xiàn)代復(fù)雜社會(huì)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)依靠的是細(xì)致的社會(huì)分工。各類突發(fā)事件的應(yīng)急管理也離不開從公眾、企事業(yè)單位、社會(huì)組織到各級(jí)政府部門等各類主體的分工協(xié)作。但應(yīng)急管理也屬于政府公共服務(wù)的重要職能，政府在應(yīng)急管理中承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理等責(zé)任。現(xiàn)代社會(huì)政府部門都是采取“條塊結(jié)合”的方式，“條”是專業(yè)性部門，“塊”是各級(jí)地方政府?！皸l”與“條”、“條”與“塊”的劃分及其相互之間的關(guān)系，構(gòu)成了世界上千差萬別的政府體制形式。

應(yīng)急管理“條”與“條”如何劃分。從前面所述的不同突發(fā)事件在危險(xiǎn)源性質(zhì)、演化規(guī)律、應(yīng)對(duì)措施和所需資源方面存在很大差異的角度，不同的突發(fā)事件應(yīng)該由不同的部門(“條”)進(jìn)行管理，即“條”越細(xì)越能體現(xiàn)專業(yè)性；但從各類突發(fā)事件的共同性特點(diǎn)的角度，應(yīng)該盡量由一個(gè)或少數(shù)部門進(jìn)行綜合管理，這樣可以更好地發(fā)揮資源效率，減少部門與部門之間協(xié)調(diào)的成本。我國(guó)2018年的機(jī)構(gòu)改革，將自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)和消防救援等相關(guān)職能整合組建應(yīng)急管理部門，主要是因?yàn)闉?zāi)害事故的后果相似、應(yīng)急救援的隊(duì)伍和所需資源相似，整合在一起可以提高效率，有其科學(xué)合理性；而公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件的后果及應(yīng)對(duì)資源有它們自身的特點(diǎn)，與災(zāi)害事故存在較大區(qū)別，將它們保留在日常防范性工作部門是更合理的。此外，在自然災(zāi)害預(yù)防、安全生產(chǎn)監(jiān)管等方面的職能也仍然保留在相關(guān)行業(yè)部門和機(jī)構(gòu)，與應(yīng)急管理部門在“防”與“救”之間也存在一定的職能交叉和重疊，也需要統(tǒng)籌協(xié)同配合?！皸l”與“條”的劃分，并沒有統(tǒng)一的模式或絕對(duì)的好壞標(biāo)準(zhǔn)，最重要的還是通過明確職責(zé)范圍，并通過適當(dāng)?shù)慕y(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，盡量實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效。如，在國(guó)際上，日本是將災(zāi)害救助、安全監(jiān)管、公共衛(wèi)生等職能統(tǒng)一由厚生勞動(dòng)省負(fù)責(zé)，但氣象、地震和海嘯等監(jiān)測(cè)預(yù)警是由氣象廳負(fù)責(zé)；美國(guó)的災(zāi)害事故應(yīng)急、反恐防恐等職能統(tǒng)一由國(guó)土安全部負(fù)責(zé)，其內(nèi)設(shè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)聯(lián)邦應(yīng)急管理局(FEMA)負(fù)責(zé)全災(zāi)種的應(yīng)急管理，但安全與健康監(jiān)管則是由勞工部下設(shè)聯(lián)邦職業(yè)安全與健康監(jiān)管局(OSHA)和聯(lián)邦礦山安全健康監(jiān)察局(MSHA)等負(fù)責(zé)，公共衛(wèi)生事件由美國(guó)衛(wèi)生和公眾服務(wù)部(HHS)和美國(guó)疾病控制與預(yù)防中心(CDC)等負(fù)責(zé)。

應(yīng)急管理“條”與“塊”如何協(xié)調(diào)?！皸l”的自上而下的指揮、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)等職能，代表的是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，其權(quán)威來源于法律法規(guī)及其對(duì)人事任免、財(cái)政稅收等事權(quán)財(cái)權(quán)的劃分。“塊”代表的地方屬地管理的權(quán)力與職責(zé)。從突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的時(shí)效性角度，需要盡快在最低的行政層級(jí)進(jìn)行處置，所以強(qiáng)調(diào)地方政府的“屬地管理”責(zé)任；從加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，日常性預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)督管理角度，需要上級(jí)政府部門對(duì)下級(jí)政府部門有較強(qiáng)的協(xié)調(diào)和約束力，這就是某些行業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭小按怪惫芾怼被颉半p重管理”的原因。應(yīng)急管理工作的特點(diǎn)決定了必須堅(jiān)持“分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”原則，但不同層級(jí)在不同類別突發(fā)事件應(yīng)對(duì)不同環(huán)節(jié)的權(quán)力、責(zé)任、程序等，需要通過法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案等作出清晰的規(guī)定。特別是在“塊”中處于最底層的城鄉(xiāng)社區(qū)，包括城市街道、社區(qū)和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組等，承擔(dān)著大量具體的日常性工作，它們與“條”之間的關(guān)系被形象而無奈地形容為“上面千根線、下面一根針”，基層社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和職能如何設(shè)置也是亟待研究解決的問題。

政府與企事業(yè)單位、社會(huì)組織的職能劃分。企事業(yè)單位的應(yīng)急管理職責(zé)一般通過相關(guān)法律法規(guī)予以明確，政府通過監(jiān)管執(zhí)法確保其履行相應(yīng)的職責(zé)。對(duì)于社會(huì)組織，特別是公益性、志愿性社會(huì)組織，法律法規(guī)通常沒有明確其應(yīng)急管理職責(zé)，但現(xiàn)代社會(huì)中，許多個(gè)人和組織愿意積極主動(dòng)參與應(yīng)急管理事務(wù)，并在一些突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中發(fā)揮著越來越重要的作用。政府應(yīng)通過制定法律法規(guī)和政策，鼓勵(lì)其發(fā)展、規(guī)范其運(yùn)作，并引導(dǎo)其積極有序參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)行動(dòng)。

3.4 應(yīng)急管理的運(yùn)行機(jī)制問題

應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制主要是指規(guī)范各類應(yīng)急管理責(zé)任主體行為和保障應(yīng)急管理體系有效運(yùn)行的法律、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、預(yù)案等。

應(yīng)急管理法律是規(guī)范各類應(yīng)急管理責(zé)任主體行為及其相互關(guān)系的規(guī)則基礎(chǔ)。我國(guó)已初步構(gòu)建起了以憲法為總綱，以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為“龍頭”，以各行業(yè)領(lǐng)域應(yīng)急管理相關(guān)法律為骨干，以各類相關(guān)法規(guī)、規(guī)章為支撐的應(yīng)急管理法律體系。但總體來看，我國(guó)應(yīng)急管理法律體系還不是很完善，主要體現(xiàn)在綜合性法律不健全、配套法規(guī)不完善、法律法規(guī)的可操作性不強(qiáng)、相互之間銜接不緊密、修訂完善不及時(shí)等方面。特別是一些法律法規(guī)的規(guī)定只提出原則性要求，對(duì)涉及的許多事項(xiàng)并沒有規(guī)定責(zé)任主體、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和資金保障等必要條件[5]，使得一些法律法規(guī)的規(guī)定難以真正得到落實(shí)，執(zhí)法主體、執(zhí)法條件和執(zhí)法程序也存在許多不明確、不具備、不規(guī)范等問題。在實(shí)際工作中，大量依靠政策文件推動(dòng)和規(guī)范相關(guān)工作，甚至存在一些“以文代法”現(xiàn)象。

標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是法律法規(guī)的延伸和具體化，是開展應(yīng)急管理相關(guān)工作的管理和技術(shù)性基準(zhǔn)。我國(guó)與應(yīng)急管理相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范涉及行業(yè)領(lǐng)域十分廣泛、數(shù)量也很龐大，但由于管理機(jī)構(gòu)分散且變化頻繁，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、持續(xù)性不足，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范之間存在缺失、交叉、重復(fù)、矛盾等問題，一些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范內(nèi)容過時(shí)、長(zhǎng)期沒有修訂，無法滿足甚至影響相關(guān)工作開展。標(biāo)準(zhǔn)化管理機(jī)構(gòu)分散、工作程序不統(tǒng)一，主管部門、標(biāo)委會(huì)之間存在“各自為政”等情況。

應(yīng)急預(yù)案是為有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而預(yù)先制定的工作方案。從2004年我國(guó)制定并發(fā)布國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案以來，各級(jí)政府及其部門、企事業(yè)單位和基層社區(qū)等普遍編制了不同類別的應(yīng)急預(yù)案，構(gòu)建起了“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系。但不少應(yīng)急預(yù)案也存在編制過程不規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)分析和資源調(diào)查不深入、組織體系不健全、響應(yīng)程序和對(duì)策措施不具體、保障條件不落實(shí)、培訓(xùn)演練不到位等問題，以致預(yù)案的針對(duì)性、操作性、實(shí)用性不強(qiáng)。在進(jìn)一步改進(jìn)完善應(yīng)急預(yù)案編制和管理工作的同時(shí)，也應(yīng)該清醒的認(rèn)識(shí)到，應(yīng)急預(yù)案僅僅是一份針對(duì)事先設(shè)想的事件情景而制定的規(guī)范性文件，其重點(diǎn)是預(yù)先規(guī)定組織指揮體系和相關(guān)人員職責(zé)、監(jiān)測(cè)預(yù)警、分級(jí)響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和程序、一般應(yīng)對(duì)措施、應(yīng)急準(zhǔn)備和資源保障要求等內(nèi)容，其作用主要是指導(dǎo)應(yīng)急準(zhǔn)備和規(guī)范相關(guān)職責(zé)和程序，它不可能是事件發(fā)生后可“照本宣科”執(zhí)行的操作手冊(cè)[13]。平時(shí)應(yīng)該通過制定與預(yù)案配套的工作手冊(cè)分解落實(shí)具體工作崗位、人員、職責(zé)、內(nèi)容和流程，并通過培訓(xùn)演練提升人員素質(zhì)和能力，通過應(yīng)急能力建設(shè)提升資源保障水平，在事件發(fā)生后根據(jù)實(shí)際情況將預(yù)案的相關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)化為事件行動(dòng)方案，這樣才能真正體現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案的價(jià)值。

3.5 應(yīng)急管理的保障條件問題

應(yīng)急管理的保障條件主要是應(yīng)急管理所需的人力、財(cái)力、物力等，其關(guān)鍵是要具備應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件所需的應(yīng)急能力。應(yīng)急能力有不同層面的含義。從宏觀層面來看，如防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，即事件預(yù)防能力、減災(zāi)能力、監(jiān)測(cè)預(yù)警能力、應(yīng)急處置與救援能力和恢復(fù)重建能力等。從能力主體層面來看，包括領(lǐng)導(dǎo)指揮決策能力、干部隊(duì)伍執(zhí)行能力、救援隊(duì)伍行動(dòng)能力、社會(huì)協(xié)同參與能力、公眾自救互救能力等。從操作性功能層面來看，包括指揮協(xié)調(diào)、信息獲取、人員搜救、醫(yī)學(xué)救援、災(zāi)害救助、消防救援、核生化救援、工程搶險(xiǎn)、資源保障、通信保障、交通運(yùn)輸保障、社會(huì)秩序保障、新聞宣傳和輿情應(yīng)對(duì)等，每項(xiàng)應(yīng)急能力由人員、裝備、物資、領(lǐng)導(dǎo)、計(jì)劃、培訓(xùn)、演練和評(píng)估等基本要素構(gòu)成[14]。加強(qiáng)應(yīng)急能力建設(shè)，不能僅止于在宏觀和抽象層面強(qiáng)調(diào)，而必須從操作性功能層面深入分析能力需求及構(gòu)成，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和情景構(gòu)建等預(yù)測(cè)和規(guī)劃應(yīng)急能力目標(biāo)要求，明確相關(guān)能力建設(shè)的牽頭和參與部門機(jī)構(gòu)，通過持續(xù)的人力、財(cái)力、物力投入，使各項(xiàng)應(yīng)急能力達(dá)到并保持在一定的目標(biāo)水平，才算是真正做好了應(yīng)急準(zhǔn)備。只有做好充分的應(yīng)急準(zhǔn)備，才能快速有效地應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件，最大限度減少突發(fā)事件造成的生命、健康和財(cái)產(chǎn)損失。

4 結(jié)論

(1)各類突發(fā)事件應(yīng)對(duì)在危險(xiǎn)源的性質(zhì)、事件發(fā)生演化規(guī)律、事件應(yīng)對(duì)的具體措施及所需資源等方面存在顯著的不同，越深入到具體的操作層面其差異性越大、專業(yè)性要求越高。

(2)各類突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中存在危險(xiǎn)源防控基本理念、事件應(yīng)對(duì)基本過程、應(yīng)對(duì)資源保障模式、指揮協(xié)調(diào)模式、分級(jí)預(yù)警和響應(yīng)模式等方面的相似性，通過綜合應(yīng)急管理統(tǒng)籌資源可以提升管理效率，這也正是現(xiàn)代應(yīng)急管理理論和學(xué)科發(fā)展的基礎(chǔ)。

(3)應(yīng)急管理體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分。健全應(yīng)急管理體系并沒有現(xiàn)成的模式或最優(yōu)的方案，只有根據(jù)實(shí)際情況，深入研究和妥善解決應(yīng)急管理體系的對(duì)象、目標(biāo)、責(zé)任主體、運(yùn)行機(jī)制和保障條件等方面的問題，才能構(gòu)建起符合國(guó)情的應(yīng)急管理體系，同時(shí)，必須通過持續(xù)的應(yīng)急能力建設(shè)才能做好應(yīng)急準(zhǔn)備，從而最終達(dá)成國(guó)家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。