寧燕子

摘要? 2008年實施的《高等學(xué)校檔案管理辦法》，在指導(dǎo)、推進(jìn)高校檔案工作科學(xué)、健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。然而十八大以來，國家出臺、修訂了一系列新的檔案法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，檔案信息化建設(shè)也進(jìn)入新階段，《辦法》中部分內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)新形勢下對檔案工作的新要求，有必要對其進(jìn)行修訂。本文主要分析了《高等學(xué)校檔案管理辦法》修訂完善的必要性和修訂原則，并提出一些具體的修訂建議。

關(guān)鍵詞? 檔案部門規(guī)章 高等學(xué)校檔案管理辦法 高等學(xué)校檔案工作 修訂建議

2008年，教育部、國家檔案局27號令《高等學(xué)校檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》）印發(fā)實施?！掇k法》實施以來，在進(jìn)一步規(guī)范高校檔案工作，提高高校檔案管理水平，提升高校檔案服務(wù)效能，指導(dǎo)、推進(jìn)高校檔案工作科學(xué)、健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。然而十八大以來，國家出臺、修訂了一系列新的檔案法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，檔案信息化建設(shè)也進(jìn)入新階段，《辦法》中的部分內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)新形勢下對檔案工作的新要求，有必要對其進(jìn)行修訂。

一、修訂《辦法》的必要性分析

1.落實兩辦《意見》的需要。2014年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》（以下簡稱“兩辦《意見》”）。國家檔案局原局長楊冬權(quán)對兩辦《意見》進(jìn)行了解讀，他指出“《意見》不但對當(dāng)前的檔案工作具有現(xiàn)實的指導(dǎo)性，而且對今后的檔案工作具有超前的指引性，為我國的檔案工作理論與實踐作出了新的開拓、新的發(fā)展，是今后一個時期全面引領(lǐng)我國檔案工作改革、全面指導(dǎo)我國檔案工作實踐的綱領(lǐng)性文件”。高校必須按要求積極落實、全面貫徹兩辦《意見》，而其中一條有效的途徑就是從制度上對高校加以引導(dǎo)和督促。通過《辦法》促進(jìn)推動高校貫徹落實兩辦《意見》無疑是最合適的，因此需要對《辦法》及時修訂，將兩辦《意見》的新要求、新舉措納入《辦法》的相關(guān)條款。

2.規(guī)范高校檔案分類的需要。檔案分類是最核心、專業(yè)性最強(qiáng)的檔案業(yè)務(wù)，檔案分類是否科學(xué)關(guān)系到檔案管理是否規(guī)范有序，查找是否方便快捷。1993年頒布實施的《高等學(xué)校檔案實體分類法》已于2018年廢止，之后并沒有出臺新的分類方法。高校檔案分類可以依據(jù)的文件只有《辦法》，而辦法對高校檔案的分類又存在不全面、有交叉的問題，主要表現(xiàn)在三個方面。一是《辦法》所列的類目名稱不能涵蓋高校產(chǎn)生的全部檔案，比如教職工檔案、學(xué)生檔案、國有資產(chǎn)檔案、名人檔案、實物檔案等;二是數(shù)字化校園、智慧校園環(huán)境下愈來愈多的原生電子檔案如何收集分類整理，也需要從完善《辦法》的視角加強(qiáng)理論研究和實踐探索;三是產(chǎn)品類檔案的歸檔內(nèi)容與其他類別有交叉。以上問題造成高校檔案分類不統(tǒng)一、不規(guī)范局面?！掇k法》需要及時調(diào)整，設(shè)置獨立條款對檔案的分類提出既適合高校又有前瞻性的規(guī)定，從而加強(qiáng)高校檔案分類的規(guī)范化與科學(xué)化。

3.遵照執(zhí)行新政策新規(guī)章的需要?！掇k法》中遵照執(zhí)行的政策規(guī)章大部分已經(jīng)廢止，如《高等學(xué)校教學(xué)文件歸檔材料》（〔87〕教辦字016號）、《科學(xué)技術(shù)研究檔案管理暫行規(guī)定》（國檔發(fā)〔1987〕6號）、《基本建設(shè)項目檔案資料管理暫行規(guī)定》（國檔發(fā)〔1988〕4號）、《會計檔案管理辦法》（財會字〔1998〕32號）、《電子公文歸檔管理暫行辦法》等，這些廢止的政策文件已經(jīng)不能作為高校開展相關(guān)檔案業(yè)務(wù)的依據(jù)?！掇k法》需要修訂，將近幾年國家檔案局先后出臺實施的一系列新規(guī)章、新政策納入其中，指導(dǎo)高校檔案具體業(yè)務(wù)的開展。

4.強(qiáng)制執(zhí)行相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的需要。2008年9月至今，國家檔案局先后出臺了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)30余項。在現(xiàn)行的幾十項檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中，大部分都與高校檔案工作有關(guān)。通常情況下這些標(biāo)準(zhǔn)為推薦性質(zhì)，執(zhí)行與否多憑自愿，而這些標(biāo)準(zhǔn)往往直接影響到高校檔案管理工作質(zhì)量。因而需要把相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的核心內(nèi)容抽取出來，通過《辦法》強(qiáng)制要求高校按行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對檔案進(jìn)行規(guī)范化管理，以提高高校檔案工作整體質(zhì)量。

二、《辦法》修訂的原則

1.依法治檔原則。全面推進(jìn)依法治檔，是依法治國基本方略在檔案領(lǐng)域的集中體現(xiàn)，是有序推進(jìn)檔案事業(yè)在法治軌道上科學(xué)發(fā)展的需要。《辦法》是指導(dǎo)我國高校檔案工作最具權(quán)威的綱領(lǐng)性文件，是我國高校檔案工作的基本遵循，必須依據(jù)上位法開展修訂工作。

2.問題導(dǎo)向原則。修訂《辦法》要圍繞促進(jìn)解決當(dāng)前高校檔案工作中存在的主要問題開展。盡管高校對檔案工作的重視程度整體上有所提高，工作質(zhì)量有所提升，但部分高校仍然存在檔案意識薄弱、人員不足隊伍不穩(wěn)定、經(jīng)費不到位、檔案安全防護(hù)設(shè)施不健全、檔案材料歸檔不齊全的、對電子文件、電子檔案等數(shù)字檔案資源的管控失范、檔案信息化建設(shè)推進(jìn)緩慢、檔案利用開放程度不夠問題等，《辦法》應(yīng)當(dāng)明確指出操作性較強(qiáng)的能夠解決高校檔案工作現(xiàn)實問題的具體措施。

3.目標(biāo)導(dǎo)向原則?！掇k法》是高校提升檔案工作水平，提高檔案業(yè)務(wù)質(zhì)量的文件依據(jù)、制度保障和指導(dǎo)意見，要滿足各級各類高校檔案事業(yè)發(fā)展的需要?！掇k法》的修訂要圍繞完善高校檔案工作管理機(jī)制，健全“檔案資源”“檔案利用”“檔案安全”三個體系，推進(jìn)檔案信息化建設(shè)，促進(jìn)高校加大對檔案工作的支持力度這一中心目標(biāo)開展?！掇k法》內(nèi)容要同時兼顧到檔案工作發(fā)展較慢、相對落后的高校和領(lǐng)先發(fā)展、起帶頭示范作用的高校。

三、《辦法》的修訂建議

1.建議修改完善高校檔案的定義。當(dāng)前高校收集保管的檔案不局限于從事教學(xué)、科研、管理等活動中形成的各種記錄，至少還包括兩個方面的內(nèi)容：一是高校在開展國內(nèi)國際交流活動、高校服務(wù)社會、服務(wù)師生等工作中形成的文件材料;二是從社會征集的、高校出資購買的反映學(xué)校以及所在地區(qū)歷史的各種形態(tài)的記錄?！掇k法》第二條中有關(guān)高校檔案的定義很顯然對高校檔案包含的范圍描述不全面，因此建議把高校檔案定義為“高等學(xué)校檔案是指高校在履行人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新和國際交流合作五大職能過程中形成、積累的具有查考、利用、保存價值的紙質(zhì)、電子、實物等各種形式、各種載體的歷史記錄”。

2.建議強(qiáng)調(diào)高校檔案與檔案工作的作用?！掇k法》中沒有提及檔案的重要作用，對高校檔案工作的作用也只有一句簡單的表述“高校檔案工作是高等學(xué)校重要的基礎(chǔ)性工作”。對高校檔案和檔案工作的作用表述越全面、越具體，越能引起高校領(lǐng)導(dǎo)對檔案工作的重視，越能提高師生的檔案意識，越能營造開展檔案工作的良好氛圍。因此，建議在《辦法》中高校檔案的定義之后增加“高校檔案記錄和反映學(xué)校建立、建設(shè)與發(fā)展的歷史過程，是學(xué)校師生員工的勞動成果和智慧結(jié)晶，是評估教學(xué)質(zhì)量、評價科研成果、考評教職員工、衡量學(xué)校管理水平以及開展史志研究等的重要依據(jù)，具有十分重要的憑證作用和參考價值”和“高校檔案工作是高等學(xué)校不可缺少的基礎(chǔ)性、支撐性工作，對促進(jìn)高校科學(xué)健康發(fā)展，提高校黨委決策能力，維護(hù)學(xué)校、師生、校友合法權(quán)益有重要意義”的表述。

3.建議增加檔案隊伍建設(shè)的具體要求。國家檔案局局長、中央檔案館館長李明華指出“檔案工作橫跨百業(yè)，面臨繁重的工作任務(wù)，若沒有一支適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、政治強(qiáng)業(yè)務(wù)精作風(fēng)正的干部隊伍是不可能實現(xiàn)事業(yè)發(fā)展的”。檔案工作隊伍是影響檔案工作質(zhì)量的最重要因素，專職檔案人員數(shù)量及其穩(wěn)定性與檔案工作成績成絕對正比。建議將《辦法》第二章的題名改為“機(jī)構(gòu)設(shè)置和隊伍建設(shè)”，內(nèi)容上增加解決專職檔案工作人員不足和隊伍不穩(wěn)定問題的措施?！掇k法》對高校檔案工作人員編制的規(guī)定過于模糊，如何執(zhí)行的自主權(quán)完全在于學(xué)校，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的重視程度決定了人員的配備。《辦法》的這一規(guī)定對高校檔案人員配備起不到規(guī)范作用，建議明確要求高校檔案部門編制人數(shù)由檔案部門保管的檔案數(shù)量確定，根據(jù)筆者從業(yè)近20年的工作經(jīng)驗來看，高校檔案部門要完成《辦法》規(guī)定的全部工作任務(wù)，專職檔案人員人數(shù)必須滿足“高校檔案部門每保管6000—8000卷（或80000—100000件）檔案配備一名專職檔案人員”的條件，“高校檔案管理部門負(fù)責(zé)人事檔案管理的，人事檔案工作人員數(shù)量應(yīng)當(dāng)按《干部人事檔案工作條例》的要求執(zhí)行”。《辦法》中還應(yīng)當(dāng)提出保證檔案隊伍穩(wěn)定的措施。如，《辦法》中應(yīng)當(dāng)規(guī)定“高校要依法保障檔案專業(yè)人員參加繼續(xù)教育的權(quán)利;應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的檔案工作人員崗位津貼，對長期接觸滋生微生物、有害氣體和粉塵的檔案人員以合理補(bǔ)償;應(yīng)當(dāng)給予從事檔案工作滿15年及以上的工作人員表彰和獎勵”。

4.建議調(diào)整高校檔案分類與歸檔范圍。1993年頒布實施的《高等學(xué)校檔案實體分類法》廢止后，高校檔案分類的唯一依據(jù)是《辦法》。建議在《辦法》第三章檔案管理篇章增加一條，專門規(guī)范高校檔案分類?！掇k法》規(guī)定的高校檔案的門類有“黨群、行政、學(xué)生、教學(xué)、科研、基本建設(shè)、儀器設(shè)備、產(chǎn)品生產(chǎn)、出版物、外事、財會”等十一類，并不全面?！掇k法》規(guī)定了照片、錄音、錄像等均屬于歸檔范圍，而這些檔案中大部分找不到與之互見的紙質(zhì)檔案，因此應(yīng)該單獨設(shè)置“聲像類”，方便這些檔案的集中管理?！陡刹咳耸聶n案工作條例》第二十五條規(guī)定“干部死亡五年后，其人事檔案移交本單位檔案部門保存”，這是高校檔案部門管理人事檔案的文件依據(jù)。事實上，很大一部分高校不僅保存著死亡教職工檔案，還管理著全校在職、離退休人員檔案。與此相類似的情況，高校檔案部門大多還保管著實物檔案、名人檔案和某一重大活動（如校慶、評估等）過程中產(chǎn)生的材料，還有部分高校已經(jīng)嘗試將公務(wù)電子郵件、網(wǎng)頁信息、社交媒體、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)納入歸檔范圍?！皟x器設(shè)備”類檔案是高校國有資產(chǎn)管理部門和采購與招標(biāo)部門產(chǎn)生的，這類檔案只是上述部門產(chǎn)生的材料之一種，而事實上政府采購工作過程及結(jié)果材料是高校檔案部門收集的重點內(nèi)容?！掇k法》中對“產(chǎn)品生產(chǎn)類”檔案的解釋是“高校在產(chǎn)學(xué)研過程中形成的文件材料、樣品或者樣品照片、錄像等”，從這個定義中，我們可以看出產(chǎn)品生產(chǎn)類檔案可以分別劃歸到“科研類”、“實物類”、“聲像類”，因此可以不單獨設(shè)類。綜上所述，建議把高校檔案類別設(shè)置為“黨群類、行政類、教學(xué)類、科研類、外事類、出版物類、建設(shè)類、資產(chǎn)類、財會類、人事類、聲像類、實物類、電子類、專題類”等十四類。對每一門類檔案的歸檔范圍的規(guī)定既要全面，又要高度概括，具體歸檔范圍各高?？梢愿鶕?jù)學(xué)校實際自行確定，高校檔案管理部門應(yīng)當(dāng)與各歸檔部門討論協(xié)商共同制定。

5.建議進(jìn)一步規(guī)范檔案的利用與檔案信息資源開發(fā)。檔案信息資源的開發(fā)屬于檔案利用服務(wù)工作范疇，首先建議將《辦法》第四章題名改為“檔案利用與開發(fā)”。高校檔案信息對研究我國高等教育發(fā)展起著重要作用，檔案信息的開放程度直接影響檔案利用效果和檔案價值發(fā)揮。高校檔案利用工作應(yīng)當(dāng)圍繞“開放是常態(tài)，劃控是特殊”的原則開展?！掇k法》應(yīng)當(dāng)明確高校檔案開放應(yīng)當(dāng)按《中華人民共和國檔案法實施辦法》的規(guī)定執(zhí)行，即“中華人民共和國成立以來形成的檔案，自形成之日起30年向社會開放”、“中華人民共和國成立之前的檔案自實施辦法公布開始對外開放”，并規(guī)定這類檔案經(jīng)高校研究決定開放后，中國公民持有效身份證件即可利用。未滿30年的檔案如果屬于校務(wù)公開范圍的，也應(yīng)當(dāng)對社會開放，這類檔案信息的利用可參照《高等學(xué)校檔案信息公開辦法》的規(guī)定要求執(zhí)行，中國公民持有效身份證件在表明查閱目的、履行相關(guān)查閱手續(xù)后即可利用。未滿30年又不屬于校務(wù)公開范圍的檔案，應(yīng)當(dāng)本著尊重檔案形成部門意見的原則開展利用服務(wù)。檔案形成部門提出限制利用要求的，利用時應(yīng)當(dāng)經(jīng)檔案形成部門同意。人事類檔案的利用參照《干部人事檔案工作條例》執(zhí)行。檔案信息開發(fā)是主動服務(wù)社會的工作形式?！掇k法》應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)“高校要加大檔案信息資源開發(fā)工作力度，高校檔案管理部門應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動學(xué)校師生對校史研究的積極性，組建隊伍，加強(qiáng)對檔案信息的分析加工、深度開發(fā)，挖掘檔案資源的現(xiàn)實和歷史價值，提供深層次、高質(zhì)量的檔案文化產(chǎn)品”。

6.建議增設(shè)單章進(jìn)一步規(guī)范檔案信息化建設(shè)?！暗?020年，初步實現(xiàn)以信息化為核心的檔案管理現(xiàn)代化”是《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出的檔案信息化建設(shè)的發(fā)展總目標(biāo)。檔案信息化是引領(lǐng)檔案工作創(chuàng)新、驅(qū)動檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型的重要路徑。高校檔案事業(yè)要實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，質(zhì)的飛躍，必須重視信息化建設(shè)。建議《辦法》設(shè)立單章提出推進(jìn)檔案資源存量數(shù)字化、增量電子化、利用網(wǎng)絡(luò)化、檔案資源共享、智慧檔案館（室）建設(shè)等的具體措施。要求“高校要加快推進(jìn)傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化工作，同時開展增量檔案數(shù)字化，高校要提供經(jīng)費保障將增量檔案數(shù)字化列入高校檔案日常工作。高校要加強(qiáng)原生電子檔案管理的研究，探索雙軌制向單軌制轉(zhuǎn)化的路徑。高校要搭建方便快捷的檔案利用服務(wù)平臺，及時在平臺內(nèi)公布開放檔案信息，并開展檔案信息咨詢服務(wù)?？砂葱姓^(qū)域搭建高校開放檔案平臺，把可公開的各類檔案、信息上傳平臺，開展遠(yuǎn)程利用，實現(xiàn)資源共享，智慧檔案館（室）是數(shù)字檔案館（室）的智能化升級，高校應(yīng)當(dāng)借助高校智力資源積極探索智慧檔案館（室）建設(shè)的方法、路徑”。

7.建議細(xì)化條件保障的相關(guān)要求?，F(xiàn)行《辦法》第五章條件保障的內(nèi)容共三條，相關(guān)規(guī)定比較粗放，建議進(jìn)行細(xì)化。《辦法》應(yīng)當(dāng)對檔案工作經(jīng)費、館舍面積，檔案安全防護(hù)設(shè)備與設(shè)施、檔案裝具、檔案辦公、閱檔、整理、數(shù)字化用房等提出更具體的要求。建議《辦法》增加條款規(guī)定“高校應(yīng)當(dāng)按照要求，科學(xué)合理核定檔案工作經(jīng)費，將檔案資料征集、搶救保護(hù)、安全保密、數(shù)字化、現(xiàn)代化管理、提供利用、編纂、陳列展覽及設(shè)備購置和維護(hù)、檔案工作人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)等方面的經(jīng)費列入預(yù)算。檔案館舍的建筑設(shè)計應(yīng)當(dāng)符合《檔案館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)103-2008）、《檔案館建筑設(shè)計規(guī)范》（JGJ 25-2010）的要求。館舍的使用面積要充足并具有發(fā)展空間。檔案庫房應(yīng)當(dāng)根據(jù)載體類型分別設(shè)置，庫房的使用面積應(yīng)當(dāng)綜合考慮檔案的數(shù)量和學(xué)生人數(shù)進(jìn)行設(shè)置，可以參照802米/萬卷或602/千人或802米/10萬件執(zhí)行。高校要建立健全人防、物防、技防三位一體的檔案安全防范體系，建立健全檔案安全應(yīng)急處置協(xié)調(diào)機(jī)制和檔案安全應(yīng)急管理制度，制定應(yīng)急預(yù)案。檔案庫房安全防護(hù)設(shè)施的配備滿足“八防”的需求，應(yīng)當(dāng)配備安裝溫濕度調(diào)控系統(tǒng)、漏水報警系統(tǒng)、消防系統(tǒng)、火災(zāi)自動報警系統(tǒng)、智能門禁識別系統(tǒng)、防火防盜門窗、視頻監(jiān)控等，有條件的高?？梢园惭b恒溫恒濕設(shè)備、紅外報警、出入口控制、電子巡查等安防設(shè)施。檔案裝具符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《檔案裝具》（DA/T6-92）、《檔案密集架自動管理系統(tǒng)技術(shù)要求》（DA/T65-2017）的要求。閱覽、整理、數(shù)字化用房要單獨設(shè)置，閱覽用房應(yīng)當(dāng)滿足不同類型檔案閱覽需求，適應(yīng)涉密檔案與非涉密檔案分區(qū)閱覽的需要。檔案整理、閱覽、數(shù)字化用房應(yīng)當(dāng)設(shè)置視頻監(jiān)控設(shè)備。

總之，修訂和完善《辦法》對于健全完善我國檔案法律法規(guī)體系，促進(jìn)高校檔案事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展，深入推進(jìn)新形勢下高校檔案工作，全面提升高校檔案業(yè)務(wù)水平具有十分重要的意義，是一項迫切需要進(jìn)行的工作，必須給予足夠的重視。