〔摘要〕 對復(fù)雜而復(fù)合的行政而言，理性的交互格局既是一個(gè)基本的認(rèn)知視野，也是一個(gè)重要的行動框架。行政理性場景的理想格局應(yīng)在行動上保持系統(tǒng)協(xié)同，在結(jié)構(gòu)上保持匹配對稱。然而學(xué)科行政理性的交互格局存在兩種落差，即實(shí)踐發(fā)展與理想有錯(cuò)位，理論認(rèn)知與實(shí)踐有偏差。展望未來場景，是新時(shí)代國家治理現(xiàn)代化、網(wǎng)絡(luò)化社會和社會工程管理的疊加，在同構(gòu)、齊整和匹配的復(fù)合理性的基礎(chǔ)上構(gòu)建行政實(shí)踐場景新格局和開展復(fù)合化研究。一是要明確學(xué)科基石范疇在行政理性交互格局中的合理定位和基本使命，交互格局應(yīng)該在代表未來的社會工程管理框架下而不是在過去的管理工程框架下進(jìn)行探索。二是在實(shí)踐發(fā)展、學(xué)科研究、問題導(dǎo)向和治理基礎(chǔ)上建構(gòu)行政合理化交互格局。

〔關(guān)鍵詞〕 行政學(xué)研究;行政理性;交互格局;行政未來場景

〔中圖分類號〕D035 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2020）01-0047-13

合理性是行政實(shí)踐基本的目標(biāo)訴求和工作思維，也是行政學(xué)研究基本的認(rèn)知視角和分析工具。理性維度反映了行政的選擇空間，代表行政的發(fā)展路向，是評價(jià)行政行為和政府事務(wù)的基本標(biāo)準(zhǔn)。行政實(shí)踐是復(fù)雜復(fù)合的，體現(xiàn)為復(fù)雜的內(nèi)容、龐雜的事務(wù)、廣泛的涉及面、多類型的樣態(tài)和復(fù)合的時(shí)空，呈現(xiàn)為內(nèi)外部環(huán)境交互影響的格局，單憑現(xiàn)有的一般行政知識和單一管理工程研究無法應(yīng)對，需要回歸復(fù)合的理性空間和知識體系以保持理論空間與實(shí)踐場景的同一性。行政的基本要素和理性向度是系統(tǒng)的，也是交互影響的，只有從系統(tǒng)交互格局出發(fā)才能科學(xué)完整地認(rèn)知和實(shí)踐行政的專業(yè)場景。在信息化時(shí)代背景下，國家治理現(xiàn)代化是綜合的治理能力體系和治理體系的現(xiàn)代化，是一個(gè)具有廣闊空間的系統(tǒng)工程，要綜合運(yùn)用技術(shù)性、制度性和價(jià)值性的治理方式才能科學(xué)踐行，也需整合各向度的研究方式方能完整認(rèn)知。之于復(fù)雜而復(fù)合的行政，行政理性的交互格局是學(xué)科行政場景認(rèn)知的基本理論視野，也是一個(gè)行政實(shí)踐的基本行動框架，行政理性格局需在基本面上保持認(rèn)知體系的融合和行動系統(tǒng)的協(xié)同。

長期以來，在單一的治理邏輯①和單一性的研究思維②支配下，行政理性的技術(shù)、價(jià)值和形式三個(gè)基本層面的治理實(shí)踐和治理理念皆為單向度發(fā)展，各有側(cè)重卻各失偏頗，缺乏系統(tǒng)整合的考量，行政理性結(jié)構(gòu)缺乏有效匹配和互動協(xié)調(diào)。三種取向的分野是對行政整體性的割裂，三者的互不協(xié)同是對合理性的偏離，都是行政認(rèn)知的片面理解和行政行動的有限理性，破壞了行政的系統(tǒng)協(xié)調(diào)和完整理性，損害了行政的運(yùn)行和發(fā)展。如何克服單一性的治理邏輯和研究思維？行政學(xué)需要在行政復(fù)合理性基本框架③的基礎(chǔ)上從交互格局的角度進(jìn)一步明確行政的專業(yè)內(nèi)涵。理性交互格局關(guān)系行政場景的認(rèn)知和實(shí)踐，本文通過對比分析實(shí)踐、理論和理想之間存在的格局差異，探討行政理性場景的交互格局的實(shí)踐錯(cuò)位、理論偏差與未來面向。

一、行政理性的理想格局：系統(tǒng)協(xié)同的體系與匹配的交互關(guān)系

追求科學(xué)和進(jìn)步，止于至善，是行政的擔(dān)當(dāng)和責(zé)任，但行政發(fā)展呈現(xiàn)的起點(diǎn)、過程和結(jié)果還不盡合乎人們的理性期待。展望行政實(shí)踐的理想場景，需要在行政理性體系的系統(tǒng)協(xié)同基礎(chǔ)上，構(gòu)建匹配融合的行政理性交互格局。

（一）復(fù)合理性框架的基本視角

依照馬克斯·韋伯（Max Weber）的劃分，合理性可以區(qū)分為形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性。④但就行政領(lǐng)域的內(nèi)容而言，補(bǔ)充技術(shù)理性⑤作為行政內(nèi)容范疇，更貼合行政的廣域空間和復(fù)合特點(diǎn)。從學(xué)科的研究對象和行政實(shí)踐的特點(diǎn)看，實(shí)質(zhì)合理性主要是基于價(jià)值內(nèi)容的判斷，而技術(shù)性是區(qū)別于價(jià)值的過程和內(nèi)容，行政同時(shí)作為國家生活管理和公共事務(wù)管理的范疇，價(jià)值性的政治內(nèi)容與技術(shù)性的管理內(nèi)容融合為一體。戴維·H·羅森布魯姆（David H.Rosenbloom）等認(rèn)為，現(xiàn)代公共行政學(xué)有管理、政治和法律等三種實(shí)現(xiàn)途徑⑥，管理途徑使得行政更加講究科學(xué)管理和組織效能，政治途徑促使現(xiàn)代行政更加注重人的關(guān)懷和價(jià)值關(guān)懷以及治理格局的平衡、妥協(xié)和提升;法律途徑推動行政更加注重規(guī)則、程序和法治。這三個(gè)途徑對應(yīng)技術(shù)、價(jià)值和形式三種理性范疇。合理的行政呈現(xiàn)為科學(xué)管理、價(jià)值規(guī)范和制度文明三位一體的基本格局。認(rèn)識行政事務(wù)，管理行政事務(wù)和提升行政格局，合理性及其三個(gè)維度都是其間重要的方面。

正本清源，政治性、統(tǒng)治性、公共性、技術(shù)性以及制度、責(zé)任、秩序和治理方式等理性范疇之于行政具有不同的意義和內(nèi)涵，共同組成了行政復(fù)合理性體系，代表了行政理論與實(shí)踐的基本方面，是國家行政實(shí)踐的理解框架和行政學(xué)研究的展開體系的基礎(chǔ)，構(gòu)成學(xué)科的基石范疇。⑦其中，政治性、統(tǒng)治性、公共性是關(guān)聯(lián)行政價(jià)值理性的核心范疇，技術(shù)性是行政技術(shù)理性的核心表述，而制度、責(zé)任、秩序和治理方式是考量形式理性的基本空間。基石范疇是反映行政之所以為行政的基本要素和學(xué)科之所以為學(xué)科之特質(zhì)的核心概念。不論傳統(tǒng)現(xiàn)代，不論東西方，此八個(gè)理性范疇都是行政事務(wù)及其發(fā)展皆有的基本維度，是方為客觀完整的行政;此八個(gè)理性范疇交互協(xié)同，是方為復(fù)雜格局的行政。

（二）系統(tǒng)協(xié)同的體系

從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的角度講，合理的行政，是按照有效規(guī)則和理性方式合理地運(yùn)用技術(shù)手段認(rèn)識和改造行政世界的體系和過程。行政合理性是一個(gè)系統(tǒng)協(xié)同的體系，即結(jié)構(gòu)的整體性、系統(tǒng)的匹配性和行動的協(xié)同性。行政體系實(shí)踐能力的高低體現(xiàn)在價(jià)值、技術(shù)和形式三個(gè)層面的合理性水平及其協(xié)同上。首先，結(jié)構(gòu)的整體性。對于行政合理化而言，價(jià)值、技術(shù)和形式三個(gè)維度都是不可或缺的，也不可相互替代，需要保持體系的完整結(jié)構(gòu)。對行政的認(rèn)知和實(shí)踐不應(yīng)局部分割和簡化處理，否則不僅影響行政的整體協(xié)同和其他合理性取向的發(fā)展，而且自身向度的合理性也很難保證，單方面和整體的效果必然都不好，最終難以避免治理失敗。其次，水平的匹配齊整。行政體系的能力高低和效果好壞也體現(xiàn)在價(jià)值、技術(shù)和形式三個(gè)層面合理性在質(zhì)的類型上保持互相匹配，在量的發(fā)展水平保持共同的治理高度，否則行政真實(shí)的治理水平就如木桶原理中的最短板。價(jià)值、形式和技術(shù)應(yīng)保持質(zhì)和量上的合理匹配，而不是絕對地誰支配誰。最后，行動的協(xié)同性。理性既是一種認(rèn)知模式，也是一種行動模式，行政的活動、發(fā)展和變革亦是同構(gòu)的邏輯，必須在技術(shù)、價(jià)值和形式上整體協(xié)同推進(jìn)。在價(jià)值、技術(shù)和形式任一維度單向度地推進(jìn)注定難有作為，反而可能落于自設(shè)的邏輯陷阱不能自拔，難以避免陷于治理的低度發(fā)展和停滯不前的內(nèi)卷化。行政行動需要價(jià)值的思想指引，需要政治的內(nèi)涵建構(gòu)，需要技術(shù)的工具基礎(chǔ)，需要制度的保障機(jī)制，彼此協(xié)調(diào)，與時(shí)俱進(jìn)，才能提高國家治理能力和效果，以實(shí)現(xiàn)善治良政，構(gòu)建美好社會。

行政合理性三種基本取向是統(tǒng)一的，價(jià)值規(guī)范是國家治理的上層建筑，技術(shù)是國家治理的生產(chǎn)力基礎(chǔ)，形式是對國家治理的規(guī)則架構(gòu)。只講技術(shù)不講價(jià)值，行政就沒有靈魂;只講技術(shù)不講規(guī)則，行政就失去軌道;只講規(guī)則不講技術(shù)，行政就是墨守成規(guī);只講規(guī)則不講價(jià)值，行政就歸于刻板;只講價(jià)值不講規(guī)則，行政就是暗箱黑幕;只講價(jià)值不講技術(shù)，行政只會陷于平庸。

（三）匹配的交互關(guān)系格局

專業(yè)場景由場景要素構(gòu)成，要素交互格局構(gòu)成了要素之間的社會關(guān)系，即行政的本體內(nèi)容。學(xué)科發(fā)展百年來，對行政的理解一直存在方法論和認(rèn)識論的誤區(qū)。一是缺乏系統(tǒng)場景的理解，欠缺了涵蓋諸多維度的復(fù)合視野，更缺乏交互作用的考量格局。如，政治性和價(jià)值維度欠缺;又如價(jià)值和技術(shù)的人為不兼容。雖然各向度的分析都有一定的必要性，但不構(gòu)成拆分整體的理由，需要綜合各要素和眾向度，只有在系統(tǒng)交互格局的基礎(chǔ)上才能綜合地、整體地把握行政場景。二是專業(yè)場景缺乏，簡單移植管理學(xué)、政治學(xué)以及其他社會科學(xué)的方法和知識，缺乏對專業(yè)場景的理解、結(jié)合和改造，研究體系和理論體系對學(xué)科特質(zhì)的彰顯不夠充分。上述兩個(gè)方面是緊密聯(lián)系的。正是缺乏對專業(yè)場景的理解，導(dǎo)致了學(xué)科對系統(tǒng)場景的認(rèn)知缺失，導(dǎo)致學(xué)科對行政的技術(shù)、公共性、政治性乃至各種形式因和目標(biāo)因的認(rèn)知向度是片面的，體系是殘缺的，交互關(guān)系是孤立的。學(xué)科對理性范疇的系統(tǒng)格局考慮不周，對交互關(guān)系研究不深，構(gòu)成了不健全的場景認(rèn)知，也就無法理解和實(shí)現(xiàn)專業(yè)場景。

1.內(nèi)容和形式合理性的交互關(guān)系

行政對價(jià)值和技術(shù)的內(nèi)容把握程度決定了行政的形式合理性水平。行政制度及其方式機(jī)制體現(xiàn)和勾連了行政內(nèi)容和要素，也約束了內(nèi)容的作用方式和邊界。首先，內(nèi)容決定了形式。從根本上說，只有提高行政的技術(shù)水平和科學(xué)化程度，追求更高的價(jià)值目標(biāo)，才可能有制度化水平和治理方式的進(jìn)步。就現(xiàn)代行政而言，科學(xué)管理、價(jià)值關(guān)懷和民主行政是制度化法治化的內(nèi)容基礎(chǔ)。合理的治理方式與行政的制度化水平都有賴于技術(shù)的支撐和價(jià)值的進(jìn)步，脫離了技術(shù)和價(jià)值基礎(chǔ)的單一形式主義邏輯或者制度決定論無異于緣木求魚。其次，合理的形式有助于保障技術(shù)合理性的實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)價(jià)值合理性的提升，不適應(yīng)價(jià)值和技術(shù)合理性要求的不合理形式必將淘汰。行政形式的更新一定要跟上技術(shù)和價(jià)值發(fā)展的變化要求，對未來治理的合理形式的追求不會止步。

技術(shù)的改革和價(jià)值的追求是形式變革的基礎(chǔ)和先導(dǎo)，行政發(fā)展和行政變革，源于技術(shù)革命的推動，訴諸改革的價(jià)值和思想，終結(jié)于制度體制的保守。行政的實(shí)質(zhì)正義和技術(shù)進(jìn)步是形式合理化的終極目標(biāo)和力量來源。合理的形式促進(jìn)治理技術(shù)和價(jià)值的進(jìn)步，不合理的形式束縛并阻礙治理技術(shù)和價(jià)值的進(jìn)步。

2.技術(shù)和價(jià)值的交互關(guān)系

價(jià)值和技術(shù)的關(guān)系是并列的內(nèi)容范疇，兩者互相作用。作為國家事務(wù)管理，行政是對政治的執(zhí)行，也是對政治性事務(wù)的管理，它有自身的政治性空間，包括對國家治理的技術(shù)體系和制度體系的選擇，而行政的技術(shù)能力和管理水平則關(guān)系行政的政治執(zhí)行和政治作為的效果。作為公共事務(wù)管理，行政不僅是一種管理過程的技術(shù)建構(gòu)，也是一種政治過程的價(jià)值建構(gòu)，公共事務(wù)管理的技術(shù)性管理過程和治理格局體現(xiàn)了相應(yīng)的政治性屬性和價(jià)值訴求，體現(xiàn)為一定的政治性路徑。價(jià)值和技術(shù)及其交互作用關(guān)系國家治理的格局、層次和效果，皆屬于國家治理體系和治理能力的核心競爭力要素。

技術(shù)之于價(jià)值有基礎(chǔ)的支撐意義，價(jià)值之于技術(shù)則有思想引領(lǐng)作用，但價(jià)值不可技術(shù)化，技術(shù)也不可被價(jià)值虛化，否則皆是對內(nèi)容的矮化。行政的技術(shù)性會因政治統(tǒng)治價(jià)值的支配而可能碌碌無為，價(jià)值也會因政治、技術(shù)和形式的支配而可能淪落，皆為治理失敗或者低度化的類型?？傮w而言，科學(xué)的效能管理有助于提高國家治理能力，國家治理能力提高有助于實(shí)現(xiàn)更高的價(jià)值關(guān)懷，而更高的價(jià)值關(guān)懷有助于提升治理的技術(shù)層次。從長期趨勢看，技術(shù)從基礎(chǔ)面決定了國家治理的價(jià)值水平和政治層次，而非相反。

3.價(jià)值的結(jié)構(gòu)與交互關(guān)系

行政應(yīng)該具有內(nèi)生的獨(dú)立價(jià)值，行政價(jià)值不可替代為政治價(jià)值、社會價(jià)值或形式化、技術(shù)化的事物。對于以往的行政價(jià)值理念，行政理論與實(shí)踐的要克服簡單移植外部價(jià)值、定位終極價(jià)值或置于政治價(jià)值或管理主義支配下的做法，要改變行政無價(jià)值的回避立場。不論何種價(jià)值范疇，都是與利益、意義、歸屬、使命、關(guān)懷、道德、倫理、文化等相關(guān)聯(lián)的事物。行政價(jià)值不是技術(shù)概念，不要將行政價(jià)值退化為管理的技術(shù)性事物并簡單化地去界定和測量，不要打著科學(xué)幌子或者本就不該以技術(shù)的眼光去看待和支配價(jià)值問題。行政價(jià)值也不能墮為形式的概念，以形式合理性取代價(jià)值的實(shí)質(zhì)或追求。

從淵源看，行政的利益結(jié)構(gòu)是多元的，這就決定了價(jià)值的結(jié)構(gòu)也是多元的。行政的價(jià)值包括統(tǒng)治性價(jià)值、政治性價(jià)值、公共性價(jià)值、行政自利性價(jià)值等。需強(qiáng)調(diào)的是，統(tǒng)治性、政治性和公共性是與行政價(jià)值緊密關(guān)聯(lián)的三個(gè)主要范疇，但并非純粹的價(jià)值范疇。例如現(xiàn)代公共性，以公共表達(dá)、公共參與和政府回應(yīng)為特征的民主治理制度和方式就是公共性的形式，體現(xiàn)的是公共事務(wù)管理的治理方式和制度建構(gòu)水平;又如聽證會、數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)、公共服務(wù)平臺是公共性的技術(shù)手段，體現(xiàn)的是國家對公共事務(wù)的組織管理能力和管理方法;公共性是何種利益，代表何種意義，這才是公共性的價(jià)值層面。同理，統(tǒng)治和政治也有相應(yīng)的價(jià)值、技術(shù)和形式的路徑，皆是在同一框架結(jié)構(gòu)內(nèi)由相應(yīng)的價(jià)值、技術(shù)和形式協(xié)同作用的事物。

行政的多元價(jià)值結(jié)構(gòu)是相互沖突且又互相妥協(xié)的格局。國家治理的水平體現(xiàn)在對價(jià)值沖突和妥協(xié)的協(xié)調(diào)控制能力上。有效的國家治理以實(shí)現(xiàn)國家和社會共贏為目標(biāo)，爭取國家社會的共識和社會共同體利益最大化，有力保障國家和社會秩序，使統(tǒng)治性、政治性和公共性等價(jià)值范疇共存于一個(gè)融合和諧的治理生態(tài)中。

4.形式的結(jié)構(gòu)與交互關(guān)系

在行政實(shí)踐領(lǐng)域，形式合理性是行政事務(wù)的過程結(jié)構(gòu)邏輯和行政事務(wù)間的關(guān)系結(jié)構(gòu)邏輯。公共領(lǐng)域的制度規(guī)則、組織、責(zé)任、秩序和治理方式是行政形式合理性的核心范疇。借助一般化分析，行政形式合理性空間包括：（1）純粹形式意義上的行政（理想類型）是一種責(zé)任，行政是責(zé)任性資源的配置，責(zé)任本位取代權(quán)力本位應(yīng)作為行政理論與實(shí)踐核心的理性原則;（2）行政行為準(zhǔn)則的形式合理性內(nèi)涵是制度、規(guī)則和流程的規(guī)范，行政的基本屬性在于制度性;（3）行政目標(biāo)的形式概括應(yīng)定位為有效的秩序，行政效果主要體現(xiàn)在行政的管理秩序是否有效;（4）行政的組織體系和治理方式，合理化的組織體系從金字塔的等級組織到網(wǎng)絡(luò)化組織的演變，治理方式從科層制治理到網(wǎng)絡(luò)化治理。⑧

合理的形式格局在于破除高高在上的權(quán)力維度，堅(jiān)守基于社會、政治、制度和管理的責(zé)任維度，以制度和責(zé)任為本位，堅(jiān)持公共利益和民主行政的價(jià)值導(dǎo)向、科學(xué)管理的技術(shù)導(dǎo)向與公共秩序的目標(biāo)導(dǎo)向，包容和吸納技術(shù)發(fā)展和價(jià)值進(jìn)步，保持制度、組織、責(zé)任和秩序以及治理方式的活力、彈性和創(chuàng)造力，提升治理能力和水平，促進(jìn)國家和社會的發(fā)展與進(jìn)步。形式理性范疇交互關(guān)系要保持協(xié)同合作，關(guān)鍵在于范疇在時(shí)空的同構(gòu)、水平的齊整和質(zhì)上的匹配，參與和推進(jìn)而非阻礙國家治理的文明進(jìn)程。

5.技術(shù)的結(jié)構(gòu)與交互關(guān)系

作為國家治理的基本要素，技術(shù)總是無時(shí)不在、無處不在，體現(xiàn)在國家治理各種事務(wù)的具體結(jié)構(gòu)和過程中。打破管理主義的視閾拘囿，學(xué)科需要在行政理性復(fù)合交互結(jié)構(gòu)中界定技術(shù)的結(jié)構(gòu)，國家治理不僅是管理的技術(shù)，也是政治的技術(shù)、公共性的技術(shù)和制度建構(gòu)的技術(shù)。但凡國家治理實(shí)踐的行為和事務(wù)都有相應(yīng)的技術(shù)維度，國家治理整體格局由技術(shù)基礎(chǔ)作為支撐。未來技術(shù)的結(jié)構(gòu)要在網(wǎng)絡(luò)化的機(jī)制下重構(gòu)社會工程理性⑨，取代傳統(tǒng)的政治工程和管理工程，并在交互格局中重新塑造行政的技術(shù)場景。

在交互格局中，按照從分析到綜合的理路，行政理性各維度的相互作用構(gòu)成了行政的基本場景，而對交互格局的忽視或偏見，都會導(dǎo)致學(xué)科理論與實(shí)踐場景的謬誤。

二、行政理性實(shí)踐的落差格局：實(shí)踐和理想的錯(cuò)位

在傳統(tǒng)治理格局中行政理性被統(tǒng)治支配，在混合的治理格局中行政理性被政治支配，在現(xiàn)代行政格局中國家治理表現(xiàn)為制度和管理雙重支配⑩的工具理性主導(dǎo)格局?，F(xiàn)代行政的理性交互格局并非完美無缺，實(shí)踐和理想的錯(cuò)位使得行政理性實(shí)踐依然是落差的格局，表現(xiàn)為以下特點(diǎn)：

（一）總體格局的提升：走向成熟

在現(xiàn)代國家治理中，在工業(yè)文明現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，行政的政治性、公共性、技術(shù)性以及治理方式的發(fā)展相對成熟，相對傳統(tǒng)治理發(fā)生了格局性的提升。科層制模式、科學(xué)管理原則和制度化行政在公共組織中得到廣泛應(yīng)用，成為現(xiàn)代行政基本的管理方式。尤其是，隨著行政國家、法治國家和福利國家的興起，行政在國家社會體系中的地位和作用愈益提高，技術(shù)性、政治性和公共性成為當(dāng)代行政發(fā)展進(jìn)程的重要敘事。B11盡管依然有特定的價(jià)值訴求和目標(biāo)利益考慮，但政治性和公共性都體現(xiàn)了現(xiàn)代行政對公共秩序的控制、國家社會的發(fā)展、認(rèn)識和改造行政世界等方面的貢獻(xiàn)以及治理水平的提升。

與此同時(shí)，現(xiàn)代行政的統(tǒng)治性不斷消減，由過去的暴力型強(qiáng)制性向柔性的合法性轉(zhuǎn)變，國家統(tǒng)治的功能愈益隱蔽和間接，這是人類文明的進(jìn)步也是理性的提升。B12制度的合法性和統(tǒng)治的合法性實(shí)現(xiàn)了合一，殊途同歸。統(tǒng)治性退居幕后，外生的制度性和民主政治體制被推上前臺。

（二）實(shí)踐格局的落差：技術(shù)不彰、制度支配和科層反制

三基石的現(xiàn)代西方行政原則確立，改變了行政運(yùn)行效率低下和陷于政治紛爭的狀況，科層制、制度至上原則以及政治與行政二分成為實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理和民主政治的途徑。但科層制一經(jīng)確立，就體現(xiàn)了廣泛的適應(yīng)性，成為市場經(jīng)濟(jì)下現(xiàn)代組織的基本形式，同時(shí)也具有強(qiáng)大的反制功能。科層制依賴其強(qiáng)大的組織原則和程序規(guī)則至上的制度原則以及事實(shí)的效用和影響力，逐步脫離了科學(xué)管理和民主政治的控制，極大消解了技術(shù)擴(kuò)張的空間和效果，有效抵制了來自非體制途徑的價(jià)值層面干擾和影響，成為束縛行政理性發(fā)展和阻礙治理格局提升的枷鎖。

我們不能忽略在現(xiàn)代行政實(shí)踐中形式對技術(shù)和價(jià)值強(qiáng)大的反作用力。由于科層制治理方式的缺陷、形式理性的膨脹以及政治格局的潛在作用，在僵化刻板的官僚組織、制度主義的法治模式和既有民主的政治框架內(nèi)，形式的不合理性不僅束縛了現(xiàn)代國家治理的技術(shù)和價(jià)值作用的發(fā)揮，而且形式化了公共性的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，規(guī)制了民主政治表達(dá)和科學(xué)決策的方式，也束縛了治理格局的提升?？茖又坪椭贫然闹卫矸绞奖旧硎乾F(xiàn)代化技術(shù)和價(jià)值進(jìn)步的結(jié)果，隨著科層制的封閉、官僚的專制和制度的故步自封，反過來壓制了技術(shù)、民主和價(jià)值的進(jìn)一步發(fā)展，使得科層制和制度喪失了前進(jìn)和改革的動力。

現(xiàn)代行政理性實(shí)踐雖然逐步走向成熟，但遠(yuǎn)未達(dá)到充分的發(fā)展層次和和諧的匹配結(jié)構(gòu)，依然是落差的內(nèi)卷格局。首先，從作用空間和力量對比看，外部的政治和統(tǒng)治依然是行政的決定性力量和運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)，制度、科層與體制塑造和約束了行政的樣態(tài)及活動，行政的政治性、技術(shù)性和公共性以及行政的責(zé)任、秩序和治理方式均在這樣的生態(tài)系統(tǒng)中茍且偷安。其次，實(shí)踐落差格局還體現(xiàn)在對行政基本屬性的判斷上，正是由于現(xiàn)代行政在統(tǒng)治性和政治性的空間中再無大的作為或變革的可能，行政理論和行政實(shí)踐以近乎洗白的方式排除了自身同政治和統(tǒng)治的關(guān)聯(lián)，宣揚(yáng)價(jià)值中立，言必稱公共性，把公共性當(dāng)作行政的基本屬性并用于定義學(xué)科和實(shí)踐，把技術(shù)性置于至高的基礎(chǔ)地位并宣揚(yáng)自己多么具有效能，把制度性標(biāo)榜為法治正義的化身并宣示自己多么崇高，借助治理話語襯托國家社會和諧共治，借助公共服務(wù)施惠于國家社會每個(gè)角落，使得行政的理論與實(shí)踐體系置于美好神圣的光環(huán)之下，換取合法性支持并彰顯自己無可替代且無可比擬的地位價(jià)值。借用韋伯的話語，科層制使得“這個(gè)廢物幻想著它自己已達(dá)到了前所未有的文明程度”B13，幻想自己拯救和改變了世界。

在科層、制度和選票等多重作用下，現(xiàn)代國家治理已經(jīng)被嚴(yán)重綁架，行政國家不可逆轉(zhuǎn)，機(jī)構(gòu)規(guī)模不可遏制，福利國家不可削減，公共服務(wù)不可推卸，公共領(lǐng)域不可缺位，公共事務(wù)不可免責(zé)，政府管理和公共決策在民主和科學(xué)、公平和效率、政治和社會、現(xiàn)實(shí)和未來之間首尾皆為難顧，國家改革和社會變革無從著手。

（三）為什么實(shí)踐與理想有錯(cuò)位

工業(yè)時(shí)代科層形式理性為何如此強(qiáng)勢？行政理性不匹配的落差格局的支配力量到底是什么？科層制的反制和制度性的異化等現(xiàn)象又該如何解釋？以往的解釋局限于科層化專業(yè)性強(qiáng)勢、國家體制缺陷、秩序建構(gòu)需要、科層組織缺乏適應(yīng)性和靈活性、法治原則的必要代價(jià)等認(rèn)知體系，或訴諸官僚意志、特定政治經(jīng)濟(jì)背景、市場化工業(yè)化邏輯、激勵(lì)不足和行政國家興起等認(rèn)知框架，往往陷入循證，是互為因果的關(guān)系，主要還是在工業(yè)化社會情境中的敘事，只能在一定限度內(nèi)解釋科層的強(qiáng)勢和制度性的反作用力。

現(xiàn)代行政實(shí)踐出現(xiàn)落差格局，究其原因，既有形式理性的不完善，如科層制新時(shí)代的失能B14，科層制反功能特性B15，也有內(nèi)容理性的發(fā)展不足，如政府管理的網(wǎng)絡(luò)化和數(shù)字化還未全面開啟，根本上還是政治和統(tǒng)治的原因。

比較接近科層制反制和制度異化的概念是內(nèi)卷化。B16內(nèi)卷化是現(xiàn)代化程度處于低度發(fā)展水平的國家的一種現(xiàn)象B17，科層制的反制說明現(xiàn)代化程度處于高度水平的國家也有類似狀況，都是體制因素阻礙了向更高級模式轉(zhuǎn)換升級的現(xiàn)象。科層制的反制其實(shí)是科學(xué)管理和民主政治被制度和組織異化的現(xiàn)象，技術(shù)理性和價(jià)值理性被自己的對象和結(jié)果俘獲，而形式則反過來制約內(nèi)容的作用和發(fā)展，阻礙了治理格局的升級。

現(xiàn)代行政實(shí)踐的落差體現(xiàn)為內(nèi)生的政治性、技術(shù)性和公共性三者都受制于外生的制度性和國家政治行政體制，制度性內(nèi)化于行政的結(jié)構(gòu)和過程并取得了支配地位。在現(xiàn)代行政格局中，公共性規(guī)范、民主行政和技術(shù)效能以及行政的政治性作為都已經(jīng)不是具有動搖科層制、基本制度和體制的基礎(chǔ)或者驅(qū)動其變革前行的力量，行政的責(zé)任完全服從了權(quán)力政治和統(tǒng)治利益的幕后遙控，公共秩序服從制度和體制規(guī)定的秩序。在工業(yè)化、壟斷資本和利益集團(tuán)的支配下，現(xiàn)代行政在統(tǒng)治性和政治性的空間再無大的作為或者變革可能，對既定的技術(shù)和價(jià)值（包括政治性、公共性和統(tǒng)治性）的格局及其變革無能為力或力有不逮。行政實(shí)踐并非不具有政治和統(tǒng)治的屬性，而是喪失了政治進(jìn)一步作為的意義和改變統(tǒng)治的空間，只能自欺欺人地鼓吹技術(shù)、制度和公共性的神話，用以支持政治統(tǒng)治和制度體制的合法性，現(xiàn)代行政也愈益走向保守和封閉。

由于以往的行政視野徹底放逐了政治和統(tǒng)治的視野，基本排除了價(jià)值的維度，我們在工具或形式的框架內(nèi)通常看不到行政實(shí)質(zhì)不合理的原因?？茖又坪椭贫壤硇圆⒎墙柚陨淼牧α浚墙柚谓y(tǒng)治的力量取得了支配地位。單純的制度工具或形式不可能有如此強(qiáng)大的反作用，科層制和制度只是虛擬化的體系和靜態(tài)的事物，組織是人的集合體，制度是人制定的規(guī)則。單一從制度和組織的功效與原則探討科層制的強(qiáng)大并不能揭示實(shí)質(zhì)性的原因，須從人的角度揭示事物的機(jī)理。制度和科層的形式理性支配技術(shù)和價(jià)值的內(nèi)容理性，阻礙了理性的發(fā)展，是人對人的支配，是人阻礙人的發(fā)展，制度的統(tǒng)治實(shí)質(zhì)是人對人的統(tǒng)治。當(dāng)前的治理格局是現(xiàn)有政治、利益和統(tǒng)治的格局，統(tǒng)治性實(shí)現(xiàn)的途徑不過是借助制度化的合法性方式代替原來強(qiáng)制性的政治方式。正是借助統(tǒng)治和制度合一化的合法性機(jī)制和優(yōu)勢，借助統(tǒng)治和政治的力量支持，制度性在現(xiàn)代行政獲得了單純形式理性無法取得的強(qiáng)勢支配地位。換言之，科層制、制度主義和科學(xué)管理都成了維護(hù)政治統(tǒng)治的工具，維護(hù)既定統(tǒng)治的利益格局。基于此，現(xiàn)代行政和傳統(tǒng)行政都是基于政治統(tǒng)治的選擇工具，只是工具選擇的偏好和層次不同而已。然而，代價(jià)卻是，犧牲了技術(shù)的變革和價(jià)值的進(jìn)步以及制度的優(yōu)良，一如以往的歷史因循。

（四）不匹配的后果和可能的改造途徑

從實(shí)踐的力量對比看，形式壓制了技術(shù)，技術(shù)壓制了價(jià)值，形式理性作為了主導(dǎo)的理性力量。由此，形式理性也就失去了追隨文明的步伐，不僅阻礙了技術(shù)和價(jià)值的改造，也把改造自身的路徑徹底鎖困。工業(yè)化下的技術(shù)、形式和價(jià)值呈現(xiàn)了三者皆不彰的困頓。

工業(yè)化的行政思維是工具性的，技術(shù)理性和形式理性以及中立價(jià)值原則成為工業(yè)化時(shí)代工具化的行政思維。技術(shù)發(fā)展不彰、價(jià)值規(guī)范無效和形式矯枉過正，都是政治統(tǒng)治的結(jié)果，都是政治統(tǒng)治幕后之手操控國家治理工具留下的投影。在資本力量支配的情形下，統(tǒng)治性永遠(yuǎn)代表少數(shù)人的意志和利益，這一點(diǎn)不會改變。只要這一點(diǎn)不改變，行政理性的格局永遠(yuǎn)不會完美，人類對行政理性格局的進(jìn)一步追求也不會停步。行政政治性脫離不了統(tǒng)治的支配，統(tǒng)治性之于公共性、權(quán)力之于權(quán)利乃是天然壓制，科學(xué)、制度、責(zé)任和秩序是政治和統(tǒng)治的工具。在這種交互格局中，政治性、公共性、技術(shù)性和制度性以及治理方式的發(fā)展是不充分的、有缺陷的。制度可以約束技術(shù)和價(jià)值形成預(yù)期秩序，但不能創(chuàng)建新秩序。制度是載體，而非文明的創(chuàng)造體。現(xiàn)代行政過于夸大制度的作用，也缺乏改造制度的勇氣和辦法。無論何種情形，都是人的因素在后面，制度只是傀儡，科層制只是治理機(jī)制，政治體制只是虛擬體系。對治理格局真正起直接決定作用的，仍然是政治和統(tǒng)治在對治理工具、利益價(jià)值分配以及治理方式的選擇和建構(gòu)，未來又如何促使行政向更高治理格局演進(jìn)也需要著眼于政治和統(tǒng)治方式的變革。唯有網(wǎng)絡(luò)化，而非其他途徑，帶來治理的生產(chǎn)力基礎(chǔ)改變，才能根本上改變基本的政治、社會和行政的基本生態(tài)，進(jìn)而帶來政治和統(tǒng)治格局的調(diào)整，促使其妥協(xié)、讓步和創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)。

在行政真實(shí)世界中，不論傳統(tǒng)國家，還是現(xiàn)代國家，需要綜合行政理性基石范疇反映的各種基本路徑和基本要素，客觀系統(tǒng)地看待其交互作用，由此才能完整地、客觀地認(rèn)識行政的事務(wù)及其過程結(jié)構(gòu)，乃至以合理的方式改造行政世界。

三、行政理性認(rèn)知的落差格局：理論與實(shí)踐的偏差

從行政理性格局看，就整體而言，現(xiàn)行行政學(xué)研究不是系統(tǒng)性的研究。這也是導(dǎo)致登哈特（Robert Denhardt）所描述的公共行政的身份危機(jī)B18的基本原因。首先，沒有保持研究對象和行政理性的完整性，表現(xiàn)為單一性研究向度，缺失價(jià)值和政治維度、歷史維度和理論維度。其次，學(xué)科研究對行政理性認(rèn)知格局存在嚴(yán)重偏差和不對稱缺陷，即技術(shù)獨(dú)大的研究格局，對交互關(guān)系的忽視和錯(cuò)位，不對稱的理論與實(shí)踐理性結(jié)構(gòu)。受西方研究風(fēng)格影響和中國行政學(xué)科尚不成熟的制約，這種單一化傾向帶來的認(rèn)知偏差和研究缺陷主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）單一性研究向度

行政理性是一個(gè)完整的范疇。學(xué)科沒有保持研究對象和行政理性的完整性，分別在技術(shù)、價(jià)值和形式三個(gè)維度單向度發(fā)展，特別是把技術(shù)和價(jià)值這兩種內(nèi)容割裂和對立，在西方形成了邏輯實(shí)證主義和民主行政兩種路徑B19，在中國也形成了政治學(xué)和管理學(xué)兩條路徑。技術(shù)代表了行政的經(jīng)驗(yàn)研究的主要取向，形式是行政的概念和理論體系構(gòu)建，價(jià)值是行政規(guī)范研究的核心問題。行政哲學(xué)研究比較注重價(jià)值問題的思考，行政質(zhì)性研究和理論研究比較關(guān)注形式問題，量性研究比較關(guān)注技術(shù)層面。

學(xué)科對研究對象、路徑、體系和取向如同剝繭抽絲的單一化做法，使得如今行政學(xué)存在嚴(yán)重的體系性偏差：在知識體系上僅僅保留了通用或者一般層面的行政管理的形式和技術(shù)，不涉及技術(shù)層面的專業(yè)性和綜合性;在行政理性整體格局上將行政的核心特質(zhì)的政治性和價(jià)值理性拋棄;不僅如此，在價(jià)值格局上公共性獨(dú)大，在技術(shù)格局上癡迷于管理工程路徑，在形式層面上走向制度主義，在時(shí)間維度上只關(guān)心現(xiàn)實(shí)研究，在空間維度只關(guān)心美國與本土研究，不涉及價(jià)值、技術(shù)和制度的復(fù)雜性以及時(shí)空的差異性，形成單一性的研究向度和虛擬化的知識體系。我們的研究對象脫離了真實(shí)的實(shí)踐，正如馬駿指出：“許多看似‘科學(xué)的公共行政研究實(shí)質(zhì)上并沒有推動知識的增長，堆積得越來越多的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)也未能增進(jìn)我們對真實(shí)世界中的公共行政的理解?！盉20企圖以單一向度規(guī)范現(xiàn)實(shí)治理，如此臆想，碎片化、殘缺的行政學(xué)還留下了什么是真實(shí)的？這是不合乎理性的，也不合乎歷史和現(xiàn)實(shí)的行政實(shí)踐，更無法代表未來。行政單向度取向、單一的時(shí)空和簡單的有限理性，這是行政身份危機(jī)的根源，也是行政實(shí)踐需要不斷推進(jìn)的動因。

（二）交互關(guān)系的忽視和錯(cuò)位

學(xué)科對行政理性交互關(guān)系缺乏必要的客觀科學(xué)認(rèn)知，行政理性的邏輯、取向和體系之間缺乏對接和融合，各理性范疇在交互格局中的行政場景體現(xiàn)還不充分，技術(shù)、形式與價(jià)值三個(gè)基本層面都還沒有足夠的意識和方法來解決學(xué)科的整合問題，嚴(yán)重?fù)p害了學(xué)科研究的整體解釋力。學(xué)科對技術(shù)在行政實(shí)踐中的作用方式、結(jié)構(gòu)過程和實(shí)質(zhì)內(nèi)容以及條件意義缺乏現(xiàn)實(shí)考量，特別是對形式理性的約束和價(jià)值理性的作用熟視無睹。在公共性問題上，對公共的理解和界定被規(guī)范化、技術(shù)化、形式化，是典型的認(rèn)知錯(cuò)位。學(xué)科研究過于迷信技術(shù)性力量和公共性意義，忽視制度、政治及價(jià)值對技術(shù)和公共性的制約，缺乏從這些范疇及交互格局認(rèn)知技術(shù)性和公共性的學(xué)科場景。學(xué)科總是在一種美好的治理空想、公共性假設(shè)和科學(xué)神話的圖景中設(shè)計(jì)技術(shù)效能和公共性的宏圖偉業(yè)，忽視行政理性的種種不足以及傳統(tǒng)與現(xiàn)代的勾連，忽視了行政理性交互作用的落差格局和合作共長的場景條件。問題的關(guān)鍵在于，現(xiàn)代行政的統(tǒng)治性借助了制度化途徑而不只是傳統(tǒng)的政治途徑實(shí)現(xiàn)了對技術(shù)性和公共價(jià)值的支配，學(xué)科忽視了除公共性和民主行政以外的統(tǒng)治性和政治性等價(jià)值事物才是交互關(guān)系錯(cuò)位的直接原因。

隨著西方民主制度和現(xiàn)代國家體制的建立，現(xiàn)代行政是否意味著國家行政的統(tǒng)治性和政治性消失？公共性是否取代了政治性和統(tǒng)治性？國家行政在學(xué)理邏輯上無法自洽，不符合國家行政的歷史與事實(shí)，公共管理學(xué)把自身研究對象空想化。

（三）不對稱的理論與實(shí)踐理性結(jié)構(gòu)

強(qiáng)調(diào)工具、技術(shù)和實(shí)證的管理主義支配了理論研究領(lǐng)域，制度、組織和價(jià)值相對技術(shù)和科學(xué)而言并非同等重要，技術(shù)的要素支配了形式和價(jià)值要素，即形成了技術(shù)優(yōu)先于形式，形式優(yōu)先于價(jià)值的格局。而形式理性的官僚主義和制度主義支配了實(shí)踐領(lǐng)域，官員行動和行政運(yùn)行更強(qiáng)調(diào)制度規(guī)則和程序，強(qiáng)調(diào)科層等級的服從性秩序，技術(shù)對公務(wù)員和行政組織而言是次要的要求，形式理性統(tǒng)率了技術(shù)和價(jià)值的取向，即呈現(xiàn)為形式優(yōu)先于技術(shù)，技術(shù)優(yōu)先于價(jià)值的格局。行政實(shí)踐要實(shí)現(xiàn)技術(shù)的效能是非常困難的，刻板的行政形式極大制約了行政的技術(shù)。程序優(yōu)先于內(nèi)容，正義和效能只能服從之。行政理論與實(shí)踐為什么有這么大的區(qū)別？其間的緣由不可思議，這或許也是行政理論與實(shí)踐割裂的一種表現(xiàn)。

無論歷史、現(xiàn)實(shí)還是未來的行政體系，我們應(yīng)客觀看待行政理論與實(shí)踐中的價(jià)值、技術(shù)和形式問題，不可夸大某些取向，無視其他取向。我們應(yīng)有此思考，實(shí)踐會按照實(shí)證研究者和管理主義的設(shè)計(jì)去服從科學(xué)并實(shí)現(xiàn)效能嗎？會如制度主義的設(shè)計(jì)去踐行法治和遵守規(guī)則嗎？會按民主行政路徑和公共服務(wù)理論的設(shè)計(jì)去奉行民主和公共性嗎？科學(xué)、法治、公共和民主之間能否做到體系自洽？我們不能用簡單的研究、單一的邏輯和理想化的規(guī)范去應(yīng)對復(fù)雜實(shí)踐。

（四）理性認(rèn)知的落差格局：技術(shù)獨(dú)大、公共性神話和流變形式

現(xiàn)代行政研究對實(shí)踐理性及交互關(guān)系的認(rèn)知格局缺乏系統(tǒng)性，行政理性各個(gè)邏輯和取向在這個(gè)格局中不對等、不協(xié)同、有缺失和有錯(cuò)位。

1.殘缺的價(jià)值理性認(rèn)知格局：系統(tǒng)性缺失

行政價(jià)值范疇格局主要包括對行政的統(tǒng)治性、政治性和公共性以及其他價(jià)值范疇及交其互關(guān)系的認(rèn)知和使用。在政治與行政分開、價(jià)值中立原則和技術(shù)決定論的引領(lǐng)下，學(xué)科認(rèn)為行政獨(dú)立于政治不需要政治性視野，行政中立于價(jià)值紛爭不關(guān)涉價(jià)值立場，依靠技術(shù)性的科學(xué)管理足以解決行政的基本問題。學(xué)科對行政價(jià)值理性的認(rèn)知格局是極其殘缺的，并不契合實(shí)踐的真實(shí)世界。學(xué)科對行政實(shí)踐的價(jià)值體系僅僅關(guān)注公共性價(jià)值，忽視了其他類型的價(jià)值，過度使用公共性機(jī)制去規(guī)范現(xiàn)實(shí)治理;缺失政治性視野，研究沒有對接治理的政治性過程和結(jié)構(gòu)，沒有挖掘行政的政治邏輯，后期加入的民主行政路徑只是企圖以民主彌補(bǔ)效能不足的研究理路，而非替代科層治理并著眼于整體治理格局提升的思路;排除了統(tǒng)治性的問題論域，也僅在利益分析的場域?qū)婕瘓F(tuán)和政府的自利性有一定程度的關(guān)注。B21

2.管理工程支配下的技術(shù)理性認(rèn)知格局：夸大的技術(shù)理性

學(xué)科伊始一直強(qiáng)調(diào)實(shí)證和科學(xué)，在學(xué)科三基石理論中，政治和行政二分、科學(xué)管理和科層制至少是并列關(guān)系。就邏輯實(shí)證主義和管理學(xué)路徑而言，技術(shù)是重要于形式并隔離價(jià)值的，秉持科學(xué)管理優(yōu)先原則。然而，實(shí)踐上卻是價(jià)值或形式優(yōu)先于技術(shù)B22，甚至是決定技術(shù)的，科學(xué)管理被科層和制度以及文化因素消解，雖也強(qiáng)調(diào)效能但效能的實(shí)際意義和作用空間受到了極大的限制。在價(jià)值或形式的實(shí)踐支配邏輯下，技術(shù)只是工具和選項(xiàng)?？茖W(xué)管理主義的研究風(fēng)格和理路夸大了技術(shù)理性的作用，忽視了行政實(shí)踐整體治理格局和交互作用的條件制約。

3.形式理性格局：凝固的制度形式，小視的責(zé)任秩序，流變的治理方式

學(xué)科研究看到了制度在現(xiàn)代行政中的重要地位，但對制度的過度擴(kuò)張和約束作用視而不見。我們要看到制度只是治理文明的載體而非文明的約束框架，不能只看到制度的工具意義而忽視制度的價(jià)值創(chuàng)造空間。如何突破科層和制度的約束，如何保持制度的彈性和創(chuàng)造力，學(xué)科研究既缺乏關(guān)注也缺少辦法。責(zé)任雖然被學(xué)科極力強(qiáng)調(diào)，但未上升到本位層次，重要性弱于傳統(tǒng)觀念中權(quán)力的地位和現(xiàn)代制度的意義。換言之，現(xiàn)代行政的責(zé)任框架仍然是基于權(quán)力、制度和管理的次生體系，而非基于對公共事務(wù)的責(zé)任本位體系。對于秩序雖有考量，但一般歸結(jié)于政治和體制、管理與制度的要求，公共秩序也未能上升到趕超政治秩序、制度秩序或管理秩序的地位。總體來說，行政學(xué)科，無論理論與實(shí)踐，責(zé)任的重要性弱于權(quán)力，秩序的重要性弱于管理的效能。學(xué)科總結(jié)的治理方式和“范式”理論不斷地流變，導(dǎo)致學(xué)科共識基礎(chǔ)很差，也未脫離科層治理的基礎(chǔ)。學(xué)科對行政形式的認(rèn)識仍然是工業(yè)時(shí)代的思維，既沒有切入后現(xiàn)代的情境，也沒有深入到行政的本質(zhì)。

正是因?yàn)樾姓硇缘睦碚撜J(rèn)知與實(shí)踐結(jié)構(gòu)的情形不一致，存在過大的落差，所以行政研究是虛擬空間的學(xué)術(shù)游戲，而非研究實(shí)踐的治理游戲。學(xué)科需要綜合行政理性基石范疇反映的各種基本路徑，客觀系統(tǒng)地看待其交互作用。

四、理論與實(shí)踐如何糾偏：理性范疇的未來面向

未來的治理格局，是新時(shí)代國家治理現(xiàn)代化、網(wǎng)絡(luò)化社會和社會工程管理疊加框架的理性大場景，而非繼續(xù)在工業(yè)化時(shí)代的科層治理和管理工程框架下進(jìn)行探索，是在同構(gòu)、齊整和匹配的復(fù)合理性基礎(chǔ)上構(gòu)建實(shí)踐新格局和開展復(fù)合化研究。理論與實(shí)踐如何糾偏，首先要明確學(xué)科基石范疇在行政理性交互格局中的合理定位和基本使命，這有助于我們理解行政的專業(yè)場景。

（一）技術(shù)性場景

在行政理性格局的政治性、技術(shù)性、合法性和公共性等多種影響因素和支配性力量中，治理技術(shù)性從工具和基礎(chǔ)層面反映了國家治理發(fā)展的總體水平和高度。從長期趨勢和整體格局看，治理技術(shù)從根本意義上決定行政的政治性層次、公共性水平以及合法性和治理形式。一個(gè)國家的治理水平和方式歸根結(jié)底是由技術(shù)性背后的國家發(fā)展水平和政治文明程度共同決定的。一旦技術(shù)層面取得實(shí)質(zhì)性突破或革命性發(fā)展，必將顛覆阻礙其發(fā)展的既有價(jià)值和形式障礙。

首先，行政場景需要明晰未來的行政技術(shù)場景。農(nóng)業(yè)時(shí)代的技術(shù)水平?jīng)Q定了傳統(tǒng)行政的初步理性樣態(tài)，工業(yè)時(shí)代管理主義對應(yīng)了科層制治理格局。在信息技術(shù)時(shí)代，行政理性的格局重塑必須依靠新的文明形式，即網(wǎng)絡(luò)化。網(wǎng)絡(luò)化是否能夠且又如何重新定義國家治理新格局？這是值得思考也是未來必須面對的基本問題。在未來，網(wǎng)絡(luò)化將開啟社會工程管理的新階段。

其次，行政的技術(shù)理性場景還需要在行政理性的交互格局中進(jìn)一步明晰專業(yè)意蘊(yùn)。在以往的行政理論與實(shí)踐中，我們沿襲了管理主義的理解思路，只是簡單地移植管理工程的方法和知識，并未與學(xué)科的專業(yè)場景相嵌合。從理性角度看，行政的技術(shù)場景需要結(jié)合行政理性交互格局來理解和建構(gòu)，即行政的技術(shù)場景是行政的管理、決策及評估的工具和方法，是國家治理取得統(tǒng)治和制度合法性的藝術(shù)，是行政政治性建構(gòu)與提升的技術(shù)框架，是行政如何配置責(zé)任和建立秩序的技術(shù)過程，是行政制度建構(gòu)和組織架構(gòu)的合理化技術(shù)體系，是實(shí)現(xiàn)公共性和社會共同體利益的技術(shù)平臺和機(jī)制。未來行政的技術(shù)路徑是以網(wǎng)絡(luò)化治理替代科層治理，以社會工程管理替代管理工程。只有從行政理性的交互格局中界定技術(shù)理性的本體內(nèi)涵，才能明晰行政不同于管理、政治或社會行為的專業(yè)場景所在。

（二）價(jià)值場景

學(xué)科在價(jià)值問題上缺乏系統(tǒng)而客觀的考量，對價(jià)值理性范疇的認(rèn)知總體上呈現(xiàn)殘缺的、非系統(tǒng)的、非實(shí)證的和非對稱的格局，對民主行政和公共性的理解使用并不準(zhǔn)確全面，對價(jià)值各維度的交互關(guān)系缺乏系統(tǒng)考量。此謬誤導(dǎo)致的直接后果是行政去除了政治性維度，形成了局限于民主行政和公共性的狹隘價(jià)值視野，既制約了研究視野，也對行政的發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

1.政治性場景：綜合提升治理格局

行政發(fā)展的水平和狀況受技術(shù)、環(huán)境、制度及文化諸多因素的影響，但整體上能作為其綜合衡量的標(biāo)準(zhǔn)首推政治性。政治性總體代表了行政的整體水平和能力，綜合體現(xiàn)了國家行政體系對理性格局的建構(gòu)能力。其一，政治性是不同行政體系在技術(shù)性、公共性和制度化的個(gè)別差異和綜合水平的反映，主要體現(xiàn)在國家行政理性格局建構(gòu)過程中;其二，行政的政治性功能體現(xiàn)在國家行政理性結(jié)構(gòu)中的協(xié)調(diào)中樞地位，協(xié)調(diào)著行政理性格局內(nèi)部的矛盾沖突，調(diào)適著行政體系與外部的關(guān)系，協(xié)調(diào)著國家和社會以及行政體系內(nèi)部的利益，維系治理秩序和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);其三，政治性水平的高低直接關(guān)系著治理的成效、責(zé)任的實(shí)現(xiàn)程度和國家秩序的好壞，塑造了行政的技術(shù)、價(jià)值和形式格局。

在新時(shí)代，政治性的回歸和重塑，需以國家治理現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)人民美好生活的使命為話語框架，適應(yīng)信息化時(shí)代網(wǎng)絡(luò)化政治階段的新樣態(tài)，以網(wǎng)絡(luò)化治理對接政治、社會和行政新的生態(tài)，建構(gòu)數(shù)字化的整體政府、公共管理和公共服務(wù)體系。政治性與行政的其他理性范疇乃至行政理性格局是共生關(guān)系，需要吸納和包容更多的社會共識和公共利益，開放對待治理新理念和新事物，采取有效的治理技術(shù)和制度設(shè)計(jì)，在提高國家治理能力的同時(shí)，擔(dān)負(fù)促進(jìn)國家社會有序發(fā)展的責(zé)任。良好的政治性發(fā)展環(huán)境和治理水平可以為行政理性的成長提供基礎(chǔ)條件，增加社會福祉，促進(jìn)行政理性整體成長，提高社會共同利益。而行政理性的提高也有利于政治秩序的實(shí)現(xiàn)和政治穩(wěn)定的維系，能夠提高政治統(tǒng)治的合法性。

2.統(tǒng)治性：尋求國家治理智慧

統(tǒng)治性之于國家行政，代表了統(tǒng)治階層的意志和統(tǒng)治集團(tuán)利益的屬性，不能簡單化或者情緒化地停留在對傳統(tǒng)的暴力和壓迫的批判認(rèn)知上，也不要以為統(tǒng)治的功能已經(jīng)消失。行政是國家統(tǒng)治內(nèi)化于社會治理的功能過程，現(xiàn)代國家行政的善政良治具有提高統(tǒng)治合法性和有效性的工具內(nèi)容及意義，這是政治統(tǒng)治主題的重大切換。在行政理性格局中，統(tǒng)治性會顯在地或隱在地發(fā)揮決定性作用，統(tǒng)治性如何與公共性、政治性和技術(shù)性相協(xié)調(diào)，這是建構(gòu)合理行政格局的關(guān)鍵。適當(dāng)?shù)耐讌f(xié)和廣泛的共識是必須的，也是必要的。在現(xiàn)代行政中，統(tǒng)治集團(tuán)的意志和利益不是肆意妄為的，如何確立政治與行政、國家與社會的體制關(guān)系，如何實(shí)現(xiàn)共同體利益的最大化，實(shí)現(xiàn)共同體利益的平衡，結(jié)成更廣泛的共識，促進(jìn)共同體的團(tuán)結(jié)和凝聚，這都體現(xiàn)了國家治理智慧。這種治理智慧乃是統(tǒng)治性如何與政治性、公共性、技術(shù)性和制度性以及行政責(zé)任、秩序、治理方式對接的理性格局的合理安排。

公共性空間和技術(shù)性力量越大，對政治統(tǒng)治的約束力就越強(qiáng)。公共事務(wù)管理和政治統(tǒng)治的國家事務(wù)管理相互倚重，公共事務(wù)管理離不開國家的統(tǒng)籌能力，國家的長治久安則需奠定在良好的公共事務(wù)管理基礎(chǔ)上。同時(shí)，在網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，國家統(tǒng)治需要更具治理智慧。面對網(wǎng)絡(luò)化社會的沖擊，面對國家與社會愈益互嵌融合的新格局，國家統(tǒng)治的作用方式更應(yīng)加速實(shí)現(xiàn)從圍堵到疏導(dǎo)、從強(qiáng)制性到合法性、從控制到合作的轉(zhuǎn)換。

（一）重建理性格局增進(jìn)實(shí)踐協(xié)同

展望未來行政理論與實(shí)踐，學(xué)科需重新審視和奠定行政的理性格局。在內(nèi)容合理性上，應(yīng)歸位于政治性、統(tǒng)治性、公共性和技術(shù)性的四位一體內(nèi)容格局，正視制度、責(zé)任、秩序和網(wǎng)絡(luò)化治理的形式理性格局，系統(tǒng)考量其交互關(guān)系，形成客觀、齊整、匹配的理性格局。B27現(xiàn)代國家行政并非要取消行政的統(tǒng)治內(nèi)涵，而是促使統(tǒng)治從強(qiáng)制性向合法性轉(zhuǎn)換，并且提高統(tǒng)治的有效性。行政的政治性是客觀的存在，關(guān)系到國家治理的整體格局，是綜合衡量國家治理能力和水平的恰當(dāng)維度，只有使政治性回歸到行政理論與實(shí)踐的視野，才能更加深刻、全面、系統(tǒng)地認(rèn)知行政，發(fā)展行政，提升治理格局。在公共性問題上，要準(zhǔn)確定位公共性所處坐標(biāo)，客觀認(rèn)識其作用空間及意義。行政的技術(shù)性對治理的價(jià)值、政治和形式等有基礎(chǔ)性支撐作用，但也受價(jià)值、政治和形式的影響制約。隨著信息化網(wǎng)絡(luò)治理時(shí)代來臨，行政內(nèi)容的理性空間將從管理工程向社會工程管理發(fā)展，并借助網(wǎng)絡(luò)化力量實(shí)現(xiàn)治理內(nèi)容的理性新格局。制度、責(zé)任、秩序及治理方式等形式理性范疇?wèi)?yīng)在公共性和網(wǎng)絡(luò)化的時(shí)代框架內(nèi)尋求合理的定位和交互作用方式，不斷突破傳統(tǒng)權(quán)力本位、科層制和工業(yè)化等思維的拘囿?？傊?，不論是內(nèi)容和形式合理性的發(fā)展，還是行政理論和實(shí)踐的發(fā)展趨勢，社會工程管理代表了未來行政實(shí)踐超越管理工程的方向。B28

（二）以復(fù)合化理性建構(gòu)促進(jìn)理論協(xié)同

行政問題不是靠一般行政的工具、單一化的知識和視野就能解決的，我們把研究范圍限定在如此狹小的空間，既束縛了自身發(fā)展，也使得我們的研究愈益狹隘，不僅生存空間縮小，而且話語權(quán)式微，這樣的行政研究往往缺乏解釋力和認(rèn)可度?！斑^去幾十年我國大學(xué)學(xué)科分類過于狹窄，不僅人為肢解了人類知識與思想的聯(lián)系性和整體性，而且導(dǎo)致年輕一代學(xué)者學(xué)術(shù)視野愈發(fā)局促，只能在較小范圍內(nèi)做工匠式的雕琢、打磨工作?！盉29學(xué)科研究不應(yīng)過分強(qiáng)調(diào)所謂的學(xué)科界限，行政學(xué)科要改變研究方式的單一性和認(rèn)知偏差，必須順應(yīng)行政實(shí)踐現(xiàn)實(shí)發(fā)展和未來發(fā)展的需要，以復(fù)合化理性視野開展研究。而行政研究要在同一治理框架中保持技術(shù)、價(jià)值和形式三個(gè)維度質(zhì)的對稱和量的齊整，系統(tǒng)協(xié)同，互相匹配，按照復(fù)合化理性建構(gòu)學(xué)科研究的概念、命題和理論體系，設(shè)計(jì)研究框架和行動方案，進(jìn)而展開研究過程、邏輯和結(jié)構(gòu)，這才是未來行政的研究方式。學(xué)科要充分呈現(xiàn)實(shí)體的技術(shù)性和價(jià)值性雙重內(nèi)容，充分并完整地描述行政過程和細(xì)節(jié)，而研究視野和研究邏輯應(yīng)該是技術(shù)維度實(shí)體性分析、宏大的制度分析與多元的價(jià)值分析的結(jié)合。

（三）以大問題為導(dǎo)向統(tǒng)領(lǐng)行政理性格局

“一定是與一個(gè)或多個(gè)具有歷史意義的重大社會現(xiàn)實(shí)問題相關(guān)，并為解決這些問題服務(wù)，只要這些問題依然存在，那么反映并要解決它的理論就不會被拋棄”。B30行政理性發(fā)展水平保持匹配齊整，需要統(tǒng)一到共同服務(wù)的目標(biāo)里，即合理的政治性綱領(lǐng)構(gòu)筑的治理話語和政治價(jià)值，作為引領(lǐng)行政理性格局的整合基礎(chǔ)和框架，化解協(xié)調(diào)交互格局中的矛盾沖突，調(diào)適各自維度的未來定位、作用空間和治理方式，增強(qiáng)整合效率。行政是政治實(shí)踐，也是管理實(shí)踐。與科學(xué)管理和民主行政并列的還有很多基本考量維度，包括統(tǒng)治的合法性轉(zhuǎn)向、治理的政治性水平、行政的公共性訴求和行政的制度化以及責(zé)任、秩序、治理方式等基本面向。要統(tǒng)帥如此多的基本維度和問題，不是單一的科學(xué)管理研究所能承擔(dān)的，對行政學(xué)科而言，一定要用學(xué)科理論與實(shí)踐的大問題才能統(tǒng)帥和覆蓋這些基本維度。不同時(shí)期的不同國家對行政的大問題的回答并不相同，隨著時(shí)代發(fā)展以及對行政認(rèn)知的深化和實(shí)踐的發(fā)展而不斷變化。正是從新時(shí)代國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化出發(fā)，從認(rèn)識改造行政的客觀世界出發(fā)，構(gòu)建更加美好的社會和實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化是中國行政學(xué)的大問題B31，是統(tǒng)領(lǐng)行政理性格局所需的共同目標(biāo)。認(rèn)識改造行政的客觀世界，構(gòu)建更加美好的社會，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，既是行政實(shí)踐發(fā)展和學(xué)科研究展開的需要，也是必需的共同目標(biāo)和統(tǒng)合路徑，通過吸納和整合民主、法治、科學(xué)、公共性、政治性等基本訴求，將價(jià)值、技術(shù)、制度等的基本路徑統(tǒng)一于一個(gè)完整的話語體系中。

（四）以網(wǎng)絡(luò)化作為新的治理基礎(chǔ)

形成不匹配和反制的現(xiàn)代治理困局有多方面的原因，既是由于對傳統(tǒng)的權(quán)力行政不徹底改造所致，也與現(xiàn)代行政在各理性維度的發(fā)展不完善、不充分有關(guān)，更與代表新生力量的網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)、價(jià)值和形式尚不成熟以開啟治理新格局有關(guān)。不匹配和反制的現(xiàn)代治理困局的解構(gòu)，有賴于以下路徑的拓展：首先，技術(shù)上憑借以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的信息化技術(shù)，實(shí)現(xiàn)從管理工程到社會工程管理的轉(zhuǎn)變;其次，價(jià)值上重構(gòu)價(jià)值的結(jié)構(gòu)空間，形成開放式的價(jià)值格局，以實(shí)現(xiàn)美好社會為治理目標(biāo)，提升政治性和公共性，調(diào)適統(tǒng)治性的作用方式、作用空間與作用方向;其三，形式上以網(wǎng)絡(luò)化和整體性政府代替科層治理，以網(wǎng)絡(luò)化治理為基礎(chǔ)，改造傳統(tǒng)的組織和制度基礎(chǔ)。只有在上述路徑下，行政實(shí)踐理性才能建立起齊整匹配且高度融合的格局。

未來的治理格局，是新時(shí)代、網(wǎng)絡(luò)化和社會工程管理疊加的理性場景，是建立在同構(gòu)、齊整和匹配的復(fù)合理性格局基礎(chǔ)上的。國家技術(shù)、價(jià)值和制度的進(jìn)步，必須依賴行政改革和網(wǎng)絡(luò)化基礎(chǔ)的共同推進(jìn)。整合未來的治理格局，需要公共性不斷增進(jìn)，政治性不斷進(jìn)步，統(tǒng)治性不斷調(diào)適，在保持制度的活力和創(chuàng)造力的同時(shí)，順應(yīng)數(shù)字化技術(shù)的發(fā)展，不斷提高國家治理現(xiàn)代化水平，進(jìn)而建設(shè)美好社會。

① 傳統(tǒng)的國家治理體現(xiàn)為統(tǒng)治的專制邏輯，現(xiàn)代國家治理體現(xiàn)為制度化的管理主義邏輯（前期著重于科學(xué)管理，后期更強(qiáng)調(diào)制度規(guī)則），傳統(tǒng)與現(xiàn)代混合型國家治理體現(xiàn)為政治化的權(quán)力邏輯。

② ⑨ B21 B28 羅梁波、顏昌武：《從單一性到復(fù)合化：中國公共管理研究的現(xiàn)實(shí)與未來》，《政治學(xué)研究》2018年第5期。

③ ⑦ ⑧ B11 B25 B27 羅梁波：《行政學(xué)基石范疇的譜系》，《中國行政管理》2019第1期。

④ 韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會》第2卷，閻克文譯，上海：上海人民出版社，2010年。

⑤ 歐力同、張偉：《法蘭克福學(xué)派研究》，重慶：重慶出版社，1993年。

⑥ 戴維·H·羅森布魯姆、克拉夫丘克：《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》，張成福等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年。

⑩ 實(shí)踐偏向制度的支配，理論偏向管理主義;早期比較注重管理，后期更強(qiáng)調(diào)制度。

B12 奧爾森有類似的觀點(diǎn)。形象地說，統(tǒng)治功能是掠奪之手，也是扶助之手，隨著人類政治文明的進(jìn)步，掠奪之手越來越隱蔽，強(qiáng)制性的東西也越來越制度化，制度的合法性與扶助之手就彰顯得越來越重要。參見曼瑟·奧爾森：《國家的興衰》，李增剛譯，上海：上海人民出版社，2007年;曼瑟·奧爾森：《權(quán)力和繁榮》，蘇長和等譯，上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2005年。

B13 韋伯：《新教倫理與資本主義精神》，于曉等譯，上海：上海三聯(lián)書店，1987年，第143頁。

B14 何哲：《科層官僚制的困境與人類新時(shí)代的行政體系構(gòu)建》，《新視野》2018年第3期。

B15 布勞、梅耶：《現(xiàn)代社會中的科層制》，馬戎、時(shí)憲明、邱澤奇譯，上海：學(xué)林出版社，2001年，第139頁。

B16 參見Geertz， Clifford， Agricultural Involution：The Process of Ecological Change in Indonesia，Berkeley： University of California Press，1963;黃宗智：《長江三角洲小農(nóng)家庭與鄉(xiāng)村發(fā)展》，北京：中華書局，2000年。

B17 A.G. Frank，Capitalism and Underdevelopment in latin America，New York and London： Monthly Review Press，1969.

B18 登哈特：《公共組織理論》，項(xiàng)龍譯，北京：華夏出版社，2002年，第163頁。譯文對照英文版略有改動。

B19 麥爾文·達(dá)布利克：《魔鬼、精神與大象——對公共行政學(xué)理論失敗的反思》，顏昌武譯，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第4期。

B20 馬駿：《公共行政學(xué)的想象力》，《中國社會科學(xué)評價(jià)》2015年第1期。

B22 傳統(tǒng)治理是價(jià)值支配技術(shù)，現(xiàn)代行政是形式支配技術(shù)。

B23 何哲：《網(wǎng)絡(luò)社會時(shí)代的政府組織結(jié)構(gòu)變革》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3期。

B24 羅梁波：《行政理性場景的演變格局：傳統(tǒng)、現(xiàn)實(shí)與未來》，《學(xué)術(shù)月刊》2019年第5期。

B26 馬亮、朱?。骸豆补芾硌芯咳绾巍敖拥貧狻薄?，《中國社會科學(xué)報(bào)》2016年11月23日，第7版。

B29 《學(xué)術(shù)研究細(xì)碎化傾向亟待糾偏》，《中國社會科學(xué)報(bào)》2014年5月27日，第A02版。

B30 喬耀章：《行政學(xué)美國化：理論支點(diǎn)及其引發(fā)的批評與啟示》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第5期。

B31 于小強(qiáng)、羅梁波：《新時(shí)代的公共管理學(xué)科轉(zhuǎn)型——公共治理青年論壇岳麓山倡議》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期。

（責(zé)任編輯：陳 果）