一、糧食生產保障立法面臨的形勢

當前我國糧食生產保障立法面臨的形勢主要是：一方面，通過新中國成立初期的土地改革和農業(yè)改造、1978 年以來實施的系列強農富農惠農政策，我國實現(xiàn)了溫飽型糧食安全。另一方面，糧食生產依舊面臨著一系列嚴峻挑戰(zhàn)，需要處理諸多錯綜復雜的關系，主要包括以下方面：

（一）糧食生產相關主體之間的關系。糧食生產保障立法所涉主體中央政府、地方政府、糧食生產者和糧食消費者對于經濟、社會、生態(tài)等效益目標均有追求，但又各有側重。中央政府側重于社會效益和生態(tài)效益；地方各級政府因隸屬關系雖重視社會效益但難免更重視經濟效益。對于糧食生產者來講，經濟效益無疑是其追求最重要的、甚至是唯一目標，社會效益實現(xiàn)只是一種客觀效果；對于糧食消費者來講，能夠買到物美價廉的糧食是其唯一追求，糧食生產所涉的經濟、社會、生態(tài)效益似乎與他們關系不大。在前述主體之間的關系中，最核心的關系是政府和糧食生產者之間的關系。糧食生產者的經濟訴求能否得到滿足直接關系到種糧積極性的高低，關系到國家糧食安全保障根基的牢固與否?！罢l來種地”成為中央決策層關注的重點問題，充分證明糧食生產者的經濟訴求尚沒有得到很好的滿足。

（二）種糧面積“硬要求”與土地經營自主權之間的關系。

長期以來，黨和政府對糧食生產均有穩(wěn)定糧食播種面積的“硬要求”，但各級文件中的土地播種數字最終要體現(xiàn)在農民的田間地頭。近年來這種“硬要求”越來越受到農民土地經營自主權的約束和挑戰(zhàn)。比如，農民承包的土地不用來種糧而用來種菜怎么辦？誰有權力行使有關強制措施？采取強制措施的法律依據又是什么？

（三）糧食生產高成本與種糧收入低效益之間的關系。以2010-2019 年河南省小麥畝均成本收益為例，在這十年間，年均畝生產成本為547.5 元，年均畝產值為892.8 元，年均畝生產收益為345.3 元；近五年，該三項依次為562.4 元、967.7 元和405.3元。盡管與近十年年均畝產收益和生產成本相比，近五年二者均在增加，但如果按每個農戶10 畝地來計算，一年收入也只有4053元。這筆收入大約相當于一名進城務工農民一個月的勞務收入。糧食生產高成本而種糧收入低效益矛盾交織的直接結果當然是沒有人愿意從事糧食生產了。要解決“誰來種糧”的問題，必須妥善解決糧食生產高成本和種糧收入低收益這對矛盾。

（四）搶收搶種文化傳承與農業(yè)機械推廣之間的關系。搶收搶種文化在我國源遠流長。但是，近年來隨著農業(yè)機械化推廣逐漸異化，其承載主體逐漸由政府和種糧農民的共振演變?yōu)檎莫毥菓颍簱屖論尫N逐漸停留在政府文件要求層面，而種糧農民這一最終落實主體已經淡化許多了。究其深層次原因，竟然是主觀上認為當代中國不可能出現(xiàn)糧食短缺。歷史啟示我們，這才是糧食安全的最大潛在危機。在實施“藏糧于技”戰(zhàn)略情況下，如何傳承搶收搶種等農耕文化已經成為迫切的現(xiàn)實問題。

（五）農業(yè)走出去與應對措施少之間的關系。迄今為止，農業(yè)走出去仍然存在著國內和國外兩個方面的困難和挑戰(zhàn)。國內因素包括：一方面，“走出去”企業(yè)自身存在能力缺失的“短板”；另一方面，政府有關配套完善的支持政策沒有跟上，促進農業(yè)“走出去”的信用擔保制度、保險制度、海外農業(yè)直接投資制度等制度有待完善，政府與“走出去”企業(yè)缺乏有效的結合機制。國外因素包括：硬件方面，東道國倉儲物流等基礎設施比較薄弱，致使交通成本昂貴；軟件方面是主要制約因素，比如東道國對國外農業(yè)投資實行保護性政策，對于購買土地或者并購企業(yè)有諸多限制，對于國外農業(yè)投資者在本國的用工有諸多限制，甚至有的東道國因政局不穩(wěn)導致政治風險較大。

二、糧食生產保障立法的有關思考

我國涉及土地、種子、水、農業(yè)技術與機械、農藥、化肥、防災減災、生產環(huán)境、質量、農業(yè)合作組織等方面的既有糧食生產法律法規(guī)共26 部，再加上行政法規(guī)和部門規(guī)章，組成了龐雜的糧食生產法體系。這些法律法規(guī)均是從經濟管理角度出臺，客觀上已難以解決新時代應對國家糧食安全風險的需要，亟需在立法上作較大的調整和轉向。

（一）由經濟管理立法向防控生產風險立法轉變。生產風險不僅來自于糧食育種、耕地、水資源、農業(yè)重大害蟲、氣象災害等因素，而且與信息預警滯后密切相關。糧食生產保障立法必須由以往以經濟管理為目的的立法轉變?yōu)橐苑揽丶Z食生產風險為核心任務的立法。

（二）由糧食生產專項立法向糧食生產綜合立法轉變?，F(xiàn)行法律多以耕地、水利、種子、污染防治等方面的專項立法為主，糧食生產保障立法綜合性應體現(xiàn)在兩點：一是糧食生產保障立法是有關耕地、水利、種子、糧食質量、化肥、農藥等糧食生產保障措施以及糧食生產隊伍的綜合性立法，但不是既有糧食生產法律法規(guī)的簡單疊加與重復；二是糧食生產保障立法是和糧食產業(yè)高質量發(fā)展緊密結合的立法，是貫徹落實習近平總書記關于“發(fā)揮自身優(yōu)勢，抓住糧食這個核心競爭力，延伸糧食產業(yè)鏈、提升價值鏈、打造供應鏈，不斷提高農業(yè)質量效益和競爭力，實現(xiàn)糧食安全和現(xiàn)代高效農業(yè)相統(tǒng)一”等重要指示精神的立法。

（三）由服務藏糧于倉戰(zhàn)略向服務藏糧于地戰(zhàn)略轉變。長期以來，我國習慣于藏糧于倉，較重視糧食產量的增減變化，關注糧倉儲糧數量的變化，而對糧食產能問題重視不夠。當前，藏糧于倉對我國不但有庫存壓力的挑戰(zhàn)，而且經過四十年持續(xù)開足馬力生產，我國糧食生產條件已經不允許再這樣循著老路繼續(xù)下去。如何讓糧食生產可以持續(xù)循環(huán)并保持穩(wěn)定產能，迫切需要糧食生產保障立法有效應對。

（四）向“高補貼要糧”立法轉變。現(xiàn)有糧食生產制度設計主要以廉價從種糧農民手中獲取糧食為出發(fā)點，“誰來種地”已成為糧食安全保障領域最現(xiàn)實的問題，國家獲取糧食的制度設計應向種糧農民實施適當補貼轉變。

（五）由保障國內市場立法向保障統(tǒng)籌國際國內兩個市場立法轉變。我國不僅是產糧大國，而且是糧食進口大國。國家糧食生產保障立法必須適應糧食完全依靠國內生產自給轉變?yōu)橐試鴥壬a為主、同時從國外適度進口的客觀現(xiàn)實，為用好兩個市場、兩種資源提供法制保障。

三、推進糧食生產保障立法的若干建議

完善糧食生產保障立法的基本出發(fā)點是，調動國內外一切積極因素，對內增強糧食生產能力，對外支持開展國際合作，為國家糧食安全服務。與之相適應，在明確相關義務時，輔之以“應當”“必須”“禁止”等剛性要求，并在法律制度框架內予以保證。

（一）以“增強應對糧食生產風險能力”為中心專章明確糧食生產保障立法。與經濟管理立法任務不同，糧食生產保障立法的核心任務，是以增強應對糧食生產風險能力為中心，為穩(wěn)定和提高糧食綜合生產能力確立有關法律制度。由于資源所限，必須支持糧食“走出去”，鼓勵和支持以保障國家糧食安全為宗旨和前提的國際交流與合作，完善糧食安全領域全產業(yè)鏈對外合作支持政策。

（二）以“重點明確糧食生產自然條件和社會條件”來劃分與其他涉糧生產法律界限。糧食生產數量需要充分發(fā)揮人、物兩個方面的積極因素，而糧食生產質量則需要人和物兩個方面因素的有機結合才能根本實現(xiàn)。由此形成的基本思路是，糧食生產保障立法不僅要確立種糧所必需的土、水、良種等條件保障制度，還要有生產出來的糧食質量能夠保障對人體無害的制度，以及確保種糧隊伍能夠保持穩(wěn)定的相關制度。

（三）以“國家糧食安全與種糧農民利益的關系”為主線統(tǒng)領糧食生產保障立法。《糧食安全保障法》的權利義務主線包括：各級人民政府如何履行糧食安全保障義務，轄區(qū)內居民的糧食安全保障權利如何實現(xiàn)。政府主要通過政策、行政、法律、金融等多種手段和方法組織、吸引相關主體參與糧食安全保障工作，這些相關主體在享有相關權利的同時還應履行一定的義務。重點在于政府如何通過增加農民收入進一步激發(fā)農民種糧賣糧的積極性。正確處理政府“要糧”和農民利益之間的關系成為糧食生產保障立法的主線。

（四）通過設立“口糧生產發(fā)展基金”保障糧食生產高質量發(fā)展。為確保谷物基本自給、口糧絕對安全，妥善應對我國糧食安全潛在危險，應結合種業(yè)發(fā)展基金、糧食風險基金等現(xiàn)有基金手段和條件，以及中央一號文件“探索建立農產品國際貿易基金和海外農業(yè)發(fā)展基金”的要求，逐步探索設立“口糧生產發(fā)展基金”或“糧食安全保障基金”。

（五）以職業(yè)農民隊伍建設和傳承農耕文化制度設計來發(fā)展壯大糧食生產隊伍。一方面，通過扶持農民生產、提高農民收入等途徑構建職業(yè)農民隊伍，可增加“高齡農民參加糧食生產”制度設計，使糧食生產者獲得充足的經濟回報，不再因種糧收益低而舍棄農業(yè)生產；另一方面，通過傳承和發(fā)展傳統(tǒng)農耕文化，以文化的力量來穩(wěn)定和推動糧食生產建設，使糧食生產者從內心深處感受到被尊重、受認可，從城市到鄉(xiāng)村、從大街到小巷，在社會的方方面面都享有職業(yè)尊嚴，進一步增加獲得感和幸福感，這是解決“誰來種糧”問題、保障國家糧食安全的根本之策。