儲(chǔ)召云

[摘 要] 在我國(guó)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理方面主要是政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與，公民參與非常少，這是導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理難以取得理想效果的癥結(jié)所在。然而，公民參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)法律制度不健全、公民參與意識(shí)淡薄、公民參與方式方法很難確定等種種因素嚴(yán)重阻礙著公民的參與，應(yīng)從健全公民參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的法律法規(guī)、提高公民參與生態(tài)環(huán)境治理的主題意識(shí)和能力等方面來(lái)完善我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的公民參與機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 公民參與;農(nóng)村生態(tài)環(huán)境;治理

[中圖分類(lèi)號(hào)] X321;D922.68 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2020）03-17-3

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村的發(fā)展也取得了一定成效，但在發(fā)展過(guò)程中農(nóng)村生態(tài)環(huán)境遭到了巨大的破壞，空氣、水、土壤等各個(gè)方面都在遭受著不同程度的污染。為此，黨和國(guó)家對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題做出了一系列部署。2012年，黨的十八大做出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策，接著國(guó)家提出了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，黨的十九大報(bào)告中又提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)。雖然黨和國(guó)家對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理問(wèn)題比較重視且取得了一定的成效，但仍存在很多問(wèn)題。這些問(wèn)題無(wú)法通過(guò)政府或者市場(chǎng)得以解決，就需要引入一個(gè)新的治理主體進(jìn)行解決，那就是公民，在農(nóng)村中也可以就認(rèn)為是農(nóng)民。農(nóng)民是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的直接受益者，也是直接的破壞者。因此，通過(guò)公民參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理可以提高治理成效，也可達(dá)到長(zhǎng)久治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的效果。

1 公民參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的必要性

1.1 我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理存在弊端

當(dāng)前，我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境治理都采用“自上而下”的政府主導(dǎo)模式和政府管制形式。雖然政府可以利用其權(quán)力解決大部分問(wèn)題，但是政府的一些管制手段在農(nóng)村地區(qū)無(wú)法正常發(fā)揮作用，有時(shí)候甚至?xí)鸬较喾吹淖饔?，大大降低政府管理效率。此外，一些農(nóng)村地區(qū)引入了市場(chǎng)來(lái)共同治理生態(tài)環(huán)境，引入市場(chǎng)后雖然對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理有所裨益，但是隨之出現(xiàn)了很多問(wèn)題，如農(nóng)民不配合、市場(chǎng)利益追求等。這時(shí)候就需要引入公民參與的手段，解決出現(xiàn)的種種問(wèn)題。

1.2 公民生態(tài)意識(shí)和參與意識(shí)覺(jué)醒

隨著生活條件的改善以及知識(shí)面的拓展，公民逐漸意識(shí)到自身是生態(tài)環(huán)境污染和破壞的直接受害者，對(duì)環(huán)境問(wèn)題有最大的發(fā)言權(quán)，可為環(huán)境問(wèn)題提供最直觀的評(píng)價(jià)，應(yīng)為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理獻(xiàn)言獻(xiàn)策。盡管之前公民對(duì)于生態(tài)環(huán)境問(wèn)題沒(méi)有給予高度重視，但當(dāng)前這種局面正在悄悄發(fā)生轉(zhuǎn)變。尤其是在新媒體快速發(fā)展之后，公民從網(wǎng)絡(luò)中了解到很多關(guān)于生態(tài)環(huán)境破壞后的惡劣影響，因此想?yún)⑴c生態(tài)環(huán)境治理的愿望更加強(qiáng)烈。

2 公民參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理存在的問(wèn)題

2.1 主要停留在“觀念性參與”

依據(jù)參與的層次，公眾參與可以劃分為觀念性參與、行為性參與和監(jiān)督性參與3個(gè)層次[1]。在農(nóng)村，受文化水平及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等多方面因素的影響，農(nóng)民參與生態(tài)環(huán)境治理的意識(shí)較為淡薄，大多停留在“觀念性參與”階段，即能意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題比較嚴(yán)重，處理好了對(duì)自身是有益的，但是不想付出實(shí)際行動(dòng)。

2.2 公民環(huán)保意識(shí)比較淡薄

隨著農(nóng)村的發(fā)展，污染現(xiàn)象隨處可見(jiàn)，如小河不再清澈、天空不再瓦藍(lán)、垃圾到處散布等，雖然農(nóng)民已經(jīng)意識(shí)到污染現(xiàn)象應(yīng)得到治理，但是他們大多認(rèn)為“這些應(yīng)該是政府管理”“跟我們農(nóng)民沒(méi)有關(guān)系”。這就表明他們的環(huán)保意識(shí)比較淡薄，沒(méi)有主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任的意識(shí)。此外，農(nóng)民對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題缺乏認(rèn)識(shí)，他們認(rèn)為對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)就是保護(hù)水資源、清理垃圾，但是都是各人自?huà)唛T(mén)前雪。對(duì)于公共區(qū)域的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，幾乎沒(méi)有人愿意主動(dòng)承擔(dān)，普遍缺乏大局意識(shí)。

2.3 政府主導(dǎo)現(xiàn)象比較嚴(yán)重

在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理中，雖然現(xiàn)在部分地區(qū)逐漸引入了市場(chǎng)、公民等主體共同參與治理，但是總的來(lái)說(shuō)，政府仍為治理主體。此外，長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境治理形成了自上而下的治理方式，造成公民參與局限性很大。政府主導(dǎo)意味著政府重視公民參與、支持公民參與，那么公民參與的效果就比較好，反之，公民參與效果則不佳[2]。而當(dāng)前由于自身偏好及歷史形成的慣性思維，政府對(duì)于公民參與本來(lái)就持懷疑態(tài)度，更加喜歡的是自身直接解決或者引入市場(chǎng)解決。這樣一來(lái)，公民參與的主動(dòng)性和積極性就會(huì)大打折扣，參與熱情也會(huì)逐漸消退。

3 公民參與農(nóng)村環(huán)境治理的制約因素

3.1 公民參與的法律制度不完善

雖然我國(guó)有比較完善的關(guān)于環(huán)境保護(hù)方面的法律，如《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》等，也出臺(tái)了一些有關(guān)公民參與生態(tài)文明建設(shè)的法規(guī)及制度。但很明顯，這些法律在目前的社會(huì)狀態(tài)下是完全不夠的，這就導(dǎo)致在引入公民參與環(huán)境治理的時(shí)候沒(méi)有很好的法律依據(jù)。另外，農(nóng)村的生態(tài)保護(hù)大多體現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律中，“這些法律調(diào)整的主要對(duì)象是進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的農(nóng)業(yè)自然資源，而不是農(nóng)民的生態(tài)權(quán)益，其立法一般是以對(duì)生態(tài)破壞、環(huán)境污染的行為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)懲罰或者征收稅收為手段，對(duì)于這些經(jīng)濟(jì)主體的外部不經(jīng)濟(jì)行為的內(nèi)部化，卻忽視對(duì)農(nóng)民保護(hù)環(huán)境行為的正面激勵(lì)”[3]。

3.2 公民參與意識(shí)淡薄

當(dāng)前，大多數(shù)農(nóng)村中不僅農(nóng)民的生態(tài)環(huán)境治理意識(shí)比較淡漠，而且村干部對(duì)生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題的重要性缺乏認(rèn)識(shí)，這直接影響了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中農(nóng)民參與的積極性。一些村干部現(xiàn)在仍是盲目追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞渾然不知，甚至默認(rèn)農(nóng)民破壞生態(tài)環(huán)境以追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這樣的做法和想法會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境遭到越來(lái)越嚴(yán)重的破壞。農(nóng)民沒(méi)有認(rèn)識(shí)到自己的主體性，他們沒(méi)有意識(shí)到自己既是生態(tài)環(huán)境治理的受益者，又是生態(tài)環(huán)境破壞后果的承擔(dān)者，嚴(yán)重影響農(nóng)民參與生態(tài)環(huán)境治理的積極性。很多農(nóng)民群眾都認(rèn)為生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題與自己無(wú)關(guān)，這些問(wèn)題應(yīng)由政府部門(mén)負(fù)責(zé)，自己沒(méi)有義務(wù)參與其中。而且很多農(nóng)民群眾看到他人通過(guò)破壞生態(tài)環(huán)境而獲得收益后，也會(huì)加入這個(gè)行列，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境受損更加嚴(yán)重。

3.3 公民參與機(jī)制不健全

公眾參與機(jī)制就是公眾在政治參與過(guò)程中形成的規(guī)律性模式，涉及參與主體、參與范圍、參與方式3個(gè)基本要素[4]。在實(shí)際的公民參與過(guò)程中，由于一些關(guān)于環(huán)境的政策技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性比較強(qiáng)，公民缺乏必要的知識(shí)，在參與過(guò)程中很難發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，也打擊了公民參與的積極性。此外，雖然一些農(nóng)村會(huì)舉行一些聽(tīng)證會(huì)、公示類(lèi)活動(dòng)等，但是這類(lèi)活動(dòng)往往流于表象，沒(méi)有太大的實(shí)際意義，阻礙了公民的決策發(fā)揮。政府部門(mén)在設(shè)計(jì)決策的過(guò)程中考慮不周全，導(dǎo)致參與主體不全面、參與范圍狹窄或過(guò)于廣泛，無(wú)法達(dá)到預(yù)期的效果。農(nóng)民參與形式大多比較單一，很難調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾的積極性。

4 公民參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制的完善建議

4.1 健全相關(guān)制度，為公民參與治理打下基礎(chǔ)

制度如大廈的地基一樣，只有地基筑得足夠扎實(shí)，才能撐起宏偉的高樓。因此，只有建設(shè)好公民參與生態(tài)環(huán)境治理的制度，才能切實(shí)保障公民參與的合理性和合法性。

首先，健全公民參與的法律制度，為公民參與提供良好的法律保障。沒(méi)有良好的法律保障，公民參與的熱情和主動(dòng)性就會(huì)大大降低，公民都愿意在一個(gè)法律健全的制度下進(jìn)行公共決策、從事公共事務(wù)。這樣既能保證參與的有效性，又能提高參與的科學(xué)性。因此，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的公民環(huán)境權(quán)，明確公民是環(huán)境保護(hù)的主體，利用法律的強(qiáng)制力、約束力促進(jìn)農(nóng)民保護(hù)環(huán)境、愛(ài)惜環(huán)境、尊重環(huán)境，從而使農(nóng)民參與生態(tài)環(huán)境治理的主動(dòng)性和積極性得到提高。

其次，健全公民的政策知情制度，為公民參與提供便利的信息渠道。對(duì)公民參與來(lái)說(shuō)，首先就是了解政策，如果對(duì)政策的內(nèi)容和要求一無(wú)所知，也就談不上參與了。另外，有些政策失敗的原因在于“信息的不完全”，公民事先絲毫不了解所要進(jìn)行的公共決策，那么到執(zhí)行公共政策的時(shí)候，自然會(huì)遇到一系列障礙。因此，在公民參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理時(shí)，應(yīng)健全公民的政策知情制度，在相關(guān)的公共政策執(zhí)行之前進(jìn)行廣泛的意見(jiàn)搜集，并公開(kāi)整個(gè)政策的執(zhí)行過(guò)程，讓公民充分了解并自行確定是否參與政策的執(zhí)行。

最后，健全公民參與的程序制度，為公民參與建立一個(gè)有序的途徑。公民參與中存在很多阻礙，如社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公民的受教育程度及政策的質(zhì)量要求等。公民參與決策的途徑很多，如聽(tīng)證會(huì)、民意調(diào)查、公民咨詢(xún)會(huì)等，途徑不同程序不同，如果不加以規(guī)范，那么公民參與的過(guò)程將是無(wú)序的。因此，應(yīng)健全公民參與的程序制度，將公民參與的程序進(jìn)行規(guī)范化，以保證公民參與的過(guò)程是有序的、合理的[5]。

4.2 提升公民參與的主體條件，實(shí)現(xiàn)公民真正參與

在傳統(tǒng)的參與模式中，行政人員在政治、社會(huì)條件約束下建構(gòu)起來(lái)的制度中活動(dòng)，他們控制著公民影響政策議題或政策過(guò)程的能力，真正參與和傳統(tǒng)參與之間存在著明顯的差異，真正參與將公民置于緊貼議題的位置，行政系統(tǒng)和過(guò)程則相對(duì)位于遠(yuǎn)處。公民在真正參與中處于主體地位，但是現(xiàn)如今農(nóng)村中的公民參與主體還無(wú)法達(dá)到所要求的條件，因此，要想使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中實(shí)現(xiàn)公民真正參與，就需要提升公民參與的主體條件。

首先，培育公民的生態(tài)環(huán)境治理意識(shí)和能力。習(xí)近平說(shuō)過(guò)“金山銀山不如綠水青山”，如今公民的生態(tài)保護(hù)意識(shí)比較薄弱，我們需要通過(guò)媒體、互聯(lián)網(wǎng)等工具對(duì)農(nóng)民進(jìn)行宣傳教育，使其認(rèn)識(shí)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境是迫在眉睫的問(wèn)題，提高他們對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)同感。只有提高了他們的認(rèn)同感，他們才能真正意識(shí)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題是他們的使命，才能主動(dòng)、積極地參與生態(tài)環(huán)境治理，才能使其在日常生活中自覺(jué)保護(hù)環(huán)境。另外，通過(guò)宣傳教育引導(dǎo)農(nóng)民在日常生活中清潔生產(chǎn)、文明生活。農(nóng)民在了解保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要性之后，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行生活實(shí)踐的教育引導(dǎo)，如少使用化肥、農(nóng)藥等減少土壤污染，對(duì)垃圾分類(lèi)處理等，目的是希望農(nóng)民能掌握一些基礎(chǔ)的處理環(huán)境問(wèn)題的能力，為后續(xù)的環(huán)境治理工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[6]。同時(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)民在日常生活中積極創(chuàng)新，發(fā)明更多實(shí)用的保護(hù)環(huán)境的生活小竅門(mén)。

其次，完善公民參與機(jī)制，拓寬公民參與渠道和方式。完善的公民參與機(jī)制是公民參與的重要保障，公民的參與需求能通過(guò)合理的、有效的途徑和方式進(jìn)行滿(mǎn)足，才能使公民參與的愿望更加強(qiáng)烈，也能逐漸實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)。因此，完善公民參與機(jī)制是一件很重要的事。常見(jiàn)的傳統(tǒng)參與方式有公共聽(tīng)證會(huì)、公民會(huì)議、公民咨詢(xún)會(huì)、公民座談會(huì)和民意調(diào)查等，這些方式有一個(gè)共同點(diǎn)，那就是都需要公民與行政人員相接觸，如果我們能創(chuàng)新一些主動(dòng)接近公民的參與方式，那么公民的參與度就會(huì)大大提高。我們可以借鑒國(guó)外的一些先進(jìn)做法，如共同生產(chǎn)、行動(dòng)中心等。此外，我們可以發(fā)揮村民理事會(huì)的重要作用。當(dāng)前，公民參與的愿望越來(lái)越強(qiáng)烈，但是由于農(nóng)民數(shù)量多、文化水平有限等因素的影響，導(dǎo)致其無(wú)法直接參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理。因此，我們可以借助村民理事會(huì)，集中農(nóng)民的意見(jiàn)，成為村民代表參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理[7]。

參考文獻(xiàn)

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[2]中國(guó)環(huán)境文化促進(jìn)會(huì).中國(guó)公眾環(huán)保民生指數(shù)綠皮書(shū)（2007）[EB/OL].（2008-01-07）[2019-12-23].http：//www.tt65.net/hdzt/zggzhbzs/2007/201810/t20181022_665049.html.

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[4]沈海軍.論農(nóng)村環(huán)境污染治理中的公民參與[J].理論導(dǎo)刊，2013（8）：76-79.

[5]朱俊瑞，趙宬斐.農(nóng)村多元主體生態(tài)治理研究[J].浙江學(xué)刊，2016（6）：109-114.

[6]沈海軍.論農(nóng)村環(huán)境污染治理中的公民參與[J].理論導(dǎo)刊，2013（8）：76-79.

[7]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010.