葉璇 田信橋

[提要] 環(huán)境保護地方立法機關的立法權(quán)在2015年《立法法》的修改后有一個擴圍限權(quán)的轉(zhuǎn)變趨勢，但是在地方環(huán)保立法權(quán)的設立中，環(huán)境保護地方立法機關立法質(zhì)量問責機制的空白使該立法權(quán)下移的配套制度不完善，從而達不到良好的生態(tài)保護整體效果，因此通過對于環(huán)境保護地方立法的備案審查制度中審而不糾的現(xiàn)狀進行分析，探索以立法機關問責、行政機關問責和司法機關問責的方式所形成的地方環(huán)保立法質(zhì)量問責機制的構(gòu)建對生態(tài)保護的整體狀況能否形成積極影響。

關鍵詞：地方立法;備案審查;問責機制

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年2月6日

一、問題的提出

在目前我國環(huán)境保護地方立法中，關于水環(huán)境保護的地方立法在數(shù)量上達到了總量的1/2，水污染防治在中央以及地方的環(huán)境保護立法中備受重視，但是大氣污染的問題難以遏制，這就證明在環(huán)境保護領域中，仍存在立法不作為的現(xiàn)象。根據(jù)《2017中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，338個全國地級以上城市發(fā)生重度污染2，311天次、嚴重污染802天次，以PM2.5為首要污染物的天數(shù)占重度及以上污染天數(shù)的74.2%，以PM10為首要污染物的占20.4%，以O3為首要污染物的占5.9%。其中，有48個城市重度及以上污染天數(shù)超過20天，分布在新疆、河北、河南等12個省份（部分城市受沙塵影響）。大氣污染問題已經(jīng)嚴重影響了人類身體健康，而環(huán)境保護地方立法的重點仍舊過分集中在水環(huán)境領域，在立法資源配置時，將難以解決的問題一拖再拖，導致環(huán)境保護的總體質(zhì)量得不到提升。排除立法資源配置時關注重點上的差別，環(huán)境保護地方立法的區(qū)域失衡也是部分地區(qū)立法不作為的一個呈現(xiàn)，在華東與華南地區(qū)，環(huán)境保護地方立法的工作展開相對順利，但是在西北、華北地區(qū)，由于經(jīng)濟發(fā)展水平的落后，地勢地貌的復雜程度等原因，相關環(huán)境保護地方立法主體的不作為容易被掩蓋，環(huán)境問題得不到重視的任何地方，都有問題惡化的可能性，從而影響生態(tài)環(huán)境的整體發(fā)展趨勢。

二、地方環(huán)境立法備案審查制度存在的主要問題

環(huán)境保護地方立法的備案審查制度審查結(jié)果的處理本應該是審查目的的實現(xiàn)途徑，但是目前在地方立法實踐中審而不糾的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。究其原因，還是備案審查制度本身關于地方環(huán)保立法的審查標準難以統(tǒng)一和審查結(jié)果追責方式法律空白的問題。

（一）審查標準不統(tǒng)一。由于我國幅員遼闊的地域環(huán)境基礎因素不同，環(huán)境保護地方立法的備案審查標準如何界定以及中央與地方、地方與地方之間是否應該存在地區(qū)化差異是環(huán)境保護立法備案審查標準央地是否要求統(tǒng)一的關鍵問題。目前，我國的備案審查制度主要的審查標準有合憲性審查、合法性審查和適當性審查。合憲性審查的標準即為憲法，但是就合法性審查而言，《立法法》中規(guī)定省、自治區(qū)人大常委會對設區(qū)的市地方性法規(guī)進行合法性審查的唯一標準就是“不抵觸原則”，違背該原則有且僅有三種情況：一是立法主體超越其立法權(quán)限的;二是下位法規(guī)定違反上位法的;三是違反法定程序的，在環(huán)境保護地方立法質(zhì)量不高的情況下，最主要的原因是立法的重復與抄襲，以“不抵觸”原則為基本要求，無法體現(xiàn)環(huán)境保護地方立法的特殊性，也無法避免立法質(zhì)量的進一步下降。除此之外，尤其是環(huán)境因素差異較大的地域中，適當性審查的標準如何確定，能否形成統(tǒng)一的適當性審查監(jiān)督方式都是在環(huán)境保護地方立法備案審查標準劃分中必須考量的因素。正是由于以上不統(tǒng)一的難以協(xié)調(diào)，當前我國地方立法的備案審查結(jié)果是否該得到執(zhí)行以及如何執(zhí)行的問題缺少了前提條件的鋪墊，立法過失的判斷也缺少了絕對的標準。

（二）審查結(jié)果追責法律制度的空白。備案審查機制在地方環(huán)保立法的適用中，對于違背“不抵觸”原則或者不符合適當性標準的規(guī)范性文件，其制定主體在法律上必須承擔相應的責任，但在這方面無論是《立法法》還是《監(jiān)督法》都沒有做出相應的規(guī)定，僅在部分地方的規(guī)章中對于規(guī)范性文件不報備的情況作出相關輕微處罰規(guī)定，在審查制度上，從中央到地方，針對環(huán)境保護的立法或者地方立法在審查中應當被追責的責任主體都沒有在法律責任的負擔上起到正面的警示作用，地方人大常委會規(guī)范性文件備案審查制度中的法律責任的規(guī)定是空白的，審而不實、審而不糾的現(xiàn)象在追責機制的缺位下無法從根本上解決環(huán)境保護地方立法過程中的瀆職問題。

目前正是由于該方面立法的空白，地方立法主體即使在環(huán)境保護地方立法過程中存在過失也不必承擔相關的法律責任，備案審查制度的監(jiān)督實際效果在法律責任追究效果極差的條件下，無法對地方環(huán)保立法規(guī)范性文件的質(zhì)量進行實質(zhì)性的要求與提升。因此，探索建立環(huán)境保護地方立法質(zhì)量問責機制來填補備案審查制度中追責措施的法律空白是十分必要的。

三、建立立法問責機制，完善備案審查制度

“一個人一旦被授予權(quán)力，那么他將面臨各種誘惑去誘使其濫用權(quán)力，最終可能會破壞正義?！狈韶熑蔚淖肪渴欠赡軌?qū)嵤┑挠行ПＵ?，法律的實踐不僅需要制度的不斷完善，也需要問責機制的配套建立。當前對于所面臨的環(huán)境保護地方立法權(quán)下移所產(chǎn)生的立法質(zhì)量不高的困境，地方環(huán)保立法質(zhì)量問責機制的配套建立就顯得尤為迫切，以我國地方環(huán)境保護立法的問責主體分類，應當從立法機關問責、行政機關問責和司法機關問責三個方面討論，以求初步形成相對完善的環(huán)境保護地方立法質(zhì)量問責機制。

（一）立法機關問責。立法機關對于環(huán)境保護地方立法的立法過失問責方式主要建立在備案審查制度的完善過程中，為了使地方人大及其常委會能更好地實施其在追責過程中的職責。首先，必須在地方人大常委的組成上作出突破和創(chuàng)新，建立專門的地方環(huán)境保護立法質(zhì)量問責委員會，與環(huán)境與資源保護委員會協(xié)同管理，使地方立法機關的問責權(quán)力行使有章可循、有法可依;其次，配套建立與地方人大問責機制聯(lián)動的多部門溝通平臺，將地方人大與地方政府和相關環(huán)保組織信息共享途徑拓寬，互相提醒與溝通，以便及時發(fā)現(xiàn)環(huán)境保護地方立法的質(zhì)量問題。

（二）行政機關問責。關于環(huán)境保護地方立法的行政機關問責機制，可以當前我國重大行政決策終身問責制度為模板，其問責主體主要是上級行政機關和監(jiān)察機關，由于《中華人民共和國監(jiān)察法》在2018年的實施，該問責方式在目前的行政機關問責中有良好的制度框架，并且在《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六十七條規(guī)定：“上級人民政府及其環(huán)境保護主管部門應當加強對下級人民政府及其有關部門環(huán)境保護工作的監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)有關工作人員有違法行為，依法應當給予處分的，應當向其任免機關或者監(jiān)察機關提出處分建議。依法應當給予行政處罰，而有關環(huán)境保護主管部門不給予行政處罰的，上級人民政府環(huán)境保護主管部門可以直接作出行政處罰的決定?！痹诖嘶A上，將環(huán)境保護地方立法質(zhì)量問題跨區(qū)域協(xié)調(diào)問責方式和終身追責的時間限定相結(jié)合，增強對于地方環(huán)保立法過失的行政機關內(nèi)部處罰強度，以減少問題地方環(huán)保立法的出現(xiàn)。

（三）司法機關問責。司法機關對于環(huán)境保護地方立法過失的問責只能建立在環(huán)境犯罪基礎上，首先明確將個人利用地方立法的漏洞實施環(huán)境違法犯罪的行為突破用人單位的保護，將以行政機關內(nèi)部的不作為為掩蓋的謀求個人利益的環(huán)境刑事犯罪單獨作為定罪依據(jù)，避免環(huán)境保護地方立法產(chǎn)生官商勾結(jié)現(xiàn)象。其實在1936年法國最高行政法院的判例中，就體現(xiàn)了當時對于立法過失的國家賠償痕跡，即對于國家經(jīng)濟措施立法造成經(jīng)濟損害立法機構(gòu)必須承擔賠償責任的案例，這是在公共負擔原則的基礎上形成的一種審判觀點，但是由于我國的立法過失追責機制在經(jīng)濟、政治、文化背景的不同下，只能借鑒經(jīng)驗不可盲目引用，所以建立完善符合中國國情的地方立法質(zhì)量問責機制是當前法治化進程的重要一步。

綜上，將環(huán)境保護地方立法的立法質(zhì)量問責機制構(gòu)建完善，不僅有利于將備案審查制度體系化，更有利于通過追責制度的威懾作用進一步提升環(huán)保保護地方立法的質(zhì)量，以達到生態(tài)環(huán)境整體保護效果。

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