黃小靈

(寧波財經(jīng)學(xué)院，浙江 寧波 315175；華東師范大學(xué)，上海 200062)

2016年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育建設(shè)發(fā)展的若干意見》，提出鼓勵、支持和著力打造一批具有國際影響力與有競爭力的民辦教育品牌，建設(shè)“高水平有特色的民辦學(xué)?！?。2017年9月1日，新《民辦教育促進法》(以下簡稱“新《民促法》”)正式實施，預(yù)示著我國民辦教育進入一個新的發(fā)展時代，民辦高校的發(fā)展也進入了“高等教育轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)辦一流民辦高校”的2.0時代，進入以提高質(zhì)量、注重內(nèi)涵發(fā)展和提供差異化教育需求為特征的轉(zhuǎn)型發(fā)展期。民辦教育分類時代的到來，為兩類民辦高校未來的發(fā)展提供了差異化的發(fā)展路徑。分類管理后，非營利性民辦高校將逐漸失去民間資本的青睞，而當(dāng)前政府財政又未形成穩(wěn)定、持續(xù)的資助體系，其辦學(xué)經(jīng)費的籌措顯得異常迫切，是一個值得深入研究的課題。然而，筆者通過在中國知網(wǎng)(CNKI)搜索主題為“民辦高?！鼻谊P(guān)鍵詞中有“經(jīng)費”的核心期刊論文，自1992年起僅有34篇(1)檢索日期為2019年6月25日。。新《民促法》實施后，陸續(xù)有學(xué)者開始關(guān)注非營利性民辦高校的可持續(xù)發(fā)展問題，其中也包括對非營利性民辦高校經(jīng)費籌措的探討，但尚未涉及經(jīng)費籌措難題的根本動因。本文擬對此進行研究，總結(jié)美國經(jīng)驗，提出相關(guān)對策，為擴大非營利性民辦高校辦學(xué)經(jīng)費來源提供參考。

一、非營利性民辦高校多元化籌資的必要性

(一)高水平民辦高校建設(shè)決定其必須擴大資金來源

改革開放40年來，民辦高校的興起與發(fā)展是建立在公共高等教育體系無法滿足公眾需求基礎(chǔ)上的一種“供給補充”，既不可能像歷史上的私立高校隨著高等教育的產(chǎn)生和社會需求的發(fā)展在漫長的歷史選擇中形成，也不可能像多數(shù)發(fā)達國家那樣與公立高校在同一起跑線上發(fā)展。大學(xué)的創(chuàng)建和發(fā)展不僅需要巨額投資，而且需要聲譽度和社會認(rèn)可度的漫長積累，單純依靠舉辦者投資和學(xué)費而沒有國家政策與資金的扶持，很難維持優(yōu)質(zhì)高等教育資源。特別是在當(dāng)前公辦高校爭創(chuàng)“雙一流”的環(huán)境下，民辦高校群體中爭創(chuàng)高水平的呼聲也日益高漲，因此，非營利性民辦高校迫切需要打破單一的籌資模式，使之日益多元化。在激烈的競爭環(huán)境下，非營利性民辦高校一方面要轉(zhuǎn)變以“學(xué)幣模式”為主的“以學(xué)養(yǎng)學(xué)”模式，另一方面要轉(zhuǎn)變“等著給錢”的舊觀念，主動挖掘自身潛力，開拓經(jīng)費來源渠道。

(二)國家政策鼓勵民辦高校多渠道吸引社會資金，擴大辦學(xué)資金來源

國務(wù)院《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》第八條提出“拓寬辦學(xué)籌資渠道”“鼓勵和吸引社會資金進入教育領(lǐng)域舉辦學(xué)?；蛘咄度腠椖拷ㄔO(shè)。創(chuàng)新教育投融資機制，多渠道吸引社會資金，擴大辦學(xué)資金來源”，這為非營利性民辦高校開展多元化籌資提升了士氣。當(dāng)前已有部分非營利性民辦高校成立了專門的籌資管理機構(gòu)，運用自身體制機制自主靈活的優(yōu)勢，通過校企合作辦學(xué)，引入社會資源。借鑒美國等私立高等教育發(fā)達國家的做法，通過發(fā)揮科研和資源優(yōu)勢，為區(qū)域內(nèi)的企業(yè)和社會團體等提供智力及技術(shù)支持，獲取社會服務(wù)收入。在各省市出臺的相關(guān)民辦教育文件中，都提到政府運用政策和制度等方式來降低民辦學(xué)校的建設(shè)成本、吸引社會力量參與舉辦高等教育，以滿足公眾對接受多樣化高等教育的需求，這些都成為支撐民辦高校發(fā)展的政策起點。

二、美國非營利性私立高校籌措辦學(xué)經(jīng)費的特征

(一)多元化的經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)

美國非營利性私立高校的快速發(fā)展，得益于政府的政策支持以及穩(wěn)定的財政投入。政府依法賦予私立高校相應(yīng)的辦學(xué)自主權(quán)，調(diào)動學(xué)校發(fā)展的積極性，培育學(xué)校的競爭力，其對非營利性私立高校的重視體現(xiàn)在三個層面上：一是構(gòu)建完善的法律體系，為非營利性私立高校的發(fā)展?fàn)I造健康的外部環(huán)境，保證其發(fā)展的合法性；二是給予非營利性私立高校師生合理的法律地位，解決其后顧之憂；三是提供穩(wěn)定且持續(xù)的財政經(jīng)費，除直接的經(jīng)費資助外，還包括聯(lián)邦政府和州政府的間接政策扶持。研究美國非營利性私立高校經(jīng)費來源構(gòu)成(見表1)可知，私立高校獲得了政府的常態(tài)化撥款，包括聯(lián)邦政府、州、地方政府的三級財政經(jīng)費，常態(tài)化撥款年均占比達15%左右。美國非營利性私立高?；拘纬闪藢W(xué)費收入、政府財政撥款、社會組織和個人捐贈以及學(xué)校經(jīng)營性收入等多渠道的經(jīng)費籌措辦法，哈佛、耶魯?shù)让绹搅⒏咝Ｖ蚤L期處于世界大學(xué)的前列，與其多元化的資金來源結(jié)構(gòu)不無關(guān)系。

表1 美國非營利性私立高校經(jīng)費來源構(gòu)成/%(2)U.S.Department of Education，National Center for Education Statistics，2019-07-15，https://nces.ed.gov/programs/digest/2015menu_tables.asp.

(二)專業(yè)化的基金會運作模式

哈佛大學(xué)成立哈佛管理公司(以下簡稱“HMC”)，聘請專業(yè)的管理團隊運作基金會。HMC通過制定投資政策以及一系列金融管理手段推動基金的保值、增值，以確保哈佛大學(xué)在未來擁有足夠的資金來支持學(xué)校的正常運營、發(fā)展、教學(xué)及研發(fā)，同時保障各類基金能實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定的收益。在金融管理方面，HMC主要采用混合模式投資和政策組合投資為主的多元化投資模式。這種投資模式使各資產(chǎn)類別產(chǎn)生了一定的投資回報率(見表2)。在2016年的所有資產(chǎn)類別中，房地產(chǎn)的回報率最高，達到13.8%，其次是公共產(chǎn)權(quán)和自然資源的回報率，均為10.2%(3)莫玉婉：《美國政府對私立營利性高等教育的管理及啟示》，《職業(yè)技術(shù)教育》2010年第10期，第90-93頁。。值得一提的是，組合式、分散化的投資模式優(yōu)勢顯著，即使哈佛基金遭遇了2008年全球金融危機帶來的收益短暫虧損，也實現(xiàn)了隨后2年的快速收益。

表2 2016年哈佛基金投資組合回報率/%(4)Harvard University Financial Report Fiscal Year 2016，2019-07-15，https://www.harvard.edu/.

(三)濃郁的社會捐贈文化

美國非營利性私立高校教育基金會的成功運作和蓬勃發(fā)展，除了依靠完善的基金會管理制度外，還得益于濃郁的社會捐贈文化。1638年，牧師約翰·哈佛把720英鎊和400余冊書捐贈給哈佛大學(xué)，開啟了美國高校的捐贈先河。美國擁有較完善的針對大學(xué)教育基金會發(fā)展的社會保障制度，不僅頒布了教育捐贈法律，還設(shè)置了面向企業(yè)和個人捐贈行為的極具吸引力的稅收優(yōu)惠政策，充分調(diào)動了全社會捐資辦學(xué)的積極性，并逐漸形成社會助學(xué)的優(yōu)良傳統(tǒng)和捐贈文化。依據(jù)知名度的高低，在美國非營利性私立高校中，能獲得社會捐贈的高校占10%及以上。以哈佛大學(xué)為例，截至2016年，哈佛大學(xué)營業(yè)收入達48億美元，同比增長6%。其中，最大的驅(qū)動因素是年度捐贈收入，這主要來自持續(xù)的捐贈收入和贊助收入。2016年，捐贈收入同比增長7%，達17億美元，對哈佛大學(xué)營業(yè)總收入的貢獻率高達36%，各類贊助占18%，兩類收入相加高達54%(見表3)。其中，贊助主要來源于聯(lián)邦贊助和非聯(lián)邦贊助，非聯(lián)邦贊助收入得益于哈佛大學(xué)與各類公司、各類基金會以及其他非聯(lián)邦贊助商建立的廣泛友好的互動關(guān)系(5)張輝：《民辦高?；I資途徑的多元化分析——基于利益相關(guān)者理論的角度》，《民辦教育研究》2008年第1期，第32-36頁。。

表3 2016年哈佛大學(xué)營運收入構(gòu)成(6)Harvard University Financial Report Fiscal Year 2016，2019-07-15，https://www.harvard.edu/.

三、我國非營利性民辦高校辦學(xué)經(jīng)費籌措的多元化路徑

合理、優(yōu)化的資金來源，是非營利性民辦高校可持續(xù)發(fā)展的重要保障。在新《民促法》背景下，研究民辦高校資金來源的優(yōu)化政策非常重要。這既需要政府有所作為，加大對民辦高校的財政扶持，也需要民辦高校有所行動，提升自身實力以吸引外部資源?？傊褶k高校資金來源的優(yōu)化，需要發(fā)揮政府、高校和社會組織等多方的協(xié)同作用，共同營造良好的籌資環(huán)境。

(一)增加政策和制度供給，創(chuàng)設(shè)公共財政扶持體系

當(dāng)前，我國政府對非營利性民辦高校的財政扶持力度，遠不足以緩解學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費緊張的困境。作為高等教育的重要組成部分，民辦高等教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，對區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展有明顯的促進作用，政府也在民辦高等教育的發(fā)展過程中享受了其所帶來的社會效益。公共產(chǎn)品理論、外部性理論以及布魯斯·約翰斯通的高等教育成本分擔(dān)理論，都能為政府公共財政資助民辦高等教育提供支撐，民辦高校的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性和正外部性決定了其獲得政府資助具有合理性及合法性，因此，政府應(yīng)不斷加大對民辦高校的經(jīng)費支持，完善資金扶持體系，采用資金注入和政策扶持的形式，從學(xué)生權(quán)益保障、辦學(xué)成本分擔(dān)及績效獎勵等方面入手，暢通非營利性民辦高校的籌資渠道。以上海為例，本級財政從2005年起設(shè)立民辦教育政府扶持專項資金，從最初的每年4 000萬元逐年保持高位增長，2013年專項資金規(guī)模已超過7億元，各縣區(qū)也同步設(shè)立了民辦教育政府扶持轉(zhuǎn)型資金(7)董圣足：《民辦高校特色發(fā)展與機制創(chuàng)新:理論、實踐及上海探索》，科學(xué)出版社2018年版，第17頁。。這不僅在一定程度上緩解了長期以來困擾民辦高校教育經(jīng)費短缺的難題，而且有利于引導(dǎo)社會公眾和企業(yè)參與辦學(xué)。

各級政府應(yīng)徹底清除現(xiàn)有法律法規(guī)中與新《民促法》稅收政策相互沖突的規(guī)定，施行有針對性的財政扶持和稅費優(yōu)惠制度，如下放定價權(quán)、取消專業(yè)設(shè)置限制。構(gòu)建各級政府財政資助的分擔(dān)機制，形成以中央宏觀調(diào)控、地方政府出資擔(dān)責(zé)為主的制度；確立公共財政資助的政府管理主體和責(zé)任劃分，保障民辦高等教育的財政資助經(jīng)費來源，如直接給予學(xué)校發(fā)展所需的土地、資金和設(shè)備。政府還可通過間接資助的方式，扶持非營利性民辦高校的發(fā)展，如通過銀行向民辦高校提供低息貸款，通過獎助學(xué)金和各種稅收優(yōu)惠政策等間接形式，緩解民辦高校的融資難問題。

(二)暢通辦學(xué)財務(wù)空間，鼓勵建設(shè)教育基金會

我國非營利性民辦高校獲得社會捐贈的能力相對薄弱，目前除了西湖大學(xué)以外，幾乎沒有大額社會捐贈的案例。社會捐贈有助于顯著改善非營利性民辦高校辦學(xué)經(jīng)費的困境，也有助于提高學(xué)校的社會知名度，因此宜從以下三個方面入手爭取社會捐贈。一是積極爭取校友捐贈。通過聯(lián)絡(luò)校友、成立校友會，增強校友與母校的聯(lián)系，讓捐贈成為一種文化傳統(tǒng)和支持母校發(fā)展的表達方式。二是嘗試開發(fā)在線捐贈。在對8 453家非營利組織的整體捐贈數(shù)據(jù)和5 709家非營利組織的在線捐贈數(shù)據(jù)進行研究的基礎(chǔ)上，Blackbaud發(fā)布慈善捐贈報告《2017年美國NGO是如何籌資的》。該報告顯示，在線捐贈金額占總籌資額的7.6%，且21%的在線捐贈是通過手機等移動終端完成的(8)New Report Shows Growth in Charitable Giving in the Midst of an Uncertain Philanthropic Landscape,Blackbaud，Press Release，2018-02-15.?！斑@一報告顯示了一個積極的信號，那就是基于數(shù)字和移動數(shù)據(jù)的捐贈行為正在出現(xiàn)?！?9)Charitable Giving Report: How Non-profit Fundraising Performed in 2017，Blackbaud Report，2018-02-15.“互聯(lián)網(wǎng)+”捐贈時代的到來，為非營利性民辦高校尋求社會捐贈打開了一個新局面。三是成立高校教育發(fā)展基金會。在收到政府資助、社會捐贈等資金后，如何運營資金也非常重要。高校教育發(fā)展基金會充當(dāng)辦學(xué)資金“蓄水池”的作用，能有效緩解學(xué)校辦學(xué)資金緊張的狀況。教育基金會的成立是一項系統(tǒng)工程，必須做好前期的統(tǒng)籌規(guī)劃和后期的資金運營工作。要成立專業(yè)化團隊，配備專業(yè)化人才進行資金運營，確保資金的保值和增值，實現(xiàn)基金會的基本功能；創(chuàng)新基金會的運作模式，結(jié)合大數(shù)據(jù)時代背景，運用“互聯(lián)網(wǎng)”思維，不斷拓展思路，實現(xiàn)資金的多元化投資(10)孫惠敏、黃小靈：《民辦高校教育基金會運行與發(fā)展研究》，科學(xué)出版社2018年版，第64頁。。

(三)優(yōu)化捐贈文化環(huán)境，激發(fā)社會捐贈熱情

非營利性民辦高校僅僅依靠自身很難獲得快速發(fā)展，政府要積極引導(dǎo)社會組織、公眾和企業(yè)參與辦學(xué)，激發(fā)利益相關(guān)者的辦學(xué)熱情。另外，大力培育捐贈文化，通過網(wǎng)絡(luò)媒體的宣傳，營造良好的捐贈氛圍。2017年浙江大學(xué)建校120周年時，浙江大學(xué)教育基金會就提出“聚沙成塔”的理念，吸引校友和社會捐贈，當(dāng)年捐贈收入達10億元人民幣(11)數(shù)據(jù)來源：浙江大學(xué)教育基金會官網(wǎng)，網(wǎng)址為http://www.zuef.zju.edu.cn/index.php/webSite/site/index.html。。正是學(xué)校良好的社會聲譽，贏得了豐厚的社會捐贈。2018年11月，為了鼓勵中央高?！巴貙捹Y金來源渠道，健全多元化籌資機制”，財政部與教育部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于〈中央高校捐贈配比專項資金管理辦法〉的通知》。按照文件總則要求，實行“多受捐、多配比”的正向激勵原則，同時對“困難地區(qū)、發(fā)展薄弱以及捐贈基礎(chǔ)相對較弱的中央高校予以適當(dāng)傾斜”。比如對中央高校申報的單筆10萬元(含)以上的合格捐贈收入資金實行配比，對西部和東北地區(qū)中央高校以及民族、師范等捐贈基礎(chǔ)相對薄弱的中央高校申報的單筆1萬元 (含)以上的合格捐贈收入實行配比，這一舉措吸引著社會有識之士更多地捐贈中央高校。對非營利性民辦高校來說，除不斷提高辦學(xué)實力、人才培養(yǎng)質(zhì)量、服務(wù)地方經(jīng)濟能力和社會聲譽以吸引社會捐贈外，更需要國家出臺優(yōu)化其捐贈環(huán)境的政策，特別是出臺公眾和組織捐贈非營利性民辦高校的激勵措施以及引導(dǎo)和規(guī)范民辦高校不斷創(chuàng)新資金捐贈的管理方式。

高水平民辦高校的建設(shè)，需要集聚、挖掘和融合政府及企業(yè)等多方的辦學(xué)資源，尤其是拓寬辦學(xué)經(jīng)費來源渠道，為提高學(xué)校競爭力提供財力支持(12)黃小靈：《我國建設(shè)高水平民辦高校面臨的困境與實踐路徑探析》，《高等教育研究》2019年第6期，第67-72頁。。當(dāng)前，非營利性民辦高校的辦學(xué)成本和生均培養(yǎng)成本不斷增加，辦學(xué)經(jīng)費高度依賴“學(xué)幣模式”絕不是長久之計，學(xué)校、政府、社會及市場都應(yīng)當(dāng)成為破解經(jīng)費難題的參與主體。通過發(fā)揮市場配置的作用，促進非營利性民辦高校辦學(xué)經(jīng)費來源的多元化，比如由政府出面牽線市場和高校，發(fā)揮高校社會服務(wù)的作用。在民辦教育新法新政背景下，民辦高等教育的發(fā)展環(huán)境發(fā)生了巨大變化，“內(nèi)涵、質(zhì)量、品牌”成為轉(zhuǎn)型的新考驗，而實現(xiàn)這些目標(biāo)必須要有充足的經(jīng)費保障。為此，政府應(yīng)有所作為，構(gòu)建對非營利性民辦高校的直接資助、間接資助等多種資助形式；建立必要的法律法規(guī)，區(qū)分營利性和非營利性民辦高校，對非營利民辦高校采取積極的財政政策，提供必要的財政資助，形成學(xué)費收入、政府公共財政、社會捐款和學(xué)校資金運營收入等多渠道籌資格局。