陳斌鋒，魏書精，宋 軍，王振師，李 溯

（1.廣東省航空護(hù)林站，廣州 510060；2.廣東省林業(yè)科學(xué)研究院，廣州 510520；3.廣東省應(yīng)急管理廳火災(zāi)防治管理處，廣州 510060）

2018年，廣東省應(yīng)急管理廳掛牌成立，整合了8個(gè)部門涉應(yīng)急管理相關(guān)職責(zé)，明確了“應(yīng)急管理、安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)”18項(xiàng)主責(zé)主業(yè)，統(tǒng)籌防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)，履行安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職責(zé)。構(gòu)建了適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)急管理新體制，提升應(yīng)急管理能力和水平，更好地滿足人民對(duì)公共安全的新需要。為深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要講話精神和全國兩會(huì)精神，認(rèn)真落實(shí)省委、省政府和應(yīng)急管理部的部署要求，進(jìn)一步認(rèn)清形勢(shì)、分析問題、落實(shí)措施，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，嚴(yán)格落實(shí)防控措施，始終堅(jiān)持“人民至上、生命至上”，堅(jiān)決守住不發(fā)生重特大森林火災(zāi)事故的底線。近期，省森林防滅火指揮部（省森防指）辦公室組織省林業(yè)局、省森防指專家組有關(guān)人員、有關(guān)地市應(yīng)急管理局火災(zāi)防治管理科長，組成4個(gè)調(diào)研組先后前往茂名、湛江、肇慶、清遠(yuǎn)、河源、惠州、汕尾、揭陽等市開展森林防滅火調(diào)研。調(diào)研組重點(diǎn)深入鎮(zhèn)（街道）、村一線走訪、座談、交流，聽取有關(guān)情況和工作建議，并向21個(gè)地市森防指辦公室印發(fā)調(diào)研內(nèi)容，收集各地機(jī)構(gòu)改革以來森林防滅火工作情況、存在問題和有關(guān)意見建議。本文針對(duì)廣東省森林防滅火機(jī)構(gòu)改革以來工作情況及存在的問題，提出了5個(gè)方面的森林防火工作對(duì)策。

1 森林防滅火機(jī)構(gòu)改革以來工作情況

1.1 森林防滅火指揮部工作機(jī)制基本理順

機(jī)構(gòu)改革以來，全省市（縣）按照上下基本一致的要求，都成立了森林防滅火指揮機(jī)構(gòu)，指揮部辦公室都設(shè)在應(yīng)急管理部門，市（縣）應(yīng)急管理局局長擔(dān)任森防指辦公室主任。全省有森林防滅火任務(wù)的鎮(zhèn)政府都成立了由鎮(zhèn)長或書記擔(dān)任總指揮的森林防滅火指揮機(jī)構(gòu)，省、市、縣、鎮(zhèn)4級(jí)森林防滅火指揮體系基本建立。

1.2 森林防滅火應(yīng)急指揮體系逐步健全

按照省廳提出的建立科學(xué)有效、從上到下、左右貫通的應(yīng)急指揮體系的要求，全省森林防滅火工作落實(shí)地方行政首長負(fù)責(zé)制，森林防滅火重點(diǎn)地區(qū)的13個(gè)地市和70個(gè)縣（市、區(qū)）政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任森林防滅火指揮部總指揮，市（縣）政府常務(wù)副職分管森林防滅火工作。全面落實(shí)“包山頭、守路口、盯重點(diǎn)、簽責(zé)任、打早小”工作舉措，落實(shí)護(hù)林員網(wǎng)格化巡查機(jī)制。在重要節(jié)假日、特別防護(hù)期，嚴(yán)格貫徹各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)坐鎮(zhèn)指揮，上下動(dòng)員，責(zé)任層層落實(shí)，不漏一戶，不落一人，其中清明節(jié)期間森林火災(zāi)次數(shù)2019年同比下降87%，2020年實(shí)現(xiàn)零火情的歷史最好成績，充分體現(xiàn)了高效的各級(jí)政府組織和基層社會(huì)動(dòng)員能力。

1.3 森林防滅火工作責(zé)任鏈條基本明確

森林防滅火工作納入每年政府安全生產(chǎn)和消防、森林防滅火責(zé)任考核，政府主要領(lǐng)導(dǎo)層層簽訂責(zé)任書。根據(jù)《廣東省森林防滅火指揮部工作規(guī)則》，市（縣）都制訂了本級(jí)森林防滅火指揮部工作規(guī)則，明確各成員單位防滅火責(zé)任，落實(shí)行業(yè)管理職責(zé)。根據(jù)《廣東省森林防滅火工作職責(zé)事項(xiàng)劃分意見》，市（縣）明確和細(xì)化了林業(yè)主管部門“防”的職責(zé)、應(yīng)急管理部門“救”的職責(zé)。各地還明確林地承包經(jīng)營者、林區(qū)內(nèi)施工單位的森林防滅火責(zé)任，簽訂責(zé)任書，落實(shí)野外火源管理和防滅火責(zé)任。森林防滅火的政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、行業(yè)管理責(zé)任、經(jīng)營者主體責(zé)任鏈條清晰，職責(zé)明確。

1.4 森林防滅火管理能力逐步提升

省森林防滅火指揮部辦公室在實(shí)踐工作中把握森林防滅火工作的規(guī)律和特點(diǎn)，總結(jié)形成了科學(xué)應(yīng)備、時(shí)時(shí)應(yīng)變、統(tǒng)一應(yīng)戰(zhàn)、精準(zhǔn)應(yīng)災(zāi)、及時(shí)應(yīng)驗(yàn)的“五應(yīng)”工作思路，貫徹落實(shí)“兩個(gè)堅(jiān)持，三個(gè)轉(zhuǎn)變”重要理念，推動(dòng)各級(jí)逐步形成了責(zé)任落實(shí)“十查”機(jī)制（查黨委政府責(zé)任、查火源管控、查“五清”行動(dòng)、查值班值守、查應(yīng)急物資、查預(yù)警預(yù)報(bào)、查宣傳教育、查隱患治理、查應(yīng)急預(yù)案、查隊(duì)伍建設(shè)），隱患排查“五清”行動(dòng)（清墳邊、清林邊、清地邊、清隔離帶和清旅游景區(qū)內(nèi)可燃物），應(yīng)急值守“五個(gè)一”機(jī)制（一日一研判、一日一報(bào)告、一日一調(diào)度、一事一處理、一日一抽查），創(chuàng)造了一竿子插到底的電話抽查鎮(zhèn)長或書記機(jī)制，創(chuàng)新開展了“桌面推演+現(xiàn)場(chǎng)處置”演練模式。全省森林火災(zāi)次數(shù)、受災(zāi)面積、經(jīng)濟(jì)損失都大幅下降。

2 存在的問題

2.1 防滅火責(zé)任落實(shí)存在推諉扯皮現(xiàn)象

森林火災(zāi)的“防”與“救”職責(zé)在基層是一個(gè)整體，過于強(qiáng)調(diào)“防”與“救”的分工界限，相互推諉扯皮，失去了“打早小”時(shí)機(jī)。2020年發(fā)生的多起森林火情，都是沒有及時(shí)進(jìn)行早期處置，導(dǎo)致小火釀成大火，原因主要是基層森林防火工作缺少抓手。機(jī)構(gòu)改革后，大多數(shù)市（縣）林業(yè)局合并到自然資源局，防滅火機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置普遍不足。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些縣自然資源局沒有設(shè)置森林防火機(jī)構(gòu)，一些森林防滅火重點(diǎn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）沒有設(shè)置林業(yè)站，日常森林防火工作沒有人去分工落實(shí)。

2.2 防滅火工作隊(duì)伍標(biāo)準(zhǔn)低

做好森林火災(zāi)“防”與“救”，關(guān)鍵靠隊(duì)伍。目前，全省森林防滅火主要有兩支隊(duì)伍。鎮(zhèn)村兩級(jí)的護(hù)林員隊(duì)伍和縣級(jí)專業(yè)森林消防隊(duì)伍。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這兩支隊(duì)伍普遍存在隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)老化，裝備建設(shè)嚴(yán)重滯后，撲火戰(zhàn)斗力不能滿足實(shí)戰(zhàn)要求，工作積極性、主動(dòng)性不夠等問題。一是護(hù)林員待遇低流動(dòng)性大，網(wǎng)格化巡查難以落實(shí)到位。全省護(hù)林員的工資大部分在1000元/月左右，如果全勤巡邏巡護(hù)，基本只夠油費(fèi)，巡山護(hù)林員的主動(dòng)性大打折扣。二是地方專業(yè)森林消防隊(duì)伍管理和能力有待加強(qiáng)。目前省級(jí)未出臺(tái)強(qiáng)有力的地方專業(yè)森林消防隊(duì)伍建設(shè)法規(guī)性文件和政策，對(duì)各地在隊(duì)伍人員、裝備、薪酬待遇、基本設(shè)施等方面都無法加以約束和指導(dǎo)，造成各地隊(duì)伍建設(shè)五花八門，戰(zhàn)斗力也參差不齊，特別是與國家綜合性森林消防隊(duì)伍存在較大差距，安全撲救森林火災(zāi)難以保障。

2.3 防滅火責(zé)任落不到實(shí)處

全省有森林防滅火任務(wù)的鎮(zhèn)都成立了森林防滅火指揮機(jī)構(gòu)，但從調(diào)研的情況看，“預(yù)防在村、撲救在鎮(zhèn)”的工作設(shè)想落實(shí)不理想，鎮(zhèn)村責(zé)任落實(shí)“最后一公里”仍難以到位。2020年以來，一些地方因農(nóng)事用火、煉山和違規(guī)用火等行為管理不到位引發(fā)森林火情的事故頻發(fā)。調(diào)研時(shí)通過與鎮(zhèn)、村干部座談溝通，發(fā)現(xiàn)具體原因有以下兩點(diǎn)：一是有些鎮(zhèn)、村10多年沒有發(fā)生過森林火災(zāi)，鎮(zhèn)、村干部有麻痹、松懈、僥幸思想；二是鎮(zhèn)、村兩級(jí)沒有專項(xiàng)的森林防滅火經(jīng)費(fèi)，特別是村一級(jí)，有些村連重點(diǎn)防護(hù)期（高火險(xiǎn)期）的森林防火宣傳橫幅、宣傳資料都依賴鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）下發(fā)，有些村連基本的打火裝備都沒有，發(fā)生火情全部依賴鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）處置。基層森林防滅火的主動(dòng)性、積極性、自主性都匱乏。

2.4 防滅火公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

森林防滅火工作責(zé)任重點(diǎn)在市、縣、鎮(zhèn)各級(jí)政府，工作中重“救”輕“防”思想仍然比較嚴(yán)重。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地在森林防滅火公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面關(guān)注少、投入少。全省各地防火應(yīng)急道路密度小，發(fā)生森林火災(zāi)，撲火隊(duì)員、大型撲火裝備難以及時(shí)到達(dá)。生物防火林帶密度小、已有林帶缺乏清理，防范較大以上森林火災(zāi)的阻隔效能降低；林區(qū)蓄水池（消防水桶）稀少，安全高效的以水滅火戰(zhàn)法難以實(shí)施；重點(diǎn)林區(qū)視頻監(jiān)測(cè)覆蓋率低、不夠精準(zhǔn)。

3 森林防滅火工作對(duì)策

按照省應(yīng)急管理廳提出的以“五應(yīng)”推動(dòng)應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化要求，結(jié)合當(dāng)前森林防滅火工作新形勢(shì)，總結(jié)各地好經(jīng)驗(yàn)、好做法，以“五抓”來加強(qiáng)我省森林防滅火工作，進(jìn)一步推動(dòng)形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的森林防滅火工作體制。

3.1 抓政治引領(lǐng)，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)

思想認(rèn)識(shí)是做好工作的前提，要引領(lǐng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想，“綠色發(fā)展理念”“綠水青山就是金山銀山”以及“山水林田湖生命共同體”重要論述；認(rèn)識(shí)到森林資源安全在生態(tài)安全中的重要地位，認(rèn)識(shí)到森林防滅火工作在森林資源安全保護(hù)中的重要性,這關(guān)系到人民生命財(cái)產(chǎn)的安全，是人民至上、生命至上的使命所在。要深入貫徹“兩個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)轉(zhuǎn)變”的重要理念，要通過系統(tǒng)培訓(xùn)提升各級(jí)干部主動(dòng)擔(dān)當(dāng)意識(shí)，把各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部思想統(tǒng)一到黨中央和省委省政府決策部署上來，通過“五應(yīng)”建設(shè)推進(jìn)森林火災(zāi)防控能力現(xiàn)代化。

3.2 抓依法治火，完善森林防滅火工作各項(xiàng)制度

一是要加強(qiáng)森林防滅火體系標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。要逐步推進(jìn)森林防滅火責(zé)任制度、野外火源管理、專業(yè)（半專業(yè)）隊(duì)伍建設(shè)、裝備能力建設(shè)、監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、宣傳教育模式標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，做到有章可循、有法可依。二是加強(qiáng)森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)。參照《國家森林草原火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》修訂省級(jí)森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，堅(jiān)持貼近實(shí)戰(zhàn)、可操作性強(qiáng)的要求，指導(dǎo)各市、縣級(jí)森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案修訂，重點(diǎn)是早期火情處置流程，啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮部的設(shè)置要求。三是持續(xù)推進(jìn)森林火災(zāi)防治管理示范鎮(zhèn)建設(shè)。參照防災(zāi)減災(zāi)示范社區(qū)建設(shè)模式，以以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式推進(jìn)各地森林火災(zāi)防治管理示范鎮(zhèn)“六有”建設(shè)，即有機(jī)構(gòu)、有預(yù)案、有機(jī)制、有隊(duì)伍、有物資、有演練，進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)化鎮(zhèn)村森林防滅火工作管理模式，細(xì)化“包山頭、守路口、盯重點(diǎn)、簽責(zé)任、打早小”工作舉措。

3.3 抓實(shí)基層建設(shè)，把森林防滅火工作貫穿到末梢

要積極推動(dòng)村黨支部成立由村干部、黨員、村兩委后備干部和志愿者組成的巡山護(hù)林隊(duì)和群眾應(yīng)急隊(duì)伍，發(fā)揮好黨員的先鋒模范作用，加強(qiáng)管護(hù)區(qū)域巡護(hù)；加強(qiáng)隊(duì)伍應(yīng)急救援技能培訓(xùn)，提升早期火災(zāi)處置能力。要積極同財(cái)政部門溝通協(xié)調(diào)，生態(tài)公益林管護(hù)經(jīng)費(fèi)按照一定比例劃撥到基層作為森林防滅火專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，真正打牢基層森林防滅火基礎(chǔ)。

3.4 抓隊(duì)伍能力建設(shè)，把森林火災(zāi)應(yīng)急處置工作統(tǒng)起來

強(qiáng)化應(yīng)急準(zhǔn)備。一旦出現(xiàn)火情，堅(jiān)決做到“打早、打小、打了”，要守住不發(fā)生重大、特別重大森林火災(zāi)事故的底線。一是加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)、強(qiáng)化應(yīng)急演練。建議由省應(yīng)急管理廳牽頭，按照“1+4”的模式（1支省直屬森林消防專業(yè)機(jī)動(dòng)支隊(duì)、4支省級(jí)區(qū)域性森林消防應(yīng)急救援隊(duì)），推動(dòng)組建省級(jí)森林消防救援隊(duì)伍。推動(dòng)省政府出臺(tái)《廣東省專業(yè)森林消防隊(duì)伍建設(shè)管理辦法》，明確隊(duì)伍機(jī)構(gòu)性質(zhì)、工資標(biāo)準(zhǔn)、建隊(duì)規(guī)模、工作職責(zé)、管理模式、獎(jiǎng)懲機(jī)制等，解決當(dāng)前我省地方專業(yè)撲火隊(duì)伍待遇、營房、管理、訓(xùn)練參差不齊的問題，切實(shí)提升全省森林消防專業(yè)隊(duì)伍的實(shí)戰(zhàn)能力。二是強(qiáng)化護(hù)林員隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化森林巡護(hù)。建議由省林業(yè)局牽頭，提請(qǐng)省政府出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)全省護(hù)林員隊(duì)伍建設(shè)實(shí)施意見》，解決工資待遇偏低、工作積極性差、年齡老化、結(jié)構(gòu)不合理的問題，提高全省護(hù)林員隊(duì)伍履職能力和巡山護(hù)林工作積極性。三是加強(qiáng)半專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)、強(qiáng)化專業(yè)培訓(xùn)。推動(dòng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立半專業(yè)森林撲火隊(duì)，由鎮(zhèn)人民政府領(lǐng)導(dǎo)，由鎮(zhèn)林業(yè)站或鎮(zhèn)應(yīng)急辦管理，并從護(hù)林員隊(duì)伍中遴選身體素質(zhì)較好、責(zé)任心強(qiáng)的人員組成半專業(yè)隊(duì)伍，加強(qiáng)對(duì)這支隊(duì)伍撲救火災(zāi)的技能培訓(xùn)，強(qiáng)化安全避險(xiǎn)訓(xùn)練，做到平時(shí)巡山護(hù)林。一旦發(fā)生火災(zāi)，招之即來、來之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之能勝。四是增加裝備建設(shè)投入、規(guī)范訓(xùn)練。爭取省財(cái)政每年安排專業(yè)森林消防隊(duì)伍撲火裝備經(jīng)費(fèi)預(yù)算，編制專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目，擬按6∶4比例購置大型森林消防水車、移動(dòng)通信指揮車、無人機(jī)、大型撲火裝備器材和撲火隊(duì)員安全裝備，制訂森林消防隊(duì)伍日常訓(xùn)練大綱，編制常用撲火機(jī)具使用手冊(cè)，強(qiáng)化培訓(xùn)演練，提高應(yīng)急處置能力，真正做到隊(duì)伍專業(yè)化、裝備現(xiàn)代化、管理科學(xué)化、指揮專家化。

3.5 抓住考核指揮棒，強(qiáng)化森林防滅火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

堅(jiān)持優(yōu)化、協(xié)調(diào)、高效的原則，堅(jiān)持“一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”的改革方向，充分發(fā)揮省森林防滅火指揮部統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指揮的作用。聚焦每年的責(zé)任制考核工作，發(fā)揮考核指揮棒的作用，通過科學(xué)量化森林防滅火考核指標(biāo)體系和要素，推動(dòng)各級(jí)政府落實(shí)森林防滅火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。建立森林火險(xiǎn)隱患掛牌督辦制度，省掛牌跟蹤監(jiān)管縣、市掛牌跟蹤監(jiān)管鎮(zhèn)、縣掛牌跟蹤監(jiān)管村。每年對(duì)森林火災(zāi)多發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、年度考核排名靠后的縣（市、區(qū)）進(jìn)行掛牌督辦，推進(jìn)重點(diǎn)工作落實(shí)，建立防滅火長效機(jī)制。根據(jù)《廣東省森林防滅火職責(zé)事項(xiàng)劃分意見》，明確應(yīng)急管理部門、林業(yè)主管部門落實(shí)《廣東省森林防火規(guī)劃（2017—2025年）》職責(zé)，抓好森林火災(zāi)防治、監(jiān)測(cè)、預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)和森林火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)隱患排查，開展生物防火林帶、森林防滅火應(yīng)急通道、森林消防水源（蓄水池）和航空護(hù)林基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷增強(qiáng)森林火災(zāi)防控能力。