唐如冰

(西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 401120)

公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則，是市場(chǎng)機(jī)制有效發(fā)揮作用的基本要求。自1992年我國(guó)正式確定建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)，厘清政府與市場(chǎng)、國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)、內(nèi)資企業(yè)與外商投資企業(yè)的關(guān)系一直是我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度發(fā)展的邏輯主線。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，并使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。為此，國(guó)務(wù)院于2016年專(zhuān)門(mén)印發(fā)了《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》。我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度確立較晚，現(xiàn)有的研究公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的相關(guān)文獻(xiàn)較少，于是本文擬對(duì)我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度發(fā)展的歷史脈絡(luò)進(jìn)行梳理，著重分析現(xiàn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施中存在的問(wèn)題，并提出完善我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的對(duì)策建議。

一、我國(guó)現(xiàn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度概況

(一)我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的源起與發(fā)展

自我國(guó)確定建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)，關(guān)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度設(shè)計(jì)與安排主要經(jīng)歷了3個(gè)發(fā)展階段。

第一階段為1992—2000年。在此階段，我國(guó)正式確定建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，并對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制進(jìn)行不斷的完善。1992年召開(kāi)的黨的十四大提出了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。隨后，全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院進(jìn)行了大量的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立法。其中不少的法律規(guī)定已經(jīng)接近于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的要旨，相關(guān)工作機(jī)制方面也具有共通性[1]。例如，1993年我國(guó)頒布的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，最早確立了政府不得濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的原則，第七條規(guī)定：“政府及其所屬部門(mén)不得濫用行政權(quán)力，限定他人購(gòu)買(mǎi)其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)。政府及其所屬部門(mén)不得濫用行政權(quán)力，限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或者本地商品流向外地市場(chǎng)?！北M管此階段我國(guó)并無(wú)專(zhuān)門(mén)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，但從一定意義上講，這一規(guī)定事實(shí)上為公平競(jìng)爭(zhēng)審查提供了某種依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

第二階段為2001—2015年。在此階段，我國(guó)加入世界貿(mào)易組織，并根據(jù)世界貿(mào)易組織協(xié)議相關(guān)的要求，發(fā)展和完善我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。按照世界貿(mào)易組織協(xié)議和我國(guó)對(duì)外承諾，行政許可應(yīng)當(dāng)以透明和規(guī)范的方式實(shí)施，行政許可條件和程序?qū)Q(mào)易的限制不能超過(guò)必要的限度。因此，自2001年起，國(guó)務(wù)院開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展針對(duì)行政法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件的清理工作。例如，2001 年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《關(guān)于行政審批制度改革工作實(shí)施意見(jiàn)的通知》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)，要求對(duì)當(dāng)時(shí)全部行政審批事項(xiàng)逐一清理，《通知》提出了“不符合政企分開(kāi)和政事分開(kāi)原則、妨礙市場(chǎng)開(kāi)放和公平競(jìng)爭(zhēng)以及實(shí)際上難以發(fā)揮有效作用的行政審批，堅(jiān)決予以取消；可以用市場(chǎng)機(jī)制代替的行政審批，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作”這一行政審批制度改革的總體要求。在清理過(guò)程中，我國(guó)堅(jiān)持凡是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制能夠解決的，應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)機(jī)制去解決；通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制難以解決，但通過(guò)公正、規(guī)范的中介組織、行業(yè)自律能夠解決的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)中介組織和行業(yè)自律去解決。由此，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查以“文件清理”的形式表現(xiàn)出來(lái)。

第三階段為2016年至今。在此階段，我國(guó)以法律文件的方式確定了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的目標(biāo)和實(shí)施路徑。2016 年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，隨后國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)〈關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)〉委內(nèi)工作程序的通知》，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于同意建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作部際聯(lián)席會(huì)議制度的函》。2017 年10 月23 日，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、商務(wù)部、工商總局、國(guó)務(wù)院法制辦五部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《細(xì)則》)。該實(shí)施細(xì)則確定了我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的核心內(nèi)容和實(shí)施步驟，成為了我國(guó)現(xiàn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的主導(dǎo)性法律文件。從這個(gè)意義上講，我國(guó)已建立起相對(duì)完善和成熟的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。

(二)我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意義與作用

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)。我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建立以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)充分和有序競(jìng)爭(zhēng)為目標(biāo)，具有重要價(jià)值和積極意義，它能夠從制度設(shè)計(jì)和安排上系統(tǒng)地厘清市場(chǎng)與政府、國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)、內(nèi)資企業(yè)與外商投資企業(yè)之間在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位和作用。

第一，厘清市場(chǎng)與政府的關(guān)系。盡管各國(guó)政府大多致力于發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但作為有形之手，政府的作用仍能體現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方方面面。因此，當(dāng)前絕大多數(shù)國(guó)家仍存在較為普遍的政府干預(yù)行為，而政府干預(yù)在一定程度上會(huì)產(chǎn)生限制、扭曲競(jìng)爭(zhēng)的效果。正基于此，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的目的是實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)職能的歸位。政府不應(yīng)該不合理地限制和損害競(jìng)爭(zhēng)，更不能給予特定企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)?？傊⒐礁?jìng)爭(zhēng)審查制度，就是要使政府在制定有關(guān)政策時(shí)，充分考慮對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響，盡量減少對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的不必要限制。更進(jìn)一步地說(shuō)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作為一種事前控制，不僅能夠起到預(yù)防行政性壟斷的效果，而且還明確了競(jìng)爭(zhēng)政策在經(jīng)濟(jì)政策中的基礎(chǔ)性地位，有利于發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用[2]。

第二，厘清國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)的關(guān)系。國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的兩類(lèi)主體。國(guó)有企業(yè)是生產(chǎn)資料屬于國(guó)家所有的企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)是生產(chǎn)資料屬于民間資本所有的企業(yè)。理論上，國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)最大的區(qū)別就是所謂的控制權(quán)不同，但二者在行為上應(yīng)是無(wú)差異的。有觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)的設(shè)立通常是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，起著調(diào)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。然而，需要指出的是，作為市場(chǎng)的公平參與者，國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)中應(yīng)享有相同的待遇，并承擔(dān)相同的義務(wù)，以此實(shí)現(xiàn)充分和有序的競(jìng)爭(zhēng)。本質(zhì)上，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度應(yīng)一視同仁對(duì)待國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)，有利于打破國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)間在政策措施層面的差別待遇，確保其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中的“起點(diǎn)公平”[3]。

第三，厘清內(nèi)資企業(yè)與外商投資企業(yè)的關(guān)系。目前，外商投資企業(yè)包括合資、合作、獨(dú)資企業(yè)。雖然內(nèi)資企業(yè)和外商投資企業(yè)的資本來(lái)源地和控制者存在差異，但是二者都是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的重要參與者。作為平等的商事主體，二者應(yīng)一視同仁對(duì)待。正基于此，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在一定程度上能夠平等且公正地保障內(nèi)資企業(yè)與外商投資企業(yè)的實(shí)體性和程序性權(quán)利與義務(wù)。

二、公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)施情況分析——以C市為例

自《細(xì)則》發(fā)布以后，C市政府迅速進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作安排，充分征求行業(yè)主管部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)和專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)和建議，應(yīng)用《細(xì)則》中規(guī)定的4個(gè)方面18條審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各項(xiàng)政策措施展開(kāi)全面審查。截至2018年年底，所有區(qū)縣和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，以及28個(gè)市級(jí)部門(mén)全部制定了具體審查實(shí)施方案，對(duì)存量文件和增量文件進(jìn)行了逐一清理和審查。其中，修訂存量文件27項(xiàng)，廢止存量文件43項(xiàng)，修訂增刊文件116項(xiàng)，總計(jì)186項(xiàng)。

以下從審查主體、涉及行業(yè)和違反標(biāo)準(zhǔn)3個(gè)方面進(jìn)行具體分析。

(一)審查主體分析

公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作依據(jù)“誰(shuí)制定、誰(shuí)清理”“誰(shuí)起草、誰(shuí)審查”的原則進(jìn)行，這是公平競(jìng)爭(zhēng)審查常態(tài)化和制度化的基本要求。因此，對(duì)審查主體的基本情況進(jìn)行分析，有利于深入考察審查制度在各級(jí)政府中實(shí)施情況，也有利于提高“第一線”政策制定者對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)重要性的認(rèn)識(shí)。由于清理的政策措施涉及的審查主體眾多，而其中過(guò)半主體僅涉及一份或兩份政策文件，故本文選取涉及較多政策措施的審查主體部門(mén)并分別列出，其他部門(mén)則統(tǒng)一分為一類(lèi)，如表1所示。

表1 清理的政策措施涉及審查主體分布

由表1可以看出，各區(qū)縣人民政府牽頭制定的違反公平競(jìng)爭(zhēng)原則的政策措施最多，占28.5%。然后是各級(jí)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)、衛(wèi)生健康委員會(huì)、物價(jià)局、發(fā)展與改革委員會(huì)、國(guó)土資源與房屋管理局和商務(wù)委員會(huì)制定的，分別占比19.9%、11.8%、10.8%、8.1%、6.5%和4.3%。其他的責(zé)任主體包括農(nóng)村工作委員會(huì)、教育委員會(huì)和交通委員會(huì)等部門(mén)，分別涉及到1項(xiàng)到2項(xiàng)清理的政策措施。

以上述及的審查主體均是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的核心職能部門(mén)，都有較大的行政權(quán)力。一旦出現(xiàn)濫用權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的情況，將嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)運(yùn)行，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生活都有消極影響。一方面，限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施出自如此多個(gè)部門(mén)，可見(jiàn)地方保護(hù)和行政壟斷仍然較為普遍地存在，傳統(tǒng)的行政主導(dǎo)市場(chǎng)的思想仍然較為頑固；另一方面，通過(guò)清理所暴露的問(wèn)題也從一個(gè)側(cè)面反映出審查工作取得了明顯的成效，使各部門(mén)在自查自糾過(guò)程中更好地理解社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)，以及公平競(jìng)爭(zhēng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的重要作用。這彰顯了國(guó)家“打破行政性壟斷，防止市場(chǎng)壟斷”，建立新的競(jìng)爭(zhēng)政策體系的決心。

(二)涉及行業(yè)分析

行業(yè)壟斷在我國(guó)是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，它與行政機(jī)構(gòu)和國(guó)有經(jīng)濟(jì)相伴而生、同步發(fā)展，在改革開(kāi)放之后也并未消失，反而日趨強(qiáng)化，而深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)則要求破除國(guó)資壟斷行業(yè)的體制弊端。作為深化經(jīng)濟(jì)體制改革的具體措施，公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的目的正是要打破行業(yè)壟斷和行政壟斷，提高市場(chǎng)運(yùn)行效率，充分發(fā)揮其在資源調(diào)配中的重要作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)對(duì)清理的政策措施涉及的行業(yè)進(jìn)行考察，也能夠清晰地評(píng)價(jià)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度落實(shí)情況。清理的政策措施涉及的行業(yè)較為分散，如表2所示。

表2 清理的政策措施涉及行業(yè)分布

表2中共列出政策措施涉及最多的10個(gè)行業(yè)，機(jī)械制造、建筑工程、食品加工和醫(yī)療衛(wèi)生占比較高，分別為12.9%、11.3%、10.8%和9.7%，其次是金融保險(xiǎn)、房地產(chǎn)、電子商務(wù)、交通運(yùn)輸、旅游和綠色農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域，占比分別為8.1%、7.5%、6.5%、5.9%、4.8%和4.1%。此外，清理的政策措施還涉及材料工業(yè)、信息技術(shù)、輕紡和印刷等多個(gè)其他行業(yè)，分別對(duì)應(yīng)1項(xiàng)到2項(xiàng)政策文件。

清理的政策措施涉及的行業(yè)范圍十分廣泛，且大多是C市的支柱產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，長(zhǎng)期受到行政權(quán)力的扶持。如果將這些傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)行業(yè)投入到正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，或許更有利于激發(fā)創(chuàng)新精神和憂患意識(shí)，為行業(yè)發(fā)展?fàn)I造更好的市場(chǎng)環(huán)境，在關(guān)系到國(guó)家全局的重大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域等發(fā)揮更大的作用，作出更大的貢獻(xiàn)。調(diào)整對(duì)這些行業(yè)的優(yōu)惠政策，足見(jiàn)本次公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的覆蓋面之廣、力度之大，也反映出C市政府落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的決心之大。

(三)違反標(biāo)準(zhǔn)分析

表3 清理的政策措施涉嫌違反的標(biāo)準(zhǔn)

《細(xì)則》中給出的18條審查標(biāo)準(zhǔn)基本涵蓋了行政權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)的可能形式，但由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜性，在對(duì)政策措施進(jìn)行自查自糾時(shí)仍然需要審查部門(mén)準(zhǔn)確把握標(biāo)準(zhǔn)的適用性。因此，對(duì)本次清理的政策措施違反的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析，不僅可以反映審查制度的落實(shí)情況，也能為之后持續(xù)開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作提供可靠依據(jù)。本文詳細(xì)梳理了本次清理的政策措施涉嫌違反的公平競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)，如表3所示。

表3數(shù)據(jù)顯示，違反市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)的情況最多，占46.8%；其次是影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為標(biāo)準(zhǔn)、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本標(biāo)準(zhǔn)和商品和要素自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，分別占比16.7%、13.4%和8.6%。另外有27項(xiàng)政策措施違反了兩個(gè)以上的審查標(biāo)準(zhǔn)，占比為14.5%。

可見(jiàn)，通過(guò)設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出門(mén)檻仍然是行政干預(yù)市場(chǎng)的最主要方式，也是地方保護(hù)和行業(yè)壁壘產(chǎn)生的最直接原因，再加上對(duì)原料和商品的自由流動(dòng)的控制，以及對(duì)生產(chǎn)成本和自主經(jīng)營(yíng)模式的干預(yù)，使得市場(chǎng)活力顯著降低，嚴(yán)重影響了市場(chǎng)對(duì)資源配置的合理調(diào)度作用，也制約了中小企業(yè)的創(chuàng)新意識(shí)，提高了創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，不利于經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。從清理的政策措施違反的標(biāo)準(zhǔn)看，本次審查工作基本達(dá)到了“寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，簡(jiǎn)行政干預(yù)”的目標(biāo)，堅(jiān)持了“非禁即入”“非禁即準(zhǔn)”的原則，以實(shí)際行動(dòng)支持民間資本進(jìn)入重大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、重大基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。

通過(guò)上述對(duì)C市2018年公平競(jìng)爭(zhēng)自查自糾工作中清理的186項(xiàng)政策措施的分析可以看出，各級(jí)政府部門(mén)對(duì)地方保護(hù)和行業(yè)壁壘的危害認(rèn)識(shí)不足，通過(guò)行政權(quán)力限制市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的情況仍然較為普遍。在本次審查工作中，通過(guò)大力宣傳和督導(dǎo)，不僅修訂和廢止了大量限制公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，同時(shí)也提高了政府工作人員對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)，從而在后續(xù)的政策制訂中可以更好地貫徹深化經(jīng)濟(jì)體制改革的精神。因此，我們可以得出一個(gè)基本的結(jié)論，即：公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在C市總體上取得了較好的實(shí)施效果，這將有助于改善營(yíng)商環(huán)境，建立公平公正、健康有序的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制。但是，毋庸諱言，現(xiàn)行的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作為一種長(zhǎng)效性的制度安排，在實(shí)施過(guò)程中也遭遇到一些問(wèn)題和困惑，反映出在具體的制度設(shè)計(jì)和安排方面還存在一些不足。

三、現(xiàn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度存在的主要問(wèn)題

(一)“自我審查”缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制

《意見(jiàn)》指出，公平競(jìng)爭(zhēng)審查方式為政策制定機(jī)關(guān)的“自我審查”。這意味著我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的決策合法性審查機(jī)制，是依法行政原則在行政權(quán)力內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制中的具體展開(kāi)和實(shí)踐體現(xiàn)，而非創(chuàng)新之舉[4]。這種采取自查自糾的方式解決審查問(wèn)題的自我審查機(jī)制存在3個(gè)方面的隱憂。其一，政策制定機(jī)關(guān)難以具備進(jìn)行審查所需的全部專(zhuān)業(yè)和技術(shù)能力。目前，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度涉及的法律法規(guī)眾多，特定的政策制定機(jī)關(guān)不僅難以掌握所有的行為規(guī)范，甚至可能為了部門(mén)利益、地方利益乃至私益而罔顧競(jìng)爭(zhēng)效果，有意出臺(tái)一些反競(jìng)爭(zhēng)的政策措施。這正如李俊峰所分析的那樣，如果對(duì)行政機(jī)關(guān)出臺(tái)違規(guī)政策措施的主觀惡性進(jìn)行一番探究的話，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)其要么出于“無(wú)知”，要么出于“偏狹與故意”[5]。其二，政策制定機(jī)關(guān)缺乏開(kāi)展體系化自我審查機(jī)制的動(dòng)力。政策制定機(jī)關(guān)自身既是政策的制定者，又對(duì)政策負(fù)有審查義務(wù)，可能并不會(huì)以一種嚴(yán)肅的態(tài)度來(lái)對(duì)待公平競(jìng)爭(zhēng)審查。這種既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的身份，很有可能會(huì)使得評(píng)估流于形式[6]。其三，現(xiàn)有法律文件未厘清政策制定機(jī)關(guān)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的制約和協(xié)調(diào)關(guān)系。《細(xì)則》第九條規(guī)定：“政策制定機(jī)關(guān)可以就公平競(jìng)爭(zhēng)審查中遇到的具體問(wèn)題，向履行相應(yīng)職責(zé)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出咨詢。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)基于政策制定機(jī)關(guān)提供的材料，提出咨詢意見(jiàn)?！边@種制度安排固然有其合理的一面，但另一面，如果一項(xiàng)經(jīng)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)咨詢并通過(guò)了公平競(jìng)爭(zhēng)審查的政策措施，后來(lái)被發(fā)現(xiàn)確實(shí)存在排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的情況，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法工作就會(huì)面臨一個(gè)尷尬的局面。

(二)公眾參與和信息公開(kāi)不夠規(guī)范性

公眾參與和透明度作為法治政府的基本原則，也是公平競(jìng)爭(zhēng)審查應(yīng)當(dāng)遵循的行為準(zhǔn)則?！兑庖?jiàn)》指出，制定政策措施及開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)，或者向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。但是，“利害關(guān)系人”究竟如何界定？聽(tīng)取或征求意見(jiàn)的方式有哪些？收集到的不同主體的意見(jiàn)如何有針對(duì)性地處理？《細(xì)則》對(duì)于這些基本問(wèn)題的規(guī)定并不完善，實(shí)踐中仍表現(xiàn)出較大的隨意性。再者，有關(guān)政策措施出臺(tái)后，要按照《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》要求向社會(huì)公開(kāi)。評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)。雖然國(guó)家發(fā)改委在其官方網(wǎng)站上發(fā)布有公平競(jìng)爭(zhēng)審查案例，但是由于有關(guān)審查案例的信息公開(kāi)缺乏統(tǒng)一規(guī)范，不同審查主體提供的案例公開(kāi)文件差異較大，案例相關(guān)信息也不同程度地存在缺失。因此，現(xiàn)有的公眾參與和信息公開(kāi)不夠規(guī)范，容易導(dǎo)致公眾對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的公正性產(chǎn)生疑慮，也使得公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施效果大打折扣。

(三)例外規(guī)則的適用標(biāo)準(zhǔn)不夠明確

《細(xì)則》中規(guī)定了公平競(jìng)爭(zhēng)審查的例外規(guī)則，實(shí)際上是一種“豁免”規(guī)定，即盡管相關(guān)政策措施屬于公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍，并具有限制競(jìng)爭(zhēng)效果，但基于特殊考慮而準(zhǔn)予出臺(tái)[7]。因此，例外規(guī)則作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的一種豁免，其適用情況直接關(guān)系到公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施的實(shí)際效果?！都?xì)則》第四章第十八條規(guī)定：“政策制定機(jī)關(guān)對(duì)政策措施進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)，認(rèn)為雖然具有一定限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，但屬于《意見(jiàn)》規(guī)定的為維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、涉及國(guó)防建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)扶貧開(kāi)發(fā)、救災(zāi)救助等社會(huì)保障目的，為實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等社會(huì)公共利益以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的例外情形，在同時(shí)符合以下條件的情況下可以實(shí)施：1.對(duì)實(shí)現(xiàn)政策目的不可或缺，即為實(shí)現(xiàn)相關(guān)目標(biāo)必須實(shí)施此項(xiàng)政策措施；2.不會(huì)嚴(yán)重排除和限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；3.明確實(shí)施期限?！痹摾庖?guī)則在實(shí)踐中的可操作性并不強(qiáng)，一是例外規(guī)則對(duì)“不可或缺”的證明標(biāo)準(zhǔn)、“不會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的排除和限制競(jìng)爭(zhēng)效果”的判斷依據(jù)以及實(shí)施期限的具體要求均沒(méi)有進(jìn)一步說(shuō)明；二是對(duì)例外規(guī)則的適用程序尚未明確規(guī)定。因此，相關(guān)法律文件缺乏對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的例外或豁免的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和具體程序的統(tǒng)一規(guī)定，使得公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度缺乏全面性和嚴(yán)謹(jǐn)性。這極可能為政策制定主體濫用例外規(guī)定逃避對(duì)限制、排除競(jìng)爭(zhēng)的政策措施的清理提供可乘之機(jī)，嚴(yán)重影響公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施效率及公正性，最終導(dǎo)致公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作淪為“走過(guò)場(chǎng)式”的審查[8]。

四、完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的對(duì)策建議

自2016年起，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度發(fā)展迅速，但該制度確立時(shí)間畢竟較晚，就目前的實(shí)施情況看，存在內(nèi)容不夠細(xì)化、可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題。2018年，國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)委內(nèi)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的通知》指出，應(yīng)進(jìn)一步夯實(shí)審查責(zé)任、規(guī)范審查工作、強(qiáng)化程序把關(guān)，提高審查質(zhì)量和水平，確保制度落實(shí)到位，切實(shí)防止出臺(tái)排除限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施。為此，筆者針對(duì)前述的問(wèn)題和不足，提出以下4點(diǎn)完善優(yōu)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的對(duì)策建議。

(一)落實(shí)并強(qiáng)化第三方評(píng)估制度

關(guān)于自我審查機(jī)制缺乏監(jiān)督的問(wèn)題，張玉潔等主張既要以權(quán)力制約權(quán)力，完善政府內(nèi)部的自我審查機(jī)制，又要以權(quán)利制約權(quán)力，引入外部監(jiān)督機(jī)制[9]；房立波等主張從強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督和優(yōu)化執(zhí)法監(jiān)督兩方面入手加強(qiáng)外部監(jiān)督[10]；蘆加人主張立法監(jiān)督與司法審查也可作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查外部監(jiān)督的方式[11]。這些觀點(diǎn)都有一定的道理，但是在現(xiàn)行制度框架下，落實(shí)并強(qiáng)化《意見(jiàn)》所提出的“鼓勵(lì)委托第三方開(kāi)展評(píng)估”是一條比較可行和有效的路徑。第三方評(píng)估因評(píng)估過(guò)程公開(kāi)透明、結(jié)果客觀獨(dú)立的優(yōu)勢(shì)效用，在促進(jìn)我國(guó)政府管理方式創(chuàng)新、推動(dòng)各項(xiàng)政策落實(shí)方面取得了良好的治理成效[9]。鑒于此，可以在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中更多地引入委托第三方評(píng)估的做法，以實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的公正性和有效性。

由于政府和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)是兩個(gè)彼此獨(dú)立的主體，第三方獨(dú)立于政策制定機(jī)關(guān)，第三方評(píng)估也就具有了獨(dú)立性和中立性，還可以被視為公眾參與和監(jiān)督的一種表現(xiàn)形式，因此如果把第三方評(píng)估引入公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，就可以在對(duì)政府行為進(jìn)行合理規(guī)范的同時(shí)，為市場(chǎng)釋放出更多的空間和活力。具體而言，第三方評(píng)估由具備相應(yīng)專(zhuān)業(yè)背景的專(zhuān)家學(xué)者、法律顧問(wèn)、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)等進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)重視和強(qiáng)調(diào)其獨(dú)立性，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)制度的客觀評(píng)價(jià)和監(jiān)督。同時(shí)，我們也要看到，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，一些第三方機(jī)構(gòu)出于各種利益考量，往往會(huì)冒著被懲罰的風(fēng)險(xiǎn)而出具不實(shí)評(píng)估結(jié)論，責(zé)任機(jī)制在這類(lèi)工作中存在嚴(yán)重的權(quán)利責(zé)任失衡現(xiàn)象[12]。因此，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)保障評(píng)估審查工作的科學(xué)性和有效性，以科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、實(shí)事求是的方法，客觀、公正、專(zhuān)業(yè)地評(píng)估政府涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件及其他政策措施。

(二)提升公眾參與度和審查透明度

公民權(quán)利是公共權(quán)力的來(lái)源和基礎(chǔ)。以權(quán)利制約權(quán)力，實(shí)質(zhì)上就是公民對(duì)政府的制約。現(xiàn)代社會(huì)法治理念要求從透明度和公開(kāi)參與層面保障公民的知情權(quán)及其對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督。當(dāng)前，公平競(jìng)爭(zhēng)自我審查的弊端在于行政機(jī)關(guān)的政務(wù)運(yùn)作信息缺乏傳遞性和互通性，難以被外界公眾接收和知曉。因此，提升公眾參與和審查透明度，在很大程度上也是克服自我審查制度種種弊端的一劑“良藥”。

我們還要認(rèn)識(shí)到公眾參與和透明度之間是一種相輔相成的關(guān)系。一般而言，公眾參與程度越高，往往透明度也就越高，反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果透明度越高，公眾有效參與的可能性也就越大。因此，在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中，既要明確規(guī)定聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的范圍、方式、程序以及對(duì)公眾意見(jiàn)的處理，確保公眾對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的有序和有效參與；同時(shí)，又要規(guī)范審查主體、審查對(duì)象、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查過(guò)程、審查結(jié)果等公平競(jìng)爭(zhēng)審查相關(guān)信息的公開(kāi)公示，讓整個(gè)審查工作都在“陽(yáng)光”下進(jìn)行，都置于公眾的監(jiān)督之下。這樣有助于增強(qiáng)審查工作的權(quán)威性和公信力，增強(qiáng)公眾對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的認(rèn)同，增進(jìn)全社會(huì)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的認(rèn)識(shí)和理解。

(三)細(xì)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查的例外規(guī)則

關(guān)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度例外規(guī)則的適用標(biāo)準(zhǔn)不明確的問(wèn)題，應(yīng)該通過(guò)進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和程序的規(guī)定來(lái)加以解決。如前所述，例外規(guī)則實(shí)際上是對(duì)具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的政策措施的一種豁免。如果相關(guān)規(guī)定過(guò)于抽象模糊，就可能形成這樣的局面：要么審查主體“寧可錯(cuò)殺三千，也不放過(guò)一個(gè)”，使應(yīng)該得到豁免的政策措施得不到豁免，最終導(dǎo)致正當(dāng)?shù)恼吣康臒o(wú)法實(shí)現(xiàn)；要么審查主體濫用權(quán)力，使本來(lái)不應(yīng)該得到豁免的政策措施成為“漏網(wǎng)之魚(yú)”，最終損害公平競(jìng)爭(zhēng)。

細(xì)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查的例外規(guī)則，具體地講，一是要明確對(duì)于實(shí)現(xiàn)該政策目的“不可或缺”的判斷標(biāo)準(zhǔn)；二是要明確“不會(huì)嚴(yán)重排除和限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”的衡量尺度；三是要明確具體的實(shí)施期限，允許實(shí)施的期限不宜過(guò)長(zhǎng)，因?yàn)樵擁?xiàng)政策措施畢竟具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的正常運(yùn)行在客觀上是一種破壞；四是要完善例外規(guī)則的適用程序。筆者認(rèn)為，除了為維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、涉及國(guó)防建設(shè)的政策措施以外，可以將公開(kāi)聽(tīng)證作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查適用例外規(guī)則的必經(jīng)程序，此外還可以設(shè)置由審查主體向其上級(jí)部門(mén)報(bào)備的程序。

(四)加強(qiáng)與國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接

作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)經(jīng)濟(jì)具有較高的外向性。自2001年中國(guó)加入世界貿(mào)易組織以來(lái)，我國(guó)對(duì)外經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域也不斷與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)接。例如，2014年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)貿(mào)易政策合規(guī)工作的通知》及《貿(mào)易政策合規(guī)工作實(shí)施辦法(試行)》要求，各級(jí)政府及其所屬部門(mén)在制定“貿(mào)易政策”之前都必須開(kāi)展合規(guī)評(píng)估，以防與世界貿(mào)易組織規(guī)則相沖突[13]。

我們必須要看到，當(dāng)前我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)仍存在一定程度的差距。許多國(guó)家(地區(qū))在公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)踐中已經(jīng)積累了豐富的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估經(jīng)驗(yàn)。例如，澳大利亞從1995 年開(kāi)始對(duì)所有法律進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估而獲得了顯著成功，其中關(guān)鍵因素是創(chuàng)造性地建立了競(jìng)爭(zhēng)支付制度，即以收益共享理念為核心，通過(guò)平等協(xié)商這一制度安排，充分調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的積極性[14]。韓國(guó)最初是通過(guò)立法優(yōu)先咨詢制度對(duì)擬訂(或修訂)法律草案進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，即行政機(jī)關(guān)在制定或者修訂的法令、慣例規(guī)則、告示時(shí)，若涉及限制競(jìng)爭(zhēng)事項(xiàng)的內(nèi)容，對(duì)法令應(yīng)當(dāng)事先與公平交易委員會(huì)進(jìn)行協(xié)商，對(duì)慣例規(guī)則和告示應(yīng)當(dāng)事先向公平交易委員會(huì)通報(bào)，公平交易委員會(huì)可以向行政機(jī)關(guān)提出糾正限制競(jìng)爭(zhēng)事項(xiàng)的意見(jiàn)，自2009年開(kāi)始公平交易委員會(huì)對(duì)政府新制定或原有的法規(guī)政策進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估并將其制度化[15]。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國(guó)普遍利用“法律競(jìng)爭(zhēng)影響核對(duì)清單”來(lái)識(shí)別反競(jìng)爭(zhēng)的法律[16]，于2007年專(zhuān)門(mén)頒布了《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工具》，2010年又頒布了《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估指南》《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估原則》《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估步驟》等文件，闡明了競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估范圍、方法、流程等制度要素，為各國(guó)制度構(gòu)建和實(shí)施提供參考[17]。特別是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織頒布的《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工具》要求，競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估通過(guò)制定本國(guó)的“競(jìng)爭(zhēng)核對(duì)清單”和“初始評(píng)估+全面評(píng)估”兩步走的方式具體實(shí)施。這種實(shí)施方式對(duì)世界各國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的影響將是廣泛和深遠(yuǎn)的。因此，我國(guó)可參考國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)和最新實(shí)踐，從審查理念、審查機(jī)構(gòu)設(shè)置、審查標(biāo)準(zhǔn)和審查程序上，優(yōu)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一。