摘要：在經(jīng)濟(jì)全球化和先進(jìn)技術(shù)占主導(dǎo)地位的時(shí)代，大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)在于爭(zhēng)奪產(chǎn)業(yè)鏈的控制權(quán)，提高在產(chǎn)業(yè)鏈中的地位。為阻止中國(guó)在產(chǎn)業(yè)鏈的升級(jí)，歐美通過(guò)對(duì)外簽訂經(jīng)貿(mào)協(xié)定，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)規(guī)則和更新補(bǔ)貼規(guī)則，同時(shí)在WTO框架下謀求針對(duì)中國(guó)補(bǔ)貼模式修改WTO補(bǔ)貼規(guī)則，將補(bǔ)貼范圍從財(cái)政補(bǔ)貼延伸至扭曲市場(chǎng)的貸款，以反補(bǔ)貼、競(jìng)爭(zhēng)政策、國(guó)有企業(yè)規(guī)則等多項(xiàng)規(guī)則管制產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼。我國(guó)必須通過(guò)分類改革確定國(guó)有企業(yè)在產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中的作用和地位，對(duì)充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)重新塑造“商業(yè)性”或“中性”身份，避免對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)特殊反補(bǔ)貼規(guī)則的適用；確立我國(guó)接受產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則的底線思維，通過(guò)博弈明確產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼負(fù)面清單，積極回應(yīng)歐美國(guó)家關(guān)于補(bǔ)貼透明度要求，為相關(guān)談判奠定良好基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)政策；補(bǔ)貼規(guī)則；國(guó)有企業(yè)；反補(bǔ)貼

中圖分類號(hào)：F114.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007-8266（2020）01-0021-09

2018年美國(guó)總統(tǒng)特朗普單方面向多個(gè)重要貿(mào)易伙伴發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)，并不斷升級(jí)對(duì)華貿(mào)易制裁措施，不僅給世界經(jīng)濟(jì)、中美經(jīng)濟(jì)帶來(lái)不利影響，也對(duì)全球產(chǎn)業(yè)鏈布局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。作為快速崛起的在國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈上不斷攀升的新興大國(guó)，中國(guó)不僅承受著來(lái)自美國(guó)單方面大幅加征關(guān)稅等各種貿(mào)易保護(hù)措施的極限施壓，還承受著來(lái)自其他發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在各種場(chǎng)合提出的所謂“非市場(chǎng)導(dǎo)向政策”和不公平競(jìng)爭(zhēng)的指責(zé)，尤其需要警惕的是，美歐等正聯(lián)合推出新的國(guó)際補(bǔ)貼規(guī)則以削弱中國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的能力。維護(hù)并支持我國(guó)在國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈地位和發(fā)展，就必須對(duì)國(guó)際產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則的變化進(jìn)行預(yù)判并積極參與規(guī)則博弈。

一、大國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)與產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼模式之爭(zhēng)

（一）現(xiàn)代大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)在于產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)

國(guó)際政治的現(xiàn)實(shí)是一個(gè)持久的斗爭(zhēng)進(jìn)程，所有的國(guó)家都是在一個(gè)檢驗(yàn)權(quán)力平衡且將決定誰(shuí)是最強(qiáng)大的進(jìn)程中努力奮斗。在爭(zhēng)奪權(quán)力的歷史進(jìn)程中，幅員、人口和自然資源曾經(jīng)是大國(guó)爭(zhēng)奪的主要目標(biāo)，決定著世界各國(guó)在競(jìng)爭(zhēng)中是否勝出的基礎(chǔ)，但是第二次世界大戰(zhàn)之后核威懾改變了大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的方式，大國(guó)需要在經(jīng)濟(jì)實(shí)力和尖端科技方面具有舉足輕重的地位才能確保其優(yōu)勢(shì)地位。在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代和先進(jìn)技術(shù)占主導(dǎo)地位的世界，大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)不再是軍備和GDP數(shù)值的較量，而是爭(zhēng)奪產(chǎn)業(yè)鏈中的地位，并且科技創(chuàng)新和技術(shù)運(yùn)用也是以產(chǎn)業(yè)鏈形式進(jìn)行的[ 1 ]。

當(dāng)前，以半導(dǎo)體芯片、計(jì)算機(jī)、新材料、新能源等為代表的高新技術(shù)及運(yùn)用促使了全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的根本性變革，這些高新技術(shù)開發(fā)運(yùn)用所形成的巨大規(guī)?！俺?jí)產(chǎn)業(yè)”能夠帶動(dòng)一國(guó)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較強(qiáng)的回顧效應(yīng)、旁側(cè)效應(yīng)和前向效應(yīng)，從而成為一國(guó)綜合實(shí)力和戰(zhàn)略能力的體現(xiàn)。根據(jù)理查德·福斯特提出的科技發(fā)展“S曲線”理論，技術(shù)創(chuàng)新需要巨額投資，也面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)，在創(chuàng)新者獲得技術(shù)突破并持續(xù)投入資金后，技術(shù)進(jìn)步將越來(lái)越困難且代價(jià)昂貴，即到達(dá)技術(shù)S曲線的頂部極限，但尾隨者通過(guò)模仿運(yùn)用該技術(shù)的成本要低得多。此外，當(dāng)一個(gè)新興技術(shù)能夠超越替代某一已達(dá)S極限的技術(shù)時(shí)，原來(lái)投入巨資研發(fā)技術(shù)的領(lǐng)頭者將面臨被新興技術(shù)取代后無(wú)力反超的困境。在新技術(shù)發(fā)展極限下，只有大國(guó)才有實(shí)力投入并維持“超級(jí)產(chǎn)業(yè)”。

由于經(jīng)濟(jì)全球化導(dǎo)致一些發(fā)達(dá)國(guó)家制造業(yè)外遷，加上金融寡頭追求全球資本流動(dòng)所帶來(lái)的超額利潤(rùn)，導(dǎo)致發(fā)達(dá)國(guó)家片面偏向金融服務(wù)業(yè)，產(chǎn)業(yè)空心化、基礎(chǔ)制造業(yè)凋敝以及隨之而來(lái)的貧富差距加大、藍(lán)領(lǐng)失業(yè)率上升等，成為美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家面臨的夢(mèng)魘。對(duì)于已經(jīng)處于產(chǎn)業(yè)鏈頂端的發(fā)達(dá)國(guó)家和守成大國(guó)而言，不僅要牢牢把握尖端科技產(chǎn)業(yè)的人才和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，還要盡力吸引基礎(chǔ)制造業(yè)回流，以獲得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的全面發(fā)展和相對(duì)于其他大國(guó)的產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，新興國(guó)家則不滿足于停留在全球產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的低端，更需要通過(guò)激勵(lì)措施實(shí)現(xiàn)對(duì)先進(jìn)科技產(chǎn)業(yè)的追趕和產(chǎn)業(yè)鏈地位的攀升。在經(jīng)濟(jì)全球化和技術(shù)發(fā)展極限影響下，新舊技術(shù)替代引發(fā)的產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)和全球范圍的重新組合促使大國(guó)之間圍繞產(chǎn)業(yè)鏈的控制權(quán)與聚集能力的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。大國(guó)需要具有“超級(jí)產(chǎn)業(yè)”和“大博弈”方略才能在激烈的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中成為真正意義上的“大國(guó)”和“強(qiáng)國(guó)”[ 2 ]。

（二）產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)：產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策和國(guó)有企業(yè)的作用

為了避免在產(chǎn)業(yè)和科技競(jìng)爭(zhēng)中被淘汰出局，各大國(guó)紛紛推出各自的產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃，期望通過(guò)國(guó)家力量或市場(chǎng)力量確保在新興產(chǎn)業(yè)變革中保持優(yōu)勢(shì)地位，或?qū)崿F(xiàn)追趕并超越他國(guó)。此外在全球化重構(gòu)全球產(chǎn)業(yè)鏈的動(dòng)態(tài)發(fā)展進(jìn)程中，只有促進(jìn)產(chǎn)業(yè)完整和全面發(fā)展，才能最大限度地保障就業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并為科技創(chuàng)新和應(yīng)用提供基礎(chǔ)。因此，加強(qiáng)全產(chǎn)業(yè)鏈塑造成為當(dāng)前大國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的一項(xiàng)主要任務(wù)。

美國(guó)政府從奧巴馬時(shí)期就一直強(qiáng)力推動(dòng)制造業(yè)回流美國(guó)計(jì)劃。2017年4月26日，特朗普政府公布稅改計(jì)劃，大幅削減企業(yè)稅稅率，推出從35%降至15%的減稅措施，還準(zhǔn)備將跨國(guó)公司海外收入的稅率降為8.75%，同時(shí)在聯(lián)邦、州土地和公共設(shè)施服務(wù)等方面給予巨大的優(yōu)惠，以促進(jìn)制造業(yè)回流美國(guó)[ 3 ]。2019年2月，美國(guó)聯(lián)邦政府推出以《美國(guó)未來(lái)工業(yè)發(fā)展規(guī)劃》為核心的一系列總統(tǒng)行政令。同一時(shí)期，英法等國(guó)都推出了不同程度的減稅方案。在新興高科技集中運(yùn)用的高端產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，各大國(guó)更將相關(guān)戰(zhàn)略置于國(guó)家發(fā)展的高度。2010年德國(guó)推出《德國(guó)2020高技術(shù)戰(zhàn)略》，2019年修訂為《國(guó)家工業(yè)戰(zhàn)略2030》。日本2009年和2010年頒布《日本制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略》和《日本制造業(yè)》兩個(gè)文件[ 4 ]。產(chǎn)業(yè)政策成為大國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的核心，為奪得產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，歐盟內(nèi)部已經(jīng)在強(qiáng)烈呼吁出臺(tái)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，以保護(hù)歐洲的利益和企業(yè)，提高歐洲企業(yè)的全球競(jìng)爭(zhēng)力，并限制外國(guó)企業(yè)進(jìn)入歐洲市場(chǎng)[ 5 ]。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，狹義的產(chǎn)業(yè)政策是指為保護(hù)或者促進(jìn)特定產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和目標(biāo)團(tuán)體而制定與實(shí)施的政策，具體措施包括關(guān)稅和貿(mào)易保護(hù)政策，稅收優(yōu)惠，土地、信貸等補(bǔ)貼，工業(yè)園、出口加工區(qū)，科研補(bǔ)助，經(jīng)營(yíng)特許權(quán)，政府采購(gòu)，強(qiáng)制規(guī)定等。本文的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼是基于狹義產(chǎn)業(yè)政策定義和WTO補(bǔ)貼協(xié)議的基礎(chǔ)上，為保護(hù)或者促進(jìn)特定產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和目標(biāo)團(tuán)體而制定與實(shí)施的政策，由政府或任何公共機(jī)構(gòu)提供財(cái)政資助。對(duì)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼模式，應(yīng)該采取市場(chǎng)機(jī)制還是國(guó)家動(dòng)員機(jī)制，或者說(shuō)應(yīng)該強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用還是主張政府營(yíng)造良好制度環(huán)境，培育企業(yè)家精神，以市場(chǎng)調(diào)節(jié)資源的配置，在理論和實(shí)踐中發(fā)生過(guò)持久的爭(zhēng)論。但無(wú)論是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體還是發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，都未能置身產(chǎn)業(yè)政策之外。美國(guó)政府同樣通過(guò)各種產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼，包括稅收減免、直接貸款和保險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)投資、政府的建設(shè)合同和采購(gòu)直接給予特定產(chǎn)業(yè)以支持。

但是，美歐等實(shí)施的是自由資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，采取的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼措施是以市場(chǎng)和行業(yè)為導(dǎo)向。例如，美國(guó)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)補(bǔ)貼政策包括對(duì)本國(guó)企業(yè)或明或暗的研發(fā)補(bǔ)助、資金信貸、風(fēng)險(xiǎn)投資等，蘋果、英特爾、聯(lián)邦快遞都曾經(jīng)是美國(guó)政府風(fēng)險(xiǎn)投資的受益者，但這些都不是國(guó)有企業(yè)。歐盟的國(guó)有企業(yè)不僅比中國(guó)國(guó)有企業(yè)規(guī)模小，通常處于受潛在市場(chǎng)失靈和外部性影響的行業(yè)，例如公用事業(yè)，而且歐盟有政府援助法限制對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼。

而在中國(guó)，國(guó)有企業(yè)天然具有其他形式企業(yè)所不具備的政治優(yōu)勢(shì)。我國(guó)憲法第七條明確規(guī)定國(guó)有經(jīng)濟(jì)即社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量，國(guó)家保障國(guó)有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展。加之國(guó)家做大做強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的決策，使我國(guó)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的控制與扶持集中在一些大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源資源保障、國(guó)防軍工和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域。對(duì)此許多外國(guó)企業(yè)高管和政府官員認(rèn)為，中國(guó)自2010年通過(guò)限制外資準(zhǔn)入、自主創(chuàng)新采購(gòu)政策等對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略企業(yè)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼，促使戰(zhàn)略領(lǐng)域內(nèi)國(guó)有企業(yè)崛起，以期能夠在全球范圍內(nèi)與主要的外商投資企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。

當(dāng)世界500強(qiáng)企業(yè)中出現(xiàn)越來(lái)越多的中國(guó)國(guó)有企業(yè)的時(shí)候，引發(fā)了西方國(guó)家越來(lái)越多的關(guān)注，他們認(rèn)為中國(guó)支持國(guó)有企業(yè)的新興產(chǎn)業(yè)政策模式以犧牲外國(guó)企業(yè)利益為代價(jià)，外國(guó)私營(yíng)企業(yè)無(wú)法與受到補(bǔ)貼的國(guó)有企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)；這些“國(guó)家領(lǐng)軍企業(yè)”是實(shí)施國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、積累獨(dú)立生產(chǎn)和技術(shù)能力的工具，能夠向下游企業(yè)以優(yōu)惠定價(jià)或雙重價(jià)格等方式提供補(bǔ)貼，以加強(qiáng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的相互聯(lián)系，推動(dòng)國(guó)家向產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的上游發(fā)展[ 6 ]；中國(guó)對(duì)某些處于破產(chǎn)困境的國(guó)有企業(yè)給予補(bǔ)貼以防止裁員和破產(chǎn)，實(shí)際上是將更多成本轉(zhuǎn)嫁給其他沒有實(shí)施此類補(bǔ)貼的國(guó)家[ 7 ]；中國(guó)國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼模式服從國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，成為國(guó)家對(duì)外輸出政治經(jīng)濟(jì)影響的重要工具。西方學(xué)者及政治精英認(rèn)為，中國(guó)的國(guó)家資本主義已經(jīng)成為西方自由資本主義的最大經(jīng)濟(jì)威脅[ 8 ]。

（三）中國(guó)與美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇，西方經(jīng)濟(jì)體計(jì)劃針對(duì)中國(guó)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼和國(guó)有企業(yè)采取聯(lián)合行動(dòng)

近年來(lái)中國(guó)在全球產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)中取得巨大發(fā)展。中國(guó)工業(yè)產(chǎn)業(yè)門類齊全，是世界少有具備完整產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的國(guó)家，擁有41個(gè)工業(yè)大類，207個(gè)工業(yè)中類，666個(gè)工業(yè)小類，是全世界唯一擁有聯(lián)合國(guó)產(chǎn)業(yè)分類中全部工業(yè)門類的國(guó)家。同時(shí)中國(guó)在全球產(chǎn)業(yè)鏈中的地位不斷攀升，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)綜合績(jī)效和規(guī)?？?jī)效明顯改善，展現(xiàn)出了較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，特別是在電子計(jì)算機(jī)、辦公設(shè)備制造業(yè)、電子及通信設(shè)備制造業(yè)方面，中國(guó)正在快速追趕美國(guó)[ 9 ]。從高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占世界總量比重、高技術(shù)產(chǎn)品出口額占世界總量比重、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)出口增加值占世界比重來(lái)看，中美之間的差距逐漸縮小。2000年中國(guó)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占世界比重為3.16%，美國(guó)為37.75%，到了2010年中國(guó)為17.92%，美國(guó)為31.38%，2014年中國(guó)繼續(xù)升至27.10%，美國(guó)為28.69%，二者差距大幅縮小甚至拉平。從高技術(shù)產(chǎn)品出口額占世界比重來(lái)看，2000年中國(guó)占世界比重為3.60%，美國(guó)為17.05%，到2010年中國(guó)為22.81%，美國(guó)為8.20%，2014年中國(guó)為26.01%，美國(guó)為7.25%。另外，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)出口增加值比高技術(shù)產(chǎn)品出口額更能反映一國(guó)在國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈中的地位，在這方面中國(guó)也超過(guò)了美國(guó)，中國(guó)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)出口增加值占世界的比重從2000年的8.33%升至2014年的24.04%，美國(guó)則從2000年的17.76%降至2014年的12.36%[ 10 ]。

中國(guó)不斷向中高端產(chǎn)業(yè)鏈的攀爬和進(jìn)取，侵蝕了美歐等守成大國(guó)的高額壟斷利潤(rùn)，在此背景下，中國(guó)的補(bǔ)貼模式受到美歐等國(guó)的不斷指責(zé)。2018年3月22日，美國(guó)貿(mào)易代表（USTR）公布《中國(guó)貿(mào)易實(shí)踐的301條款調(diào)查》，指責(zé)中國(guó)通過(guò)強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、國(guó)家支持到境外投資收購(gòu)技術(shù)等手段侵犯美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)。2018年7月26日，美國(guó)向世界貿(mào)易組織總理事會(huì)提交一份名為《中國(guó)破壞貿(mào)易的經(jīng)濟(jì)模式及其對(duì)WTO的影響》的意見書，不僅指控中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策和國(guó)有企業(yè)導(dǎo)致嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩，損害美國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新與技術(shù)發(fā)展，還把矛頭直接針對(duì)中國(guó)政府和中國(guó)共產(chǎn)黨所構(gòu)建的“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”，認(rèn)為黨和政府通過(guò)國(guó)家對(duì)關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與者的所有權(quán)和控制以及政府指令等手段，直接或間接地對(duì)資源分配實(shí)施控制，國(guó)家主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)模式給世界貿(mào)易組織其他成員國(guó)帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)壓力和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[ 11 ]。2019年1月，德國(guó)工業(yè)聯(lián)合會(huì)發(fā)表一篇題為《合作伙伴與系統(tǒng)性競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手——我們?nèi)绾螒?yīng)對(duì)中國(guó)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)》的論文，指出“我們的自由、開放和社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系與中國(guó)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)之間正在形成競(jìng)爭(zhēng)”，并呼吁“與包括美國(guó)在內(nèi)的志同道合的伙伴就中國(guó)及其經(jīng)濟(jì)模式進(jìn)行密切和有針對(duì)性的協(xié)調(diào)”[ 12 ]。

美國(guó)一方面通過(guò)貿(mào)易戰(zhàn)要求中國(guó)進(jìn)行所謂的“結(jié)構(gòu)性調(diào)整”，另一方面與歐盟、日本聯(lián)合行動(dòng)制定嚴(yán)格的國(guó)際產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則。2018年5月后，三國(guó)貿(mào)易官員多次會(huì)談，發(fā)布《美歐日貿(mào)易部長(zhǎng)三方會(huì)議聯(lián)合聲明》，就強(qiáng)化對(duì)非市場(chǎng)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策、國(guó)有企業(yè)規(guī)則等進(jìn)行了深入探討，特別是在如何制定有效規(guī)則解決國(guó)有企業(yè)扭曲市場(chǎng)的行為和對(duì)抗特別有害的補(bǔ)貼實(shí)踐方面已有相當(dāng)詳細(xì)的對(duì)策[ 13 ]?？梢?，在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體之間已經(jīng)形成共識(shí)，認(rèn)為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼和國(guó)有企業(yè)帶來(lái)的不公平競(jìng)爭(zhēng)問題根源于經(jīng)濟(jì)體制本身，世界貿(mào)易組織在處理鋁、鋼、顯示器等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問題上存在制度能力不足的問題[ 14 ]。這些西方大國(guó)力圖推出新的國(guó)際產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則應(yīng)對(duì)上述問題帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

二、美歐推動(dòng)國(guó)有企業(yè)規(guī)則，限制國(guó)有企業(yè)在產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼中的作用

（一）美國(guó)推動(dòng)修改國(guó)有企業(yè)規(guī)則，擴(kuò)充產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼主體，將補(bǔ)貼從財(cái)政補(bǔ)貼延伸至扭曲市場(chǎng)的貸款

美國(guó)奧巴馬政府時(shí)期著力打造推出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），其中國(guó)有企業(yè)規(guī)則意圖十分明顯，就是在知識(shí)產(chǎn)權(quán)、國(guó)有企業(yè)等領(lǐng)域建立高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際規(guī)則，并最終迫使中國(guó)接受這些規(guī)則，而不是讓中國(guó)來(lái)制定規(guī)則[ 15 ]。在TPP國(guó)有企業(yè)規(guī)則所建立的三大原則——非歧視待遇和商業(yè)考慮原則、非商業(yè)援助原則（反補(bǔ)貼原則）、透明度要求原則中，非歧視待遇原則和非商業(yè)援助原則都含有限制產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼措施的內(nèi)容。例如非歧視待遇原則要求國(guó)有企業(yè)在購(gòu)買和銷售貨物、服務(wù)時(shí)，應(yīng)該遵守非歧視待遇原則，給予所有企業(yè)同等待遇，一國(guó)的國(guó)有企業(yè)不得相互在原材料、能源、產(chǎn)品等方面優(yōu)惠交易，互相補(bǔ)貼，上游國(guó)有企業(yè)自然也不得向下游廠商提供低價(jià)產(chǎn)品以進(jìn)行補(bǔ)貼；而非商業(yè)援助原則本身就是對(duì)WTO反補(bǔ)貼規(guī)則的復(fù)制與完善，將提供非商業(yè)援助（即補(bǔ)貼）的主體由政府?dāng)U大至國(guó)有企業(yè)，繞開了《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（SCM協(xié)定）關(guān)于補(bǔ)貼主體“公共機(jī)構(gòu)”的爭(zhēng)議，將接受補(bǔ)貼的主體由國(guó)有企業(yè)擴(kuò)大至在海外投資設(shè)立的國(guó)有企業(yè)的子企業(yè)，以國(guó)有企業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼行為將受到極大限制；至于透明度原則，要求公開的信息包括國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的重要信息，非商業(yè)援助的形式、提供和接受雙方的名稱、法律依據(jù)和政策目標(biāo)，非商業(yè)援助貨物或服務(wù)的單位金額、總金額或年度預(yù)算金額等諸多評(píng)估產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼所需數(shù)據(jù)，這些信息都必須在受影響方提出要求時(shí)予以公布。

特朗普上任伊始即退出了TPP，雖然TPP國(guó)有企業(yè)規(guī)則完全為TPP其他11個(gè)成員國(guó)于2018年3月簽署的《全面且先進(jìn)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）所承襲，但影響力大為削弱。

2018年11月30日簽署生效的《美墨加協(xié)定》（The UnitedStates-Mexico-CanadaAgreement，USMCA）在規(guī)則內(nèi)容方面繼續(xù)強(qiáng)化了對(duì)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼模式的針對(duì)性，將禁止的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼從財(cái)政補(bǔ)貼延伸至扭曲市場(chǎng)的貸款。

USMCA對(duì)非商業(yè)援助的定義做了變更，不僅指政府對(duì)國(guó)有企業(yè)給予的援助，還包括成員國(guó)政府、國(guó)有企業(yè)給予某些企業(yè)的援助。也就是說(shuō)，在USMCA“非商業(yè)援助”的定義中，援助主體由“政府”擴(kuò)大為“政府、國(guó)有企業(yè)以及國(guó)有企業(yè)或政府的組合”；援助對(duì)象不再限于國(guó)有企業(yè)，而是某一特定企業(yè)、特定行業(yè)、特定企業(yè)集團(tuán)或行業(yè)集團(tuán)。對(duì)給特定企業(yè)、行業(yè)或特定企業(yè)集團(tuán)、行業(yè)集團(tuán)的援助，USMCA的“非商業(yè)援助”定義C項(xiàng)做了具體說(shuō)明，刪除了TPP“非商業(yè)援助”定義中接受非商業(yè)援助的對(duì)象均為國(guó)有企業(yè)的規(guī)定，顯然是將反補(bǔ)貼規(guī)則內(nèi)容移植過(guò)來(lái)，構(gòu)成美國(guó)版反補(bǔ)貼規(guī)則的基礎(chǔ)。

USMCA對(duì)非商業(yè)援助的規(guī)則較TPP規(guī)則更為明確和嚴(yán)格。USMCA明確規(guī)定成員國(guó)不得對(duì)資信不佳的國(guó)有企業(yè)提供貸款或者貸款擔(dān)保，不得對(duì)破產(chǎn)或?yàn)l臨破產(chǎn)且沒有制定可靠重組計(jì)劃的國(guó)有企業(yè)給予非商業(yè)援助，不得將國(guó)有企業(yè)未清償?shù)膫鶆?wù)轉(zhuǎn)換為股權(quán)。這些規(guī)定都是TPP國(guó)有企業(yè)規(guī)則沒有明確禁止的事項(xiàng)，USMCA新增的這些規(guī)定針對(duì)性十分明顯。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)商業(yè)銀行對(duì)國(guó)有企業(yè)提供各種優(yōu)惠貸款，對(duì)瀕臨破產(chǎn)的國(guó)有企業(yè)采取各種扶持政策（如債轉(zhuǎn)股等），這些情況既有國(guó)有企業(yè)預(yù)算約束的軟化、政企關(guān)系不清等體制結(jié)構(gòu)性的原因，也有在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下出于維持就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定的原因。但這些已被美國(guó)視為造成世界產(chǎn)能過(guò)剩的重要原因，通過(guò)在USMCA完善對(duì)國(guó)有企業(yè)非商業(yè)援助的規(guī)定，將國(guó)有企業(yè)作為給予非商業(yè)援助的對(duì)象，明確禁止我國(guó)最常見的扶持國(guó)有企業(yè)的措施，表明美國(guó)對(duì)限制國(guó)有企業(yè)在產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼中的作用有了更清晰的規(guī)則設(shè)計(jì)。

（二）歐盟通過(guò)反補(bǔ)貼規(guī)則、競(jìng)爭(zhēng)政策、國(guó)有企業(yè)規(guī)則等多項(xiàng)規(guī)則管制產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼

歐盟近年簽訂的經(jīng)貿(mào)協(xié)定涉及許多產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼，這些規(guī)則分散在反補(bǔ)貼、競(jìng)爭(zhēng)政策和國(guó)有企業(yè)章節(jié)，其中國(guó)有企業(yè)章節(jié)沒有“非商業(yè)援助”條款來(lái)直接限制國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼行為。各協(xié)定文本中產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、國(guó)有企業(yè)條款內(nèi)容詳略不一，例如《歐盟—加拿大經(jīng)貿(mào)協(xié)定》（CETA）的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則和國(guó)有企業(yè)規(guī)則都很簡(jiǎn)單，而《歐盟—日本協(xié)定》《歐盟—越南協(xié)定》①均對(duì)所謂扭曲市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼做出限制性規(guī)定?！稓W盟—日本協(xié)定》禁止政府或公共機(jī)構(gòu)擔(dān)保沒有數(shù)額和期限限制的企業(yè)債務(wù)，禁止對(duì)沒有可靠重組計(jì)劃的瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)提供補(bǔ)貼?！稓W盟—越南協(xié)定》第10章補(bǔ)貼規(guī)則也做了類似規(guī)定。②在補(bǔ)貼通知方面，《歐盟—越南協(xié)定》要求每一方應(yīng)每四年通知另一方實(shí)施產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的法律依據(jù)、形式、數(shù)額或預(yù)算，并在可能的情況下通知具體補(bǔ)貼的接受者，比《歐盟—日本協(xié)定》規(guī)定的每2年通知一次的時(shí)限要長(zhǎng)。在補(bǔ)貼限額方面，《歐盟—越南協(xié)定》補(bǔ)貼規(guī)則適用范圍有許多排除適用條款，在一定程度上減損了它對(duì)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的約束力，如只適用于3年內(nèi)接受補(bǔ)貼超過(guò)30萬(wàn)特別提款權(quán)的企業(yè)等。

在國(guó)有企業(yè)規(guī)則方面，《歐盟—日本協(xié)定》和《歐盟—越南協(xié)定》的主要規(guī)則是非歧視待遇和商業(yè)考慮，內(nèi)容十分接近TPP規(guī)則的內(nèi)容，并且對(duì)國(guó)有企業(yè)信息披露有嚴(yán)格規(guī)定，如對(duì)國(guó)有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)以及與政府之間關(guān)系規(guī)定了較高的透明度要求，要求國(guó)有企業(yè)在購(gòu)買和銷售貨物或服務(wù)時(shí)應(yīng)基于商業(yè)考慮，在此基礎(chǔ)上給予其他成員方相同的參與機(jī)會(huì)。上述歐盟締結(jié)的2項(xiàng)協(xié)定中的國(guó)有企業(yè)規(guī)則較歐盟之前的國(guó)有企業(yè)條款內(nèi)容要詳實(shí)得多，反映了歐盟在盡力引入競(jìng)爭(zhēng)中立原則，并對(duì)國(guó)有企業(yè)確立約束性規(guī)則。

三、美歐等謀求在WTO框架下改革產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則

WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（SCM協(xié)定）是20多年前制定的，沒有充分認(rèn)識(shí)到各國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼競(jìng)爭(zhēng)的復(fù)雜性，在2018年9月18日的《世界貿(mào)易組織現(xiàn)代化》（WTO Modernisation）的概念性文件（Concept Paper）中，歐盟提出了歐盟設(shè)計(jì)的WTO改革方案[ 16 ]。美國(guó)也通過(guò)與歐盟、日本會(huì)談以及向WTO理事會(huì)提交報(bào)告等形式，主張現(xiàn)有WTO規(guī)則不足以應(yīng)對(duì)中國(guó)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼和國(guó)有企業(yè)，需要聯(lián)合起來(lái)采取行動(dòng)，制定新的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則或者對(duì)WTO補(bǔ)貼規(guī)則進(jìn)行改革。

（一）運(yùn)用中國(guó)“入世”承諾特定條款限制中國(guó)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼

在SCM協(xié)定中，補(bǔ)貼具有專向性，是判斷該項(xiàng)補(bǔ)貼是否應(yīng)該適用反補(bǔ)貼措施的前提，但是專向性標(biāo)準(zhǔn)非常復(fù)雜，專家甚至認(rèn)為通過(guò)規(guī)則明確區(qū)分可訴補(bǔ)貼和不可訴補(bǔ)貼十分困難，不太可能確定讓專家組在爭(zhēng)端中能夠采用的相關(guān)定義[ 17 ]。而我國(guó)在加入WTO時(shí)接受了對(duì)國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼認(rèn)定和實(shí)施反補(bǔ)貼較為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和做法，根據(jù)《中華人民共和國(guó)加入世界貿(mào)易組織議定書》（以下簡(jiǎn)稱《中國(guó)“入世”議定書》）第10條第2款，“對(duì)國(guó)有企業(yè)提供的補(bǔ)貼將被視為專向性補(bǔ)貼，特別是在國(guó)有企業(yè)是此類補(bǔ)貼的主要接受者或國(guó)有企業(yè)接受此類補(bǔ)貼的數(shù)量異常之大的情況下”。這種對(duì)國(guó)有企業(yè)接受補(bǔ)貼的特殊承諾使得我國(guó)國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼被定性為具有專向性的補(bǔ)貼，特別是在國(guó)有企業(yè)是主要接受主體或接受數(shù)量特別大的情況下。這就意味著，一旦其他成員國(guó)認(rèn)為我國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼帶來(lái)不利影響，就可以將之視為可訴補(bǔ)貼而采取反補(bǔ)貼措施。

《中國(guó)“入世”議定書》第15條（b）項(xiàng)規(guī)定，他國(guó)依據(jù)SCM協(xié)定對(duì)我國(guó)商品采取反補(bǔ)貼措施時(shí)，如果適用SCM協(xié)定“遇有特殊困難”，可以采取特殊方法確定和衡量補(bǔ)貼利益。對(duì)“特殊困難”的開放式措辭，為他國(guó)針對(duì)中國(guó)反補(bǔ)貼措施提供了很大的余地。因此，有些西方學(xué)者建議，應(yīng)利用中國(guó)“入世”的承諾來(lái)約束中國(guó)[ 18 ]。

（二）謀求擴(kuò)大“公共機(jī)構(gòu)”的含義

由于SCM協(xié)定規(guī)定補(bǔ)貼的提供者是政府和公共機(jī)構(gòu)，并沒有明確國(guó)有企業(yè)是否具有補(bǔ)貼提供者地位，導(dǎo)致“中美雙反措施案”（DS379案）中圍繞國(guó)有企業(yè)和國(guó)有商業(yè)銀行是否為提供補(bǔ)貼的“公共機(jī)構(gòu)”發(fā)生爭(zhēng)議。上訴機(jī)構(gòu)將“公共機(jī)構(gòu)”的范圍嚴(yán)格限定在行使政府職能的實(shí)體，意味著國(guó)有企業(yè)不應(yīng)被認(rèn)定為“公共機(jī)構(gòu)”，但是美國(guó)根據(jù)自己的標(biāo)準(zhǔn)論證中國(guó)某些國(guó)有企業(yè)是公共機(jī)構(gòu)[ 19 ]，而且美國(guó)在TPP、UCSMA中通過(guò)“非商業(yè)援助”規(guī)定使得國(guó)有企業(yè)也成為非商業(yè)援助（即補(bǔ)貼）的主體，繞過(guò)了“公共機(jī)構(gòu)”的爭(zhēng)議。

因此，在改革WTO談判中，西方大國(guó)勢(shì)必會(huì)謀求擴(kuò)大“公共機(jī)構(gòu)”定義，而且一些西方學(xué)者主張，中國(guó)將某些國(guó)有企業(yè)指定為行使政府關(guān)鍵職能的機(jī)構(gòu)，并推動(dòng)在國(guó)有企業(yè)中設(shè)立黨委，提高黨委在國(guó)有企業(yè)決策中的作用，說(shuō)明這些國(guó)有企業(yè)已經(jīng)擁有政府的職能。

（三）擴(kuò)大禁止性補(bǔ)貼范圍

從各方建議看，在現(xiàn)有SCM協(xié)定基礎(chǔ)之上，建立不可訴補(bǔ)貼和禁止性補(bǔ)貼清單成為各方博弈的焦點(diǎn)。

美歐對(duì)禁止或限制的補(bǔ)貼可能采取兩種方式進(jìn)行規(guī)定。一是直接列舉方式，例如2018年9月的美歐日聯(lián)合聲明就專門列舉了他們認(rèn)為扭曲市場(chǎng)的幾種補(bǔ)貼，包括國(guó)有銀行對(duì)資信不佳的國(guó)有企業(yè)貸款；政府或政府控制的基金（如國(guó)家集成電路投資基金有限公司）以非商業(yè)條件進(jìn)行投資；非商業(yè)性債轉(zhuǎn)股（例如我國(guó)銀行對(duì)國(guó)有企業(yè)的貸款被轉(zhuǎn)為股權(quán)）；對(duì)原材料和能源價(jià)格等投入品進(jìn)行優(yōu)惠定價(jià)；對(duì)僵尸企業(yè)補(bǔ)貼使其繼續(xù)生產(chǎn)帶來(lái)產(chǎn)能過(guò)剩等[ 13 ]。二是概括需要禁止的補(bǔ)貼類型。美國(guó)、歐盟一直指責(zé)中國(guó)的非市場(chǎng)政策和產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策扭曲了國(guó)際市場(chǎng)，因此，在未來(lái)推動(dòng)的補(bǔ)貼新規(guī)則中還可能對(duì)導(dǎo)致或維持產(chǎn)能過(guò)剩的補(bǔ)貼一概進(jìn)行管制。

此外，美國(guó)極有可能推動(dòng)對(duì)省一級(jí)補(bǔ)貼的約束。TPP國(guó)有企業(yè)規(guī)則在附件17-D中將地方政府擁有或控制的國(guó)有企業(yè)，以及地方政府授權(quán)壟斷企業(yè)按照各國(guó)最終談判所接受的情況區(qū)別對(duì)待。大部分地方國(guó)有企業(yè)不適用TPP協(xié)定規(guī)定的國(guó)有企業(yè)規(guī)則，但是美國(guó)認(rèn)為中國(guó)地方政府在實(shí)施包括補(bǔ)貼政策在內(nèi)的許多產(chǎn)業(yè)政策方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用，所以2019年1月30日在向WTO補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼措施委員會(huì)就中國(guó)關(guān)于補(bǔ)貼全面、新的通知所提出的問題中，美國(guó)質(zhì)疑中國(guó)為什么沒有就地方補(bǔ)貼項(xiàng)目提供完整的通知[ 20 ]③。在中美貿(mào)易摩擦進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)刻，美國(guó)商會(huì)（Chamber of Commerce）和中國(guó)美國(guó)商會(huì)（American Chamber of Commerce in China）2019年1月16日向美國(guó)貿(mào)易代表羅伯特·萊特希澤提交了一份聯(lián)合報(bào)告《美中貿(mào)易談判的優(yōu)先建議》，指出中國(guó)省級(jí)官員仍然持續(xù)努力推行中央政府的《中國(guó)制造2025》計(jì)劃[ 21 ]，說(shuō)明美國(guó)高度關(guān)注我國(guó)省市一級(jí)的各類補(bǔ)貼。美國(guó)認(rèn)為，我國(guó)眾多中央下級(jí)政府關(guān)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)（SEI）計(jì)劃和許多潛在的出口補(bǔ)貼項(xiàng)目沒有通知到WTO，而這些補(bǔ)貼一旦被認(rèn)為給美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)?yè)p害，美國(guó)都將采取反補(bǔ)貼措施。

（四）強(qiáng)化透明度的執(zhí)行

在WTO的實(shí)踐中，透明度履行情況并不理想，補(bǔ)貼的自愿通知制度沒有發(fā)揮作用，許多國(guó)家完全忽視或拖延提供所需的補(bǔ)貼通知。WTO秘書處最近編寫的一份背景說(shuō)明指出，1995年至2017年期間，未提交通知的成員數(shù)量急劇上升。截至目前，仍有77個(gè)WTO成員未提交2017年補(bǔ)貼通知，62個(gè)WTO成員未提交2015年補(bǔ)貼通知，55個(gè)WTO成員未提交2013年補(bǔ)貼通知[ 22 ]。

為解決這一問題，美國(guó)建議一方質(zhì)疑另一方補(bǔ)貼措施時(shí)，補(bǔ)貼委員會(huì)應(yīng)規(guī)定另一方答復(fù)的截止日期。由于一些發(fā)展中國(guó)家成員繼續(xù)反對(duì)任何包含強(qiáng)制性截止日期的提案，美國(guó)在2018年修訂了其提案，要求成員國(guó)同意在非強(qiáng)制性截止日期前提交書面答復(fù)，期限是60天，并盡可能在30天內(nèi)答復(fù)后續(xù)問題[ 23 ]。2019年4月1日，美國(guó)、歐盟、日本等提交了一份提案，要求對(duì)補(bǔ)貼通知確定明確的時(shí)間表[ 24 ]。

四、中國(guó)的立場(chǎng)與對(duì)策

（一）在分類改革中確定中國(guó)國(guó)有企業(yè)在產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中的作用和地位，確立中國(guó)接受產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則的底線思維

新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策是解決市場(chǎng)失靈，應(yīng)對(duì)高新科技產(chǎn)業(yè)對(duì)資本、人才規(guī)模化要求所帶來(lái)的巨額投入和國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的產(chǎn)物，但是如果產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)錯(cuò)誤或采取了無(wú)效率的產(chǎn)業(yè)刺激方式時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策將帶來(lái)難以估量的損失。作為后發(fā)國(guó)家，我國(guó)政府一直奉行有為政府加市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的理念，探索政府與市場(chǎng)關(guān)系完善的途徑。考察發(fā)達(dá)國(guó)家所實(shí)施的高新科技行業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策后發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家政府已不再針對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行審批或干預(yù)定價(jià)，而是鼓勵(lì)加強(qiáng)技術(shù)研究，強(qiáng)化技術(shù)研發(fā)和企業(yè)對(duì)接，加強(qiáng)人才培養(yǎng)等，以此引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)?！捌髽I(yè)創(chuàng)新、市場(chǎng)選擇、政府支持”是有效和理性的做法，政府通過(guò)減稅、高質(zhì)量公共服務(wù)為境內(nèi)企業(yè)創(chuàng)建公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，對(duì)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)予以宏觀間接政策引導(dǎo)，為企業(yè)創(chuàng)造更完善的成長(zhǎng)環(huán)境和市場(chǎng)制度，而不是直接進(jìn)行資源配置。

我國(guó)應(yīng)該逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的公平配置，而不是對(duì)國(guó)有企業(yè)傾斜。我國(guó)國(guó)有企業(yè)分類改革正在進(jìn)行，商業(yè)類國(guó)有企業(yè)分為主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的企業(yè)與主業(yè)涉及國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)、自然資源壟斷行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域的企業(yè)兩類，對(duì)于后者要求國(guó)有資本絕對(duì)控股，而這些企業(yè)能夠在國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策上發(fā)揮重要作用。這些企業(yè)政企不分等國(guó)有企業(yè)固有的問題肯定存在，但是它們負(fù)有完成社會(huì)目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的任務(wù)，對(duì)美國(guó)在貿(mào)易摩擦中提出的改革要求不應(yīng)妥協(xié)[ 25 ]。

在未來(lái)涉及產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則的談判中，需要在底線思維下確定我國(guó)經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域核心利益。第一，我國(guó)在世界產(chǎn)業(yè)鏈中的地位不受侵害；第二，堅(jiān)持我國(guó)在產(chǎn)業(yè)鏈中的發(fā)展上升空間；第三；我國(guó)國(guó)有企業(yè)占主導(dǎo)地位的經(jīng)濟(jì)體制不容改變。但是，我國(guó)也應(yīng)對(duì)美歐所關(guān)注的中國(guó)強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)移、市場(chǎng)準(zhǔn)入、不合理補(bǔ)貼予以回應(yīng)。因此，我國(guó)應(yīng)堅(jiān)持科技研發(fā)補(bǔ)貼、新興產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的合法性，為產(chǎn)業(yè)升級(jí)謀取空間。

（二）對(duì)充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)重塑“商業(yè)性”或“中性”身份，避免對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)特殊反補(bǔ)貼規(guī)則的適用

對(duì)充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，國(guó)有資本可以絕對(duì)控股、相對(duì)控股或參股。對(duì)充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)和有競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)特殊領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，其競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)應(yīng)按照市場(chǎng)化方向進(jìn)行混合制改革，引入競(jìng)爭(zhēng)中性原則，塑造我國(guó)國(guó)有企業(yè)“商業(yè)性”“中性”投資者身份，淡化國(guó)家所有性質(zhì)，在國(guó)內(nèi)建立公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序和環(huán)境，讓此類國(guó)有企業(yè)基于商業(yè)考慮經(jīng)營(yíng)，而不是繼續(xù)采用政策性優(yōu)惠貸款、債轉(zhuǎn)股等受到西方國(guó)家極力反對(duì)的補(bǔ)貼政策。

（三）通過(guò)博弈明確產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼負(fù)面清單，積極回應(yīng)補(bǔ)貼透明度要求

美歐日勢(shì)必推動(dòng)將所謂扭曲市場(chǎng)的補(bǔ)貼納入禁止性補(bǔ)貼清單，這對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)會(huì)構(gòu)成極大壓力。我國(guó)可以通過(guò)改革使市場(chǎng)出清一些僵尸企業(yè)，放棄對(duì)某些國(guó)有企業(yè)的非商業(yè)性補(bǔ)貼，但是對(duì)主業(yè)涉及國(guó)計(jì)民生，或有壟斷資源、承擔(dān)特殊任務(wù)的國(guó)有企業(yè)，包括輸電、自來(lái)水、鐵路運(yùn)輸、管道燃?xì)?、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，因其承擔(dān)的公共職能和特定任務(wù)，國(guó)家可以給予不同于一般商業(yè)企業(yè)的政策，這種不同政策很容易被他國(guó)認(rèn)定為不公平的補(bǔ)貼，考慮到相關(guān)國(guó)際透明度細(xì)則，國(guó)家可以將這些特殊政策公開，以便使這類企業(yè)為西方國(guó)家接受，從而能夠以普通商業(yè)企業(yè)身份參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。大國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)是尖端科技產(chǎn)業(yè)，我國(guó)對(duì)尖端科技產(chǎn)業(yè)的扶持不應(yīng)因?yàn)橥饨绲膲毫Χ艞?。一方面我?guó)需要通過(guò)博弈明確產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼負(fù)面清單，并爭(zhēng)取產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼負(fù)面清單下對(duì)高新科技產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的例外豁免；另一方面需要在補(bǔ)貼發(fā)放方式上逐步改革，采取向社會(huì)招標(biāo)方式，讓接受補(bǔ)貼的行業(yè)和企業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，消除外界疑慮。

最后，我國(guó)可以在博弈中對(duì)美歐較高的透明度要求予以積極回應(yīng)，作為談判成功的良好基礎(chǔ)。

注釋：

①EU-Vietnam trade and investment agreements（EU-Vietna？

rn agreements），該協(xié)定將由越南提交國(guó)民議會(huì)批準(zhǔn)，由歐盟提交歐洲議會(huì)批準(zhǔn)，其中《投資保護(hù)協(xié)定》須提交歐盟成員國(guó)各自的國(guó)家議會(huì)批準(zhǔn)后方能生效。

②EU-Vietnam agreemen第10.9條第1款（a）（b）要求成員國(guó)為企業(yè)的債務(wù)負(fù)責(zé)或進(jìn)行其他補(bǔ)貼應(yīng)該有限度；給予企業(yè)貸款擔(dān)保、現(xiàn)金補(bǔ)助等一年以上補(bǔ)貼的前提條件是該企業(yè)有可靠的重組計(jì)劃，而且接受補(bǔ)貼的企業(yè)能夠還清貸款。

③在質(zhì)疑中，美國(guó)提出中國(guó)的江蘇省、江西省、云南省和浙江省只公布了區(qū)級(jí)和/或市級(jí)項(xiàng)目，要求中國(guó)解釋為什么沒有公布這些省份的省級(jí)項(xiàng)目，其他許多省份（福建、廣東、貴州、河南、湖北、黑龍江、青海、四川、陜西和西藏自治區(qū)）只公布了省級(jí)項(xiàng)目，美國(guó)也認(rèn)為公布信息不完整。

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責(zé)任編輯：方程

New Rules of Industrial Subsidies Pushed by the US and Europe

——Chinas Position and Countermeasures

YU Ying

（South-Central University for Nationalities，Wuhan，Hubei430074，China）

Abstract：In the era of economic globalization and the dominant position of advanced technology，the essence of great power competition is to fight for the control of industrial chain，and the improvement of position in industrial chain. To stop Chinas ability to upgrade its industrial chain，the US and Europe promoted the rules of state-owned enterprises and updated the subsidy rules with the help of economic and trade agreement，and modified the WTO subsidy rule to seek for imposing restrictions on Chinas subsidy model. China must determine the role and status of state- owned enterprises in industrial competition through classified reform. To avoid the application of special countervailing rules to Chinas state-owned enterprises，the status of "commercial" or "neutral" should be re-established for commercial state-owned enterprises in fully competitive industries. China should accept the bottom line way of thinking of industry subsidy rule，clarify the negative list of industry subsidies with the help of game，and respond positively to the requirement of American and European subsidy transparency.

Key words：industrial policy；rules on subsidy；state-owned enterprises；anti-subsidies

收稿日期：2019-11-10

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“TPP國(guó)有企業(yè)規(guī)則對(duì)我國(guó)國(guó)企海外投資的影響及對(duì)策研究”（16BGJ009）

作者簡(jiǎn)介：余瑩（1968—），女，湖南省株洲市人，中南民族大學(xué)法學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)閲?guó)際經(jīng)濟(jì)法。