劉純宇，王 彬，崔海龍

吉林省洮南市草原工作站 吉林洮南 137100

1 洮南市草原基本現(xiàn)狀

洮南市位于松嫩平原腹地，是典型的半農(nóng)半牧縣市。1989年土地詳查時草原面積為232萬畝。90年代國家鼓勵農(nóng)耕開發(fā)，農(nóng)民私開濫墾、超載放牧等現(xiàn)象非常嚴(yán)重，造成草原面積大幅減少。到2015年國土“二調(diào)”時，全市草地面積為66.2萬畝，其中天然草地面積為27.4萬畝，人工草地為 4.3畝，其他草地面積為34.5萬畝。

2 洮南市改變用途草原形成原因及利用現(xiàn)狀

從“國土”一調(diào)到“國土”二調(diào)的成果數(shù)據(jù)中可以明顯看出有165.8萬畝草原已經(jīng)改變了用途。據(jù)不完全統(tǒng)計，其中變?yōu)辂}堿地約為52萬畝、耕地約為92萬畝、林地和其他用地約為21.8萬畝。具體形成原因如下。

2.1 變成鹽堿地的原因

因“國土”二調(diào)進(jìn)行外業(yè)航拍時，由于天氣干旱，降水很少，牧草長勢不好，再加上有的草原鹽堿化非常嚴(yán)重，因而當(dāng)年航拍時就拍成了鹽堿地。這部分鹽堿地變?yōu)槲蠢玫睾螅壳罢郎?zhǔn)備成為國家“占補(bǔ)平衡’項目用地。

2.2 變成耕地的原因

198 5年《草原法》中是允許少量的開墾草原作為飼草料用地，省、市還出臺了“草田輪作”的政策。借此之機(jī)，各村為了壯大集體經(jīng)濟(jì)實力或補(bǔ)充本村耕地的不足，大面積開墾草原，使草原變成了耕地。有的村民受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下也進(jìn)行私開濫墾草原。更主要的是市里搞的“水田開發(fā)”，“崗地下川”，“烤煙”等項目時，大面積開墾草原，使草原變成了耕地。在二輪土地承包之前開墾草原變成的耕地絕大部分已經(jīng)變成各村的在冊耕地；二輪土地承包之后開墾的草原，有很多變成各村的冊外耕地。2003年新《草原法》頒布實施以后，仍有個別村民無視法律規(guī)定，私開亂墾草原的現(xiàn)象時有發(fā)生且屢禁不止。這部分已墾草原有的仍被當(dāng)?shù)馗鞔謇^續(xù)作為冊外耕地使用。

2.3 變成林地的原因

主要是國家實行的“三北防護(hù)林”，“退耕還林”，“生態(tài)草”等植樹造林工程實施過程在草原上植樹造林。這部分由草原變成的林地，絕大部分已經(jīng)頒發(fā)了《林權(quán)證》了，按照國有林進(jìn)行管理。

2.4 變成其他用地的原因

主要是國家鼓勵實施的風(fēng)電，光伏太陽能發(fā)電等工程建設(shè)占用草原，使其草原變成了建設(shè)用地。這部分變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的草原絕大部分都已行政審批，辦理了權(quán)屬變更手續(xù)。

3 對已改變用途的草原進(jìn)行區(qū)域治理的對策

3.1 變成鹽堿地的這部分草原

按照《草原法》的規(guī)定，這部分由草原變成的鹽堿地其實就是鹽堿化草原，并不屬于未利用地范疇。所以建議這部分鹽堿地繼續(xù)按照草原進(jìn)行管理，繼續(xù)實行禁牧、休牧制度，最好進(jìn)行圍欄封育，禁止采挖植物和從事破壞草原植被的活動。

3.2 變成耕地的這部分已墾草原

按照《草原法》第46條的規(guī)定以及《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)和建設(shè)的若干意見》（國發(fā)【2002】19號文件）的有關(guān)規(guī)定，建議對于這部分早在2003年新《草原法》頒布實施以前開墾成耕地的已墾草原，制定切實可行的退耕還草實施方案，做到有步驟有計劃的實施退耕還草。對于2003年以后開墾的已墾草原，應(yīng)當(dāng)規(guī)定在短期內(nèi)全部實施退耕還草。如果在規(guī)定期限內(nèi)，不進(jìn)行退耕還草的開荒戶，將按照《草原法》第66條規(guī)定嚴(yán)肅處理。

3.3 已變成林地的這部分草原

建議對于因歷史原因在草原上植樹造林且已頒發(fā)《林權(quán)證》的，暫且做權(quán)屬變更登記手續(xù)，繼續(xù)按照林地進(jìn)行管理；對于沒有辦理《林權(quán)證》屬于個人行為在草原上植樹造林的，林木成活率高的，按非法財物進(jìn)行沒收為國有，按照林地進(jìn)行管理；林木成活率不高的，一律進(jìn)行退林還草，繼續(xù)按照草原進(jìn)行管理。

3.4 已變成其他用地的這部分草原

對于因工程建設(shè)占用草原已辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的，按照建設(shè)用地進(jìn)行管理；屬于個人或單位未經(jīng)批準(zhǔn)擅自非法使用草原將草原改為建設(shè)用地的，建議按照《草原法》第65條規(guī)定嚴(yán)肅處理。