崔永梅 ，崔 寧 ，姚 文 ，趙健梅 ，閆力斌 ，何 釗

（1北京交通大學經(jīng)濟管理學院 教授、博士生導師，北京 100044；2北京交通大學經(jīng)濟管理學院 研究生，北京 100044；3北京交通大學經(jīng)濟管理學院 兼職教授，北京 100044；4北京交通大學經(jīng)濟管理學院 副教授，北京 100044；5中國國家鐵路集團有限公司財務(wù)部預算處 處長，北京 100844；6中國國家鐵路集團有限公司財務(wù)部預算處 副處長，北京 100844）

0 引言

鐵路運輸是關(guān)系國家命脈的重要行業(yè)，而全面預算管理在推動鐵路運輸企業(yè)精細化管理，有效進行成本管控，持續(xù)提升鐵路經(jīng)營質(zhì)量效益等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。從2002年開始，我國鐵路運輸企業(yè)開始全面預算管理試點，經(jīng)過長時間的實踐和改進，相關(guān)制度已經(jīng)逐步建立和完善，并對企業(yè)的日常經(jīng)營管理工作產(chǎn)生了重大影響。但是，由于鐵路運輸企業(yè)的公益性和復雜性等典型特征以及歷史條塊分割，全面預算管理工作中的一些矛盾和問題日益凸顯。

同時，企業(yè)轉(zhuǎn)型升級也對全面預算管理提出了更高要求。面對建設(shè)交通強國的時代要求，鐵路運輸企業(yè)提出了“交通強國、鐵路先行”的戰(zhàn)略目標，并不斷深入推進公司制和股份制改革。2019年中國鐵路總公司正式改制，成立中國國家鐵路集團有限公司（以下簡稱國鐵集團），鐵路政企成功分離，這很大程度上將有利于企業(yè)提升經(jīng)營管理水平和市場競爭力，更好地為國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)。但是，隨著企業(yè)深化改革和轉(zhuǎn)型升級，鐵路運輸企業(yè)現(xiàn)有的全面預算管理已經(jīng)無法滿足經(jīng)營管理的需要，比如預算管理與戰(zhàn)略目標的適應(yīng)性、責任落實、信息化應(yīng)用等。

另外，真正實現(xiàn)鐵路運輸企業(yè)的全面預算管理的一個重要前提是解決業(yè)務(wù)與財務(wù)相分離的問題。若企業(yè)能夠?qū)I(yè)務(wù)以及財務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的信息進行有效整合，將有利于企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，使企業(yè)財務(wù)得到更加精細化的管理，增強路局到站段層面的管控，最終實現(xiàn)企業(yè)價值管理的目標[1-2]。

因此，如何從業(yè)財融合的角度出發(fā)深化鐵路運輸企業(yè)的全面預算管理，滿足鐵路運輸企業(yè)改制和經(jīng)營管理工作需求，以適應(yīng)企業(yè)內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境的變化，成為鐵路運輸企業(yè)預算管理工作的重中之重。

1 文獻綜述

近年來，關(guān)于我國鐵路運輸企業(yè)全面預算管理的文獻多關(guān)注于發(fā)現(xiàn)問題與提出建議措施，認為鐵路運輸企業(yè)的全面預算管理應(yīng)重點關(guān)注以下三大問題。

第一，企業(yè)全面預算管理與戰(zhàn)略目標匹配程度不高。在編制預算時，管理者更注重的是往年與未來一年的經(jīng)營業(yè)績，預算編制內(nèi)容仍然集中于收入、支出、利潤三方面，與戰(zhàn)略的聯(lián)系并不緊密，無法滿足企業(yè)新的戰(zhàn)略發(fā)展與經(jīng)營管控模式的需要[3-4]。

第二，業(yè)務(wù)預算與財務(wù)預算分離程度較大。長久以來，鐵路運輸企業(yè)的預算管理更偏向于傳統(tǒng)的財務(wù)預算管理，業(yè)財融合程度不高，無法實現(xiàn)信息共享，導致無法發(fā)揮全面預算管理的真正作用。主要有兩點原因：首先，預算編制時財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門溝通與配合不到位，導致財務(wù)預算與生產(chǎn)環(huán)節(jié)相脫離，預算編制內(nèi)容全面性不高[5,3]；其次，預算執(zhí)行過程中，管理者過于強調(diào)業(yè)務(wù)的特殊性，會導致實際生產(chǎn)中脫離預算控制[6]。

第三，預算管理的精細化程度不高，主要表現(xiàn)在國鐵集團對基層站段的預算編制與執(zhí)行管控不嚴。這是由于國鐵集團、各鐵路局、基層站段三個預算主體之間預算目標不統(tǒng)一，信息不對稱所造成的。國鐵集團的預算編制以戰(zhàn)略規(guī)劃為導向，是面向長期的和未來的預算，是以宏觀信息為基礎(chǔ)的，但是各鐵路局與基層站段所掌握的信息更加細致，對業(yè)務(wù)流程的相關(guān)細節(jié)更加了解，并僅測算當年收支利預算，是面向短期的和現(xiàn)在的預算[7]。另外，各基層站段的業(yè)務(wù)范圍與管理模式均有所不同，尚未形成統(tǒng)一的預算指標對各基層站段進行預算考核。

誠如上述，針對現(xiàn)有預算管理體系提出具體的、實用型優(yōu)化方案的文獻較少，而且從業(yè)財融合的角度出發(fā)改善全面預算管理體系的文獻幾乎沒有。但是，實現(xiàn)業(yè)財融合是保證鐵路運輸企業(yè)全面預算的關(guān)鍵所在。因此，本文以業(yè)財融合為根本出發(fā)點，針對現(xiàn)有鐵路運輸企業(yè)全面預算管理體系中的預算指標設(shè)計與預算管理流程，提出相應(yīng)的優(yōu)化措施。

2 基于業(yè)財融合的多級次全面預算管理體系優(yōu)化方案

2.1 優(yōu)化原則

2.1.1 以“三個導向”為指導思想

在對全面預算管理體系進行優(yōu)化時，要遵從戰(zhàn)略導向、問題導向、目標導向。首先，鐵路運輸企業(yè)應(yīng)以“強基達標、提質(zhì)增效”“交通強國、鐵路先行”等戰(zhàn)略目標為導向，通過對未來一定期間內(nèi)的經(jīng)營活動和財務(wù)結(jié)果進行全面預測和籌劃，科學、合理地構(gòu)建全面預算指標體系，以推進集團公司戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。其次，要針對現(xiàn)有預算管理體系中的不足，在預算編制出發(fā)點、預算管理組織體系、預算指標體系、預算執(zhí)行與控制程度上做出重點改善。最后，應(yīng)以“實現(xiàn)精細化管理、降本增效”為主要目標，分析鐵路運輸企業(yè)財務(wù)預算指標現(xiàn)狀，研究財務(wù)預算指標體系的專業(yè)分類以及與業(yè)務(wù)指標的關(guān)系，進而構(gòu)建多級次的財務(wù)預算指標體系。

2.1.2 以“四個統(tǒng)一”為出發(fā)點

在構(gòu)建鐵路運輸企業(yè)全面預算管理體系時，應(yīng)注意實現(xiàn)管理流程統(tǒng)一、管理責任統(tǒng)一、考核指標統(tǒng)一、評價體系統(tǒng)一。其中，管理流程統(tǒng)一是指基于預算指標體系責任分解圖（RBIS），實現(xiàn)縱向“國鐵集團—路局—基層站段”、橫向各業(yè)務(wù)部門之間預算管理流程的統(tǒng)一。管理責任統(tǒng)一是指應(yīng)規(guī)范各業(yè)務(wù)部門和主體在預算管理中的責任，明確職責定位和要求，統(tǒng)一落實和檢查?？己酥笜私y(tǒng)一是指明確站段考核指標定義，注重評價指標分專業(yè)衡量時概念及統(tǒng)計口徑的一致性，注重業(yè)務(wù)預算指標和財務(wù)預算指標的完善和有效對接。評價體系統(tǒng)一是指基于全面預算視角，綜合不同系統(tǒng)、性質(zhì)的站段的特點，建立統(tǒng)一的評價體系。

2.1.3 以業(yè)財融合為抓手

業(yè)財融合一般是指企業(yè)的財務(wù)工作與業(yè)務(wù)工作進行有機結(jié)合和協(xié)作，最終實現(xiàn)企業(yè)價值管理的目標。在現(xiàn)行的鐵路運輸企業(yè)的預算管理體系中，存在財務(wù)預算和業(yè)務(wù)預算“兩張皮”的現(xiàn)象，財務(wù)預算與生產(chǎn)任務(wù)計劃相分離，指標口徑無法統(tǒng)一，數(shù)據(jù)來源混亂。因此，有效實現(xiàn)業(yè)財融合是至關(guān)重要的，企業(yè)需要進行財務(wù)管理模式創(chuàng)新，使財務(wù)部門與所有業(yè)務(wù)部門進行有效的協(xié)同，合理配置資源，共同創(chuàng)造企業(yè)價值。

2.1.4 分級次、分專業(yè)標準化管控

鐵路運輸企業(yè)在最終經(jīng)營指標通過生產(chǎn)指標分解落實的過程中，在路局到站段層面存在缺乏統(tǒng)一的標準，掌握全面信息比較困難；預算約束力不強，考核力度、時效性不夠等問題。因此，為解決從路局到站段不同專業(yè)在預算管理指標不一及管理混亂等問題，應(yīng)通過分類、分組梳理各個系統(tǒng)目前基本指標完成情況和經(jīng)營成果，針對站段時效性強、實用性強、任務(wù)性強三個固有工作特點，抓住預算編制、執(zhí)行、調(diào)整、考核的主要環(huán)節(jié)，制定出具有普遍性、細節(jié)性的路局對站段的嵌入式標準化預算指標體系和預算管理流程。

2.2 預算指標體系設(shè)計

2.2.1 預算指標體系內(nèi)容

全面預算指標體系的結(jié)構(gòu)應(yīng)滿足預算全覆蓋、全過程、全方位的管理需要，其基本內(nèi)容如表1所示。按業(yè)務(wù)類型分類，主要包括運輸企業(yè)的各專業(yè)系統(tǒng)與非運輸企業(yè)的各行業(yè)企業(yè)的預算指標；按預算內(nèi)容分類，主要包括財務(wù)預算、經(jīng)營預算與投資預算的相關(guān)指標。

表1 全面預算指標分類

2.2.2 預算指標體系結(jié)構(gòu)

本文以業(yè)財融合為出發(fā)點，結(jié)合鐵路運輸企業(yè)全面預算管理體系現(xiàn)行應(yīng)用狀況，設(shè)計了以戰(zhàn)略目標為導向的財務(wù)指標、業(yè)務(wù)指標和效率效益指標相結(jié)合的預算指標體系，并重點體現(xiàn)鐵路運輸企業(yè)生產(chǎn)性指標對財務(wù)性指標的貢獻和約束關(guān)系，突出鐵路運營效益分析，綜合反映經(jīng)營成果、經(jīng)營質(zhì)量、經(jīng)營效率和經(jīng)營風險等目標要求。主要邏輯關(guān)系是以財務(wù)指標為核心，業(yè)務(wù)指標作為掛鉤指標或財務(wù)預算指標的評審約束指標（路局層面、站段層面），并結(jié)合一定效率效益指標作為預算分析或評價指標，如圖1所示。

圖1 預算指標結(jié)構(gòu)關(guān)系圖

財務(wù)指標方面，主要是從收入、支出、利潤三方面出發(fā)，根據(jù)2018年所下發(fā)的《關(guān)于加強2018年鐵路運輸企業(yè)財務(wù)預算編制工作的通知》（96號文）中的詳細分類進行確定[8]。業(yè)務(wù)指標方面，主要是各個不同的系統(tǒng)結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點與相關(guān)業(yè)務(wù)活動，結(jié)合國鐵集團的RBIS圖，設(shè)計合理、有效的業(yè)務(wù)指標。需要注意兩點：第一，業(yè)務(wù)指標要細化到站段層面，即路局層面的工作量指標與站段層面的工作量指標數(shù)據(jù)口徑盡量統(tǒng)一，以便于數(shù)據(jù)的收集與處理。第二，業(yè)務(wù)指標需要結(jié)合不同專業(yè)，具體分析其對財務(wù)指標的貢獻與影響的路徑，以搭建不同專業(yè)部門的業(yè)務(wù)與財務(wù)指標的關(guān)聯(lián)關(guān)系。效率效益分析指標方面，主要包括效率指標和效益分析指標。效率指標主要是指工作量的分析指標，由于各部門的生產(chǎn)任務(wù)不同，效率指標也各有不同。而效益分析指標主要是將生產(chǎn)任務(wù)指標與財務(wù)指標進行結(jié)合，以統(tǒng)計每單位工作量所耗費的支出或獲得的收益。從某種程度上來說，效益分析指標是業(yè)財融合在全面預算管理中的一個很好體現(xiàn)，是業(yè)務(wù)與財務(wù)的直接掛鉤，包括生產(chǎn)效率和質(zhì)量效能等方面，也可以用來考核預算管理的執(zhí)行情況。

2.3 預算管理流程設(shè)計

為實現(xiàn)多級次、精細化管理的目標，本文主要設(shè)計了“國鐵集團到路局層面”以及“路局層面到站段層面”的預算編制流程。

2.3.1 國鐵集團到路局層面

國鐵集團到路局層面的預算管理流程主要如圖2所示，分為預算編制、預算執(zhí)行、預算調(diào)整、預算考核與可持續(xù)改進五大模塊，是一個閉環(huán)式的預算管理流程，涉及的組織機構(gòu)主要是國鐵集團、集團全面預算管理委員會、集團財務(wù)部、集團各職能部處、各路局。

圖2 國鐵集團—路局層面的預算管理流程

國鐵集團在確定明確的預算管理目標后，下達年度預算編制工作安排，通過“兩上兩下”的預算編制與審批過程，形成正式的財務(wù)執(zhí)行預算，并將其下達給各路局，各路局再根據(jù)分解后的經(jīng)營預算，下達各單位執(zhí)行預算的工作通知。若在執(zhí)行中存在預算調(diào)整需求，路局應(yīng)提交書面報告，集團財務(wù)部組織相關(guān)部門核實并提出建議方案，經(jīng)集團全面預算管理委員會研究并經(jīng)國鐵集團批復后，下達調(diào)整預算。此外，要定期對預算執(zhí)行過程進行分析，主要是比較預算差異并分析總結(jié)原因，路局進行審批并下達建議措施，進行優(yōu)化后繼續(xù)執(zhí)行。另外，鐵路運輸企業(yè)需要建立預算考核制度，責任部門明確地落實考核制度，對預算執(zhí)行進行監(jiān)控和評價，并實施獎懲制度。

從預算實用性角度出發(fā)，鐵路運輸企業(yè)應(yīng)在全面預算管理實施過程中，定期總結(jié)錯誤以及相關(guān)經(jīng)驗，提出優(yōu)化措施，以對預算管理過程進行可持續(xù)改進?？沙掷m(xù)改進并不僅僅是對預算編制的可持續(xù)改進，而是一個全過程的可持續(xù)改進。

2.3.2 路局層面到站段層面

路局層面到站段層面的預算編制流程與國鐵集團到路局層面的預算編制流程相似，但更加細化，如圖3所示，涉及的機構(gòu)有路局、路局預算管理委員會、路局財務(wù)部、路局各職能部處、各站段。

圖3 路局—站段層面的預算編制流程

路局在收到國鐵集團年度預算編制工作安排后，交由路局財務(wù)部制定年度預算工作方案，并上交路局全面預算管理委員會批準審核。年度預算工作方案通過后，各職能部處與財務(wù)部共同組織各站段編制建議預算，由業(yè)務(wù)部門審核、財務(wù)部匯總后，交由全面預算管理委員會與路局審核并提出調(diào)整意見，通過后正式確定年度預算方案，并將其下達給各單位各部門，開始執(zhí)行預算。

而路局層面到站段層面的預算管理流程的預算執(zhí)行、分析、調(diào)整、考核等與國鐵集團到路局層面的流程比較相同，在此就不再贅述。

3 全面預算管理體系可持續(xù)改進的保障措施

在預算管理體系的構(gòu)建和應(yīng)用過程中，鐵路運輸企業(yè)應(yīng)結(jié)合經(jīng)營管理實踐和具體業(yè)務(wù)的生產(chǎn)流程和成本因素的情況，不斷改進預算管理體系。第一，應(yīng)不斷完善分專業(yè)的統(tǒng)一預算指標和口徑，實現(xiàn)預算指標的結(jié)構(gòu)化和標準化，并形成不同業(yè)務(wù)類別的預算指標及標準定額庫，提高預算管理的精細度。第二，明確責任主體，按需編制動態(tài)財務(wù)報表。從站段的成本控制報表，到路局的財務(wù)預算報表，再到國鐵集團的預算匯總報表，形成月度、季度以及年度的“站段—路局—國鐵集團”三位一體的可視化報表，建立分層級分專業(yè)的月度預算執(zhí)行財務(wù)報表研究與分析評價體系。第三，強化預算管理的考核評價，掛鉤績效考核，確保預算的剛性約束。第四，建立業(yè)財一體化的共享財務(wù)和全面預算管理信息系統(tǒng)。運用先進的信息化工具，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與財務(wù)數(shù)據(jù)進行實時共享，保證正確的預算編制，并將后續(xù)預算執(zhí)行數(shù)據(jù)及時錄入，有利于實現(xiàn)真正精確的預算管理。