張鵬

新冠疫情是對各國防控重大流行性疾病行動力的一次總考。有些國家能在短時間內(nèi)直線投送防控資源，實現(xiàn)“精準”防控，有的則需要“繞道”而行?；诂F(xiàn)實，那些能夠?qū)⑼饨荒芰Α涝O施及主權(quán)基金等主權(quán)級資源（Sovereign Resources）轉(zhuǎn)化為防疫直接行動力的國家，或許能更早走出困境。

同樣的疫情，不同距離的主權(quán)行動力

COVID-19是一種新型病毒，它沒有國籍，亦對政府、民族、宗教信仰、性別平等、意識形態(tài)等概念無感。其目的是通過進攻人類細胞得以復制、繁衍，再通過人類活動實現(xiàn)廣泛傳播。面對同一場疫情“大流行”，人們關(guān)注各國不同的應對方式?；ヂ?lián)網(wǎng)閱讀環(huán)境中充斥著對各國行動力的揣測、不安甚至憤恨，同時又能看到人們因各種自救互助而生的理解、感動和希望。

如何理解這些程度各異的主權(quán)行動力呢？目前，很多分析從各國的內(nèi)部情況切入，如政治文化、醫(yī)療技術(shù)水平或政治人物的決策得失等。但跳出單個國家，如何從宏觀上理解疫情下各國行動力的差異？

已故荷蘭籍學者霍夫斯泰德（Geert Hofstede，1928-2020）的文化維度理論或許可以提供一些思路，他提出了“權(quán)力距離”（Power Distance）的概念。與之類似，筆者認為，可以從“權(quán)力距離”維度去理解“主權(quán)距離”（Sovereign Level Power Distance）。例如，同樣是“城市”，不同城市間存在不平等。以中國為例，直轄市、副省級市、一般地級市、縣級市，它們管轄的社會經(jīng)濟事務范圍差別顯著，與主權(quán)級資源的關(guān)系也各有不同。例如，在經(jīng)濟社會事務的管理上，副省級城市被明確賦予“省一級”的管理權(quán)限，與省級行政單位并列參加中央經(jīng)濟工作會議、外事工作會議、宣傳工作會議等。

而在聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦權(quán)與州權(quán)以憲法形式分權(quán)并平衡，不同級別的城市同樣有不同的行政權(quán)限。如柏林這樣的城市就直接擁有德國聯(lián)邦州的地位，被稱為“市州”，華盛頓聯(lián)邦特區(qū)也與之類似。

國家內(nèi)部的城市與擁有主權(quán)的城市國家（city state）相比，差距更為明顯，比如某些城市在國家授權(quán)范圍內(nèi)有一定對外交往的權(quán)力，而城市國家（如新加坡）則擁有完整的外交權(quán)。

通常，不同層級的行政區(qū)各就其位，中央政府負責外交、國防和國稅等主權(quán)級工作，這是現(xiàn)代國家都遵循的中央-地方分工模式。盡管一些地區(qū)存在相對復雜的央地關(guān)系，比如西班牙的加泰羅尼亞、加拿大的魁北克、英國的蘇格蘭、美國的加利福利亞（加利福尼亞歷來有其獨立聲音，在經(jīng)濟體量上它占全美的1/6，2016年美國總統(tǒng)選舉后，因加州支持的民主黨總統(tǒng)候選人希拉里沒有當選，許多加州居民支持Yes California獨立運動，民調(diào)支持獨立占30%左右）等。

但新冠帶來了新的變數(shù)，這些主權(quán)級的資源和力量能否及時對內(nèi)投送到防疫一線呢？

直線投送主權(quán)級防控力量的代表國家

這一類型的國家主要在亞洲，中國的“舉國體制”在此次疫情防控中發(fā)揮了重要作用，韓國、新加坡甚至以色列也都有突出表現(xiàn)，日本和伊朗本質(zhì)上也屬于這一類型。

以韓國為例，2020年2月20日出現(xiàn)首例死亡病例，20、21、22三天的確診病例數(shù)連續(xù)倍增，23日韓國總統(tǒng)文在寅在首爾辦公大樓主持召開新冠肺炎對策會議，決定將疫情預警上調(diào)至最高的“嚴重”級別。

此前的2月21日，韓國國務總理丁世均宣布，將確診病例劇增的大邱市和慶尚北道劃為特別災區(qū)，由中央政府出面全面提供病床和人力物力支持。這是除自然災害外，韓國首次因傳染病將某地區(qū)劃為特別災區(qū)。

2月25日，文在寅抵達疫情最為嚴重的大邱市，表示政府將動員所有資源和手段，以免失去遏制病毒傳播的“關(guān)鍵時機”。丁世均擔任中央災難安全對策本部負責人，協(xié)調(diào)現(xiàn)場工作。韓國中央政府還承諾將對大邱和慶尚北道采取特別措施，提供足夠的財政支持，同時強調(diào)政府已動員了軍隊、警察和醫(yī)務人員全力提供全面的隔離支持。

至今，韓國總理丁世均和保健福祉部長官樸淩厚仍一直坐鎮(zhèn)大邱市。2月26日，韓國國會緊急表決并全體通過《傳染病防治管理法》、《檢疫法》和《醫(yī)療法》三項法案的修訂案，為防控疫情提供司法保障。

其中一些重要法條包括，授權(quán)韓國保健福祉部部長或市長、郡守、區(qū)廳長，在發(fā)生一級傳染病時，可要求疑似傳染病患者居家隔離或在某些醫(yī)療設施中隔離。拒絕接受衛(wèi)生部門病毒檢測要求者將面臨最高300萬韓元（約合人民幣1.72萬元）的罰款。拒絕住院接受治療者將面臨最高1年的監(jiān)禁或最高1000萬韓元（約合人民幣5.76萬元）的罰款。

韓國國會還成立了“新冠19疫情對策特別委員會”，在2020年5月29日即第20屆國會任期結(jié)束前展開行動，防止新冠疫情擴散。

韓國采取了如此密集的主權(quán)級行動，這帶來了“改變命運的一周”。從2月底開始，韓國真正進入嚴防死守階段。此后，韓國通過全國總動員方式組織了大規(guī)模的檢測診斷工作。據(jù)《華爾街日報》，截至3月20日，韓國有能力通過全國633個檢測點每天檢測多達2萬人，檢測點包括“得來速檢測站”（Drive-Thru）和新發(fā)病例所在地附近的移動診所。

正是如此高密度的檢測，實現(xiàn)了韓國版的“關(guān)口前移”和“應收盡收”。就目前數(shù)據(jù)看，從3月7日起，韓國的新增病例數(shù)開始明顯下降，新增病例占總病例數(shù)比例已控制在1%上下。

新加坡是個城市國家，“城市擁有主權(quán)”，國務與市政的界線也不再明顯，除了對外的國家級事務，對內(nèi)的施政已將市政工作完整融入。例如，不存在“新加坡市”的建制，全國分為東北、西北、中區(qū)、東南和西南五個社區(qū)，各社區(qū)由社區(qū)發(fā)展理事會（Community Development Council Districts）這樣的自治組織負責，這些自治組織得到中央政府的直接資助，但活動自主。因此，在新加坡這樣的城市國家，沒有中央政府以下的一級、二級行政單位概念，除了中央政府，就是基層自治，中間的所有行政環(huán)節(jié)在理論上并不存在。

這是新加坡能通過940個“公共衛(wèi)生防范診所”（Public Health Preparedness Clinic， PHPC）防控全國疫情的基礎——新加坡的任何防控行動都來自對主權(quán)級資源的調(diào)動，國家力量幾乎不存在“損耗”。

以色列同樣值得觀察，目前其確診病例數(shù)已近兩千。作為中東疫情最為嚴重的地區(qū)，以色列堪稱動員國家力量最為堅決的一個。當?shù)貢r間3月13日，以色列國防部長本內(nèi)特宣布，國防軍將建設三處臨時救護中心，類似方艙醫(yī)院，共計3000個床位，當時以色列國內(nèi)的新冠確診病例為143例。而此時，英國的“集體免疫”引發(fā)多方討論，鮮少人注意到以色列通過直接投送軍隊力量形成的主權(quán)級防疫行動力。

“繞道”而行和被動防控的代表國家

這一類型的國家主要在歐美，不論是意大利、西班牙還是德國和法國，國家力量直接介入防控一線都需要相對漫長的觀望、說服、調(diào)整階段。

在目前疫情最為嚴重的意大利，其中央政府在1月31日宣布進入國家緊急狀態(tài)，并暫停所有往返中國大陸、香港、澳門及臺北的航班，這一反應不可謂不迅速。

3月7日，意大利首度出現(xiàn)千例以上的確診病例增長，隨后中央政府宣布封鎖倫巴第大區(qū)所有省份及威尼托、艾米利亞-羅馬涅、皮埃蒙特和馬爾凱四個大區(qū)的14個省份至4月3日，影響1600萬名居民。法令禁止一切人員進出隔離區(qū)，違反者將面臨最高三個月監(jiān)禁。不過，法令準許急救服務及存在必要工作需求的人士活動，最終執(zhí)行權(quán)利歸地方行政長官所有。

根據(jù)這些法令，隔離區(qū)所有運動場、游泳池、健身中心關(guān)閉，室外體育比賽須閉門進行，購物中心只能在周末營業(yè)。其他商業(yè)活動可以正常進行，僅要求保證顧客間保持一米距離。法令還要求隔離區(qū)關(guān)閉博物館、文化中心、滑雪度假村，同時全國的電影院、劇場、酒吧、舞蹈學校、游戲室、投注站、賓果廳、迪斯科廳及類似場所關(guān)閉，暫停民事和宗教儀式（包括葬禮）。所有有組織的活動，包括文化、娛樂、體育和宗教性質(zhì)，不論在公共或私人場地舉行，全部停辦。上述的措施當時被認為是歐洲歷史上規(guī)模最大的封城，也是除中國大陸以外最積極的應對措施。

盡管如此，意大利中央政府將主權(quán)級資源調(diào)配力量進行收攏并精準投放到疫情嚴重地區(qū)的能力顯得明顯不足。比如，在米蘭及倫巴第大區(qū)封城的同時，意大利并未對重點疫區(qū)的醫(yī)護力量進行必要補充。

之后意大利的封國舉動和3月11日總理孔特宣布意大利除了藥店、食品店等必要門店外停止所有商業(yè)活動更多的被認為是總理本人“賭上了自己的政治生命”，而見不到太多入軍隊力量等主權(quán)級資源對重點疫區(qū)的精準投送，直到近幾天才有相關(guān)報導。

至于美國，歷次救災中，聯(lián)邦政府似乎是個被動角色。在疫情防控初期，美國多地公共健康實驗室向聯(lián)邦政府抗議，批評疾控中心向各州發(fā)放試劑盒的速度過慢，并要求開放各地自行生產(chǎn)試劑盒的權(quán)限。

3月2日，美國疾控中心不再公布接受新冠病毒核酸檢測人數(shù)，并停止發(fā)布各州確診人數(shù)，只用是或否來反映該州有無新增確診病例。

面對各地防疫物資告急，美國總統(tǒng)特朗普回應，各州長應該自行解決問題，大量采購救災物資并負責運輸，這不是聯(lián)邦政府的“份內(nèi)事”，“我們不是送貨員”（Were not a shipping clerk）。

面對疫情，盡管世衛(wèi)組織不斷呼吁，已經(jīng)有“有效的方案”甚至“唯一被事實證明成功的方法”，但各國制度不同，主權(quán)力量向一線投放的方式方法各異，我們無法做到步調(diào)一致。

時至今日，國際組織的作用仍然極其有限，民族國家仍然牢牢地站在世界舞臺的中央。但疫情防控刻不容緩，急需各國將主權(quán)級資源轉(zhuǎn)化為直接行動力。無論如何，對任何國家而言，人的生命應該是第一位的。

■文章來源：澎湃新聞