李三虎

“直面新型冠狀病毒肺炎：重大疫情防控的跨學(xué)科研究”?？?/p>

從全球治理視角看中國防控新型冠狀病毒肺炎疫情

李三虎

（中共廣州市委黨校 市情研究中心，廣州 510070）

2019年末出現(xiàn)并迅速爆發(fā)蔓延的新冠肺炎疫情，是繼2003年SARS之后發(fā)生在中國的又一件全球公共衛(wèi)生重大突發(fā)事件。有西方學(xué)者曾經(jīng)批評中國對SARS的應(yīng)對方法限于威斯特伐利亞體系的“主權(quán)操作”是失敗的，并為SARS之后的全球公共衛(wèi)生治理設(shè)想了一種超越國家主權(quán)的后威斯特伐利亞體系。對目前中國抗擊新冠肺炎疫情實踐的考察，與美國控制H1N1疫情采取的非國家組織的疫苗供應(yīng)方法比較，可以看出，面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，只有啟動國家一級響應(yīng)，調(diào)動一切資源，才能有效遏制疫情全球擴(kuò)大。所謂后威斯特伐利亞公共衛(wèi)生體系，對有效遏制疫情全球擴(kuò)散是根本不能勝任的。中國在這次疫情防控中采取的信息全球共享和國際合作、臨床管理創(chuàng)新實踐和打破病毒傳播鏈的公共衛(wèi)生策略，必將刷新中國在全球公共衛(wèi)生治理中的主權(quán)國家形象，并將載入世界公共衛(wèi)生和國際關(guān)系史冊。

新冠肺炎；威斯特伐利亞體系；全球公共衛(wèi)生治理

引言

2019年12月以來，中國湖北省武漢市發(fā)現(xiàn)新型病毒性肺炎病例，隨后疫情迅速爆發(fā)蔓延。世界衛(wèi)生組織（WHO）于2020年1月12日將其暫命名為“2019-nCoV”(2019-noval Corovirus)，2月11日正式命名為“COVID-19”（Corovirus Desease-2019）（本文為方便起見，使用中文“新冠肺炎”這個簡稱）。1月30日，WHO總干事譚德塞（Dr T. A. Ghebreyesus）宣布，在中國出現(xiàn)的“一種前所未知的病原體已經(jīng)升級為史無前例的全球爆發(fā)”，成為了引發(fā)“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件（PHEIC）”，呼吁“各國和國際公共衛(wèi)生合作伙伴共同努力，盡快控制全球傳播”[1]。新冠肺炎傳播被列為全球衛(wèi)生突發(fā)事件，這是一種國際政治判斷，意味著中國抗擊新冠肺炎必然具有全球公共衛(wèi)生治理意義。

歷史上，黑死病、流感、瘟疫、艾滋病、SARS等，都曾是全球公共衛(wèi)生災(zāi)難。自17世紀(jì)“威斯特伐利亞和約”（the Peace of Westphalia）達(dá)成以來，全球流行病控制基本上是以國家主權(quán)和不干涉為指導(dǎo)原則。以菲德勒（David Fidler）為代表的西方學(xué)者一直質(zhì)疑這種體系，并基于中國2003年SARS疫情爆發(fā)的全球公共衛(wèi)生治理經(jīng)驗，提出一種允許非國家主權(quán)因素發(fā)揮作用的“后威斯特伐利亞公共衛(wèi)生”（post-Westphalian public health）體系。SARS是一種冠狀病毒，冠狀病毒是一個病毒大家族，“COVID-19”病毒也是一種冠狀病毒。對SARS疫情治理，菲德勒認(rèn)為中國“遵從威斯特伐利亞公共衛(wèi)生模式”的“主權(quán)操作”是不足的，強(qiáng)調(diào)“中國屈從于全球公共衛(wèi)生的‘新世界秩序’動態(tài)表明，SARS是第一個后威斯特伐利亞病原體，它將為國際關(guān)系中的流行病控制迎來一個比以往任何治理創(chuàng)新更加激進(jìn)的治理戰(zhàn)略時代”[2]130-131。我們并不否定非國家主權(quán)因素的作用發(fā)揮，但不能由此否定中國國家在SARS病毒成功治理中所起的決定性作用。正如薛曉芃等學(xué)者認(rèn)為，后威斯特伐利亞公共衛(wèi)生體系觀點“高估了非政府組織的默契和能力，也低估了威斯特伐利亞支柱的堅固程度”[3]220。

時隔17年之后，又一種新的冠狀病毒肆虐，它“對世界經(jīng)濟(jì)的沖擊甚至比SARS還嚴(yán)重”[4]。那么，從全球治理角度來看，新冠肺炎疫情治理究竟是一種威斯特伐利亞和約遵從，還是一種后威斯特伐利亞體系能動展示？全球新冠肺炎治理，中國是主戰(zhàn)場，這場阻擊戰(zhàn)還在進(jìn)行中，回答這個問題也許為時尚早。本文著眼于治理績效要求、透明度和防控體制，評述威斯特伐利亞和約的國家角色與后威斯特伐利亞體系的非國家角色之間的實際地位及其關(guān)系，由此來討論中國的新冠病毒抗擊所蘊含的全球公共衛(wèi)生治理意義。

1 威斯特伐利亞體系與全球公共衛(wèi)生治理變遷

在國際關(guān)系意義上，應(yīng)對傳染病全球擴(kuò)散的公共衛(wèi)生理念歷史，一般會追溯到1648年標(biāo)志現(xiàn)代國際政治體系誕生的威斯特伐利亞和約簽訂上。該和約包含了此后處理國際事務(wù)的核心原則，由此形成的威斯特伐利亞體系就是無政府條件下具有獨立主權(quán)的各國關(guān)系和互動機(jī)制。所謂“無政府條件”并不意味著政治混亂和無序，只是說構(gòu)成該體系的獨立單位——民族-國家，并不擁有共同的最高權(quán)威。威斯特伐利亞體系不拒絕全球治理，而是為無政府關(guān)系治理提供兩個指導(dǎo)原則：一是國家主權(quán)原則，它確定了各國政治權(quán)威操作邊界并受國際關(guān)系約束；二是不干涉原則，它要求一國不干涉他國內(nèi)部事務(wù)?！堵?lián)合國憲章》（1945年）是聯(lián)合國強(qiáng)調(diào)所有成員國主權(quán)平等的國際政治規(guī)范，反映的正是這兩個原則要求。主權(quán)平等和不干涉原則連同國際法表明，威斯特伐利亞治理僅限于國家管理和國際合作機(jī)制。

盡管病原體跨界傳播從人類文明誕生就開始存在，但只有經(jīng)過威斯特伐利亞體系確立國家邊界的主權(quán)原則后，才成為一個國際政治問題。19世紀(jì)中葉前，世界各國只是把傳染病威脅作為國民問題加以處理，并不存在與他國的系統(tǒng)合作。后來，歐洲各國引入海關(guān)檢疫、隔離等措施。這類實踐意味著傳染病引發(fā)了貿(mào)易和旅行涉及的國際關(guān)系問題，衍生出了要求船運、旅行者提供無傳染?。ㄈ缡笠摺⒒魜y和黃熱病等）的健康證明實踐。當(dāng)時由于缺乏國際法或外交管理，威斯特伐利亞公共衛(wèi)生治理只是一種嚴(yán)格的主權(quán)自由裁量。從1851年開始，為了應(yīng)對霍亂病傳播，按照威斯特伐利亞和約原則，歐洲強(qiáng)國通過協(xié)商形成了各種針對傳染病擴(kuò)散的外交慣例和國際法。直到1951年，聯(lián)合國的WHO吸收以往100年形成的各種公共衛(wèi)生治理慣例和國際法，制定和發(fā)布了《國際衛(wèi)生條例》。該條例的目標(biāo)，是以對世界交通的最小干預(yù)確保最大程度的安全，防止傳染病的國際傳播。這對各成員國有兩條要求：一是將符合該條例的疾病爆發(fā)通知WHO，目的是向各成員國通告疾病流行情況和防護(hù)措施，讓各國在同疫情國交往時采取理性決策；二是各成員國在港口、機(jī)場保持一定公共衛(wèi)生能力，確保世界交通不成為病菌或病毒的傳播通道。前者要求疫情信息的公開或透明，后者則通過規(guī)范貿(mào)易和旅行限制，最大限度地減少對世界交通的干擾。這些要求尊重不干涉原則，不涉及各國公共衛(wèi)生的主權(quán)操作。

《國際衛(wèi)生條例》代表著威斯特伐利亞公共衛(wèi)生治理的經(jīng)典體制，但它的治理范圍是相當(dāng)有限的。1980年代，該條例刪掉了天花，只保留了霍亂、鼠疫和黃熱病，而當(dāng)時最為嚴(yán)重的艾滋病至今也未能進(jìn)入榜單。另外，各成員國經(jīng)常違反規(guī)定，不報告疫情爆發(fā)情況，有的國家對疫情國采取過度的貿(mào)易、旅行限制。這樣，WHO開始從水平戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向垂直戰(zhàn)略，參與傳染病發(fā)源地的公共衛(wèi)生治理。例如，SARS疫情爆發(fā)后，WHO亞太辦公室為各國政府政策規(guī)劃提供建議；SARS過后，又幫助中國完善突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系。2005年《國際衛(wèi)生條例》修訂出現(xiàn)一項重要改革，就是當(dāng)有個別重大公共衛(wèi)生事件符合以下兩個情況時，就可被宣布有效期3個月的PHEIC：一是該事件因為疾病傳播，對其他國家構(gòu)成公共衛(wèi)生風(fēng)險；二是該事件因為發(fā)展到非常嚴(yán)重程度或向異常的、預(yù)料外的方向發(fā)展，需要國際社會攜手合作加以解決。確定PHEIC后，WHO發(fā)布臨時建議，包括各國對人員、物品及交通工具應(yīng)該采取的防控措施，協(xié)調(diào)全球人力和物力資源，必要時給予PHEIC地區(qū)指導(dǎo)與幫助。要指出的是，PHEIC公告不能授權(quán)國際社會針對疫情發(fā)生國進(jìn)行任何強(qiáng)制性干預(yù)，給出的指南或建議即使涉及旅游和貿(mào)易限制也不是強(qiáng)制的，這與威斯特伐利亞體系保持著一致性。

面對艾滋病毒、SARS等這類新興傳染病的挑戰(zhàn)，人們開始思考不同于威斯特伐利亞治理的思路。后威斯特伐利亞公共衛(wèi)生體系就是這樣的思考，它包含兩個主要概念——超越國家中心主義的“全球衛(wèi)生治理”（Global Health Governance，GHG）和超越國家利益的“全球公共衛(wèi)生產(chǎn)品”（Global Public Goods for Health，GPGH）[2]50-60。GHG是一種新的政治過程，強(qiáng)調(diào)跨國公司、非政府組織等非國家角色，如結(jié)核病和瘧疾全球基金組織（其董事會包含非政府組織代表）在應(yīng)對艾滋病過程中就起到了重要的作用。GPGH是一種新的政策目標(biāo)，它作為公共產(chǎn)品或服務(wù)可以通行于所有國家，如制藥企業(yè)開發(fā)的用于瘧疾和結(jié)核病治療的新型抗菌藥物，就是這樣的全球公共衛(wèi)生產(chǎn)品。WHO工作的激進(jìn)改革，特別是PHEIC公告、接受非政府組織信息等，都將激勵非國家角色的GHG和GPGH實踐。菲德勒之所以把SARS看作“后威斯特伐利亞第一個病原體”，強(qiáng)調(diào)威斯特伐利亞公共衛(wèi)生體系轉(zhuǎn)型，就在于他力圖展望一種SARS之后全球公共衛(wèi)生治理的“新世界秩序”——GHG和GPGH實踐。

2 新冠肺炎傳播特征、全球擴(kuò)散和信息透明度

對于公共衛(wèi)生治理，無論是威斯特伐利亞體系，還是后威斯特伐利亞體系設(shè)想，均基于對病原體的跨界擴(kuò)散。菲德勒的后威斯特伐利亞公共衛(wèi)生體系設(shè)想，主要源于艾滋病治理實踐。但是，就病原體跨界擴(kuò)散來說，SARS、新冠病毒與艾滋病毒是完全不同的。艾滋病主要通過性接觸、血液和母嬰三種途徑傳播，它雖然與同性戀、吸毒等一起引發(fā)各種全球問題，但其擴(kuò)散頻度相對較低。新冠病毒是通過呼吸道飛沫和接觸傳播的①還有說氣溶膠、糞-口等傳播途徑（科學(xué)家已經(jīng)從糞便中檢測出了新冠病毒），尚待進(jìn)一步明確?？梢悦鞔_的是，現(xiàn)有病例多數(shù)都可以追蹤到與確診的病例有過近距離密切接觸的情況。，其擴(kuò)散頻度要比歷史上的天花、艾滋病毒甚至SARS高得多，會在短時間內(nèi)通過貿(mào)易和旅游迅速傳播開來。

繼SARS之后，新冠肺炎疫情再次受到國際社會關(guān)注。2019年12月31日，中國向WHO中國辦公室報告，湖北省武漢市發(fā)現(xiàn)未知病原肺炎病例。2020年1月20日，中國工程院院士鐘南山接受媒體采訪，宣布“新冠肺炎肯定存在人傳人”。WHO正是從這一天開始，向各國公告有關(guān)國家或地區(qū)疫情（參見表1）。自武漢1月23日開始封城到2月6日這14天②按照有關(guān)專家意見，新冠肺炎肺炎感染有14天的潛伏期。據(jù)此，這次新冠肺炎疫情需要經(jīng)歷兩個重要時期：一是從1月23日到2月6日，自武漢封城后14天，春節(jié)期間大量人員返鄉(xiāng)和出外旅游，疫情會達(dá)到高峰期；二是從2月7 日到20日，大量外地工作人員返回工作地和旅客回流，疫情進(jìn)入第二次高峰期。，中國正值春節(jié)放假和旅游旺季，確診病例不斷增加。國內(nèi)確診病例從571例增加到28060例，疫情從湖北武漢擴(kuò)散到全國幾乎所有省區(qū)市（包括香港、澳門和臺灣）；其他國家地區(qū)從7例增加到217例，疫情從亞洲（東南亞和北亞為主）擴(kuò)散到歐洲、美洲、大洋洲。盡管從2月3日開始新增病例有所下降，但確診病例絕對數(shù)仍然在增加。2月7日，第二個14天開始，隨著外地工作人員返回工作地點，新增病例又有所增加。從2月7日到15日，國內(nèi)確診病例已從31211例增加到66576例。日本“鉆石公主”號國際郵輪2月6日發(fā)現(xiàn)疫情，國外確診病例迅速增加，到15日已從217例上升到626例，其中有中國旅游經(jīng)歷的70例，可見人傳人還是非常嚴(yán)重的。

表1 全球COVID-19積累病例數(shù)量統(tǒng)計(2019年12月31日~2020年2月15日)

*國際郵輪系日本“鉆石公主”號郵輪。

數(shù)據(jù)來源：WHO.Novel Coronavirus (2019-nCoV) situation reports [EB/OL]. https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/ situation-reports/, 2020-02-11.

無論是流行病學(xué)家和公共衛(wèi)生專家，還是政府官員和公眾，都會關(guān)心一個非常重要的問題：新冠病毒從何而來？從2019年11月發(fā)現(xiàn)首批感染者到2020年1月7日正式從相關(guān)病例中分離出一種新的冠狀病毒，這段時間人們的關(guān)注點集中到武漢華南海鮮市場疫源地上。研究發(fā)現(xiàn)許多病患者都與該市場接觸過，這意味著新冠病毒是一種動物傳動物、動物傳人的新病原體，結(jié)果是該市場很快被封閉和清潔。但是，更為重要的問題是，是否會產(chǎn)生人傳人的疫情擴(kuò)大或跨界傳播。其實，在1月20日前，至少有兩種渠道透漏出可能存在人傳人的信息。一條渠道是，被稱為“傳謠八君子”的李文亮等人①武漢8位醫(yī)生分屬“武漢大學(xué)臨床04級群”、“協(xié)和紅會神內(nèi)”、“腫瘤中心”三個微信群，這些都是醫(yī)學(xué)交流群。他們依據(jù)一份診斷書討論新冠病毒疫情，最先發(fā)出了防范疫情的擔(dān)憂和警示。但他們都曾被武漢警方當(dāng)作“傳謠者”約談，特別是李文亮醫(yī)生還簽了訓(xùn)誡書。也恰恰是這位簽了訓(xùn)誡書的李文亮醫(yī)生因接觸新冠病例而感染，由于病情惡化于2月7日不幸去世。，最早于2019年12月底通過微信群提醒親戚朋友要注意類似SARS的肺炎感染，這一消息不脛而走。另一渠道是，黃朝林等人發(fā)現(xiàn)2020年1月2日前武漢金銀潭醫(yī)院41名新冠病毒感染者只有27名有過華南海鮮市場暴露史[5]，中國科學(xué)院院士高福新冠病毒研究團(tuán)隊更是發(fā)現(xiàn)2019年12月中旬就開始出現(xiàn)與華南海鮮市場不相關(guān)的許多病例[6]，這些都表明了人傳人的擴(kuò)散情形。這兩條渠道信息，按照菲德勒的后威斯特伐利亞衛(wèi)生體系設(shè)想，都屬于非政府信息源，但它們并未成為地方政府做出正確決策的重要依據(jù)。2019年12月31日，武漢市衛(wèi)健委通報：近期發(fā)現(xiàn)的27例肺炎病例多與華南海鮮城有關(guān)聯(lián)，到目前為止未發(fā)現(xiàn)明顯的人傳人現(xiàn)象，未發(fā)現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員感染。就威斯特伐利亞體系來說，這里涉及信息透明度問題。如果說李文亮醫(yī)生的疫情信息透漏是限于社會穩(wěn)定而被警方訓(xùn)誡的話，那么高福院士作為中國疾控中心主任調(diào)查的疫情信息，則被淹沒在了抽象的學(xué)術(shù)論文中。在這種意義上講，非政府疫情信息只要不能上升為權(quán)威決策或進(jìn)入威斯特伐利亞公共衛(wèi)生體系，就很難起到疫情預(yù)警、決策和防控作用。

3 世界各國不同反應(yīng)與新冠肺炎治理績效要求

新冠肺炎既有著快速的人際傳播和較高的跨界傳播頻度，又有著相當(dāng)?shù)闹滤缆?。?jù)WHO數(shù)據(jù)，到2003年7月31日，中國內(nèi)地SARS死亡人數(shù)349例，香港300例，臺灣180例，加拿大41例，新加坡33例，越南5例，總共908例。2020年1月20日武漢已有6名新冠肺炎死亡病例，2月15日中國各省區(qū)（包括港澳臺）增加到1524例（湖北達(dá)到1457例）和國外2例，這個數(shù)據(jù)已比SARS死亡病例多了618例。新冠肺炎的爆發(fā)和蔓延，在全球引起了巨大恐慌。特別是當(dāng)WHO于1月30日將中國列入PHEIC后，國際社會迅速采取入境管制措施（參見表2）。這里不僅有公共衛(wèi)生能力較弱的欠發(fā)達(dá)國家采取了嚴(yán)格入境管制措施，也有如美國這樣的發(fā)達(dá)國家對中國游客發(fā)出了限令甚至禁令。

表2 世界主要國家就防控新冠肺炎疫情采取的入境管制措施

續(xù)表

注釋：為防控新冠肺炎疫情，總共有128個國家或地區(qū)采取入境管制措施。對這種信息通告，國家移民管理局自1月30日開始公示，每日都有更新。本表據(jù)2月11日通告，僅列出有關(guān)主要國家情況。

數(shù)據(jù)來源：國家移民管理局. 近期有關(guān)國家入境管制措施提醒(2020.2.11)[EB/OL]. https://www.nia.gov.cn/n741440/n741542/c1242358/ content.html, 2020-02-12.

世界各國為防控新冠肺炎擴(kuò)散采取相應(yīng)入境限制，是符合威斯特伐利亞體系主權(quán)原則的，但卻引起了相應(yīng)國家的恐慌。特別是一些發(fā)達(dá)國家發(fā)起的撤僑行動，更是引發(fā)全球惶恐。2月1日， 當(dāng)日本從武漢撤僑的飛機(jī)上出現(xiàn)新冠肺炎感染者時，負(fù)責(zé)撤僑的日本官員自認(rèn)為撤僑防疫不當(dāng)給國民造成災(zāi)難而引咎自盡。2月11日，英國撤僑引發(fā)英國人恐慌，飛機(jī)降落后直接被送隔離，當(dāng)?shù)鼐用駥⒊邢词忠旱扔闷窊屬徱豢?。這種恐懼一旦走向極端，就會引發(fā)某種政治上惡毒的抹黑中國和種族上排外的攻擊中國。當(dāng)許多國家切斷與中國的航班往來時，來自中國的人、商品均遭到特殊對待。韓國一家餐廳打出“中國人禁止進(jìn)入”的提示，越南一家美甲店上赫然寫著“由于病毒的原因不接受中國游客”。新冠病毒原本是“無政治”、“無身份”、“無通行證”、“無護(hù)照”的病原體，澳大利亞《先驅(qū)太陽報》（1月29日）以“中國病毒”的名稱為它貼上了國家標(biāo)簽，臺獨者更是以“武漢病毒”為它貼上了地理標(biāo)簽。特別是在政治上力圖惡搞中國的國家地區(qū)，針對中國新冠肺炎肺炎疫情，故意制造恐慌。美國商務(wù)部長羅斯公開表示，中國爆發(fā)的肺炎疫情，會讓全球企業(yè)評估在中國的供應(yīng)鏈風(fēng)險，從中國撤離，有利于制造業(yè)回流美國，這“對美國是好事”；美國白宮高級經(jīng)濟(jì)顧問納瓦羅表示，哪怕中國爆發(fā)嚴(yán)重肺炎疫情，美國也不會免除對中國加征的關(guān)稅。2月3日，《華爾街日報》專欄作家米德以“中國是真正的亞洲病夫”撰文，有意借中國人被稱為“東亞病夫”的積貧積弱歷史來挑釁和刺痛中國人，認(rèn)為中國“金融市場要比其野味市場糟糕得多”、“中國經(jīng)濟(jì)在這次嚴(yán)重的肺炎疫情面前表現(xiàn)得非常脆弱，經(jīng)濟(jì)崩潰的跡象正在發(fā)生”[7]。正如2003年SARS爆發(fā)時一樣，美國媒體宣揚的還是那種老調(diào)重彈的“中國經(jīng)濟(jì)崩潰論”。美國政府連同其號稱非政府組織的媒體，實際上是違背《國際衛(wèi)生條例》盡量減少世界交通干擾要求的，通過制造恐慌，在全球挑起國際貿(mào)易和旅行限制，以打擊中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

中國是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，目前處在全球供應(yīng)鏈最核心位置，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興可期。美國已經(jīng)把中國當(dāng)成最大威脅，這意味著美國將通過其全球輿論機(jī)器形成對中國經(jīng)濟(jì)的全球封鎖，“一帶一路”倡議難以推進(jìn)，民族復(fù)興也會面臨巨大困難。中國若不能快速有效控制這次疫情，全球的供應(yīng)鏈就會出現(xiàn)震蕩，全球跨國公司會考慮重組自己的供應(yīng)鏈，到時工作崗位就是不回流美國，也會部分轉(zhuǎn)移到其他國家。從GDP構(gòu)成來看，消費占70%，加上城市化進(jìn)程、機(jī)械化和智能化等因素帶來的人均生產(chǎn)率提升，消費促進(jìn)增長有著很大的提升空間。如果因為這次疫情，中國在全球供應(yīng)鏈上的核心地位一旦出現(xiàn)戰(zhàn)略性破壞，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展將會受到重創(chuàng)。

全球恐慌和中國面臨的巨大挑戰(zhàn)，關(guān)鍵的問題是“疫情”防控。疫情與病情不同，病情在治，疫情在控?！安　笔莻€體的，“疫”是群體的。新冠病毒的根本問題，在于它超越了病人治療。新冠病毒治理必須是一項系統(tǒng)工程，臨床治療主要是要控制傳染源，治病要兼顧避免傳播。對于新冠病毒疫情，德國流行病學(xué)專家克勞澤（Gérard Krause）預(yù)測了三種情形[8]：一是最糟糕的情形，如果沒有能力檢測出感染者且防控措施不力，目前世界上60%～80%的人口會被感染，那會如同1957年全世界超過100萬人死于新H2N2流感病毒那樣，發(fā)生全球大流行；二是中等的情形，目前全世界通過嚴(yán)格的隔離規(guī)定和治療加以控制，如果這些措施奏效，那么就如同2003年SARS疫情那樣，經(jīng)歷兩個14天的潛伏期，疫情不再傳播，慢慢消失；三是普通的情形，如果未能把疫情隔離在單一地區(qū)，被感染人在未知情況下離開，感染其他人，長期在人群中傳播，偶爾出現(xiàn)小規(guī)?；虼笠?guī)模季節(jié)性爆發(fā)，那么這一定是一場災(zāi)難，而這可能是最現(xiàn)實的情形。就第三種情形而言，治療疫苗就顯得尤為重要。發(fā)達(dá)國家希望研發(fā)新的疫苗，但這需要很長時間。就目前情況來說，爭取第二種情形是整個公共衛(wèi)生治理績效要求所在，我們不能如菲德勒在后威斯特伐利亞公共衛(wèi)生體系倡導(dǎo)的GHG和GHGH實踐那樣，坐等非國家組織拿出疫苗提供治療服務(wù)。沒有其他的選擇，中國只能訴諸國家力量，取得對這次新冠病毒疫情的速勝和完勝，由此來提升國家在全球的權(quán)威和信譽，重塑世界各國對中國的信心。

4 中國新冠肺炎治理的國家體制以及主權(quán)擔(dān)當(dāng)

對于重大突發(fā)事件，中國作為一黨制國家，為了達(dá)到相應(yīng)公共治理目標(biāo)，向來是堅持全國一盤棋，統(tǒng)一部署，調(diào)動國家所有資源，在短時間內(nèi)集中力量辦大事。2008年汶川地震時，中國人民解放軍當(dāng)天就到達(dá)災(zāi)區(qū)。這是由中國國家政權(quán)性質(zhì)和國家治理體系決定的。中國2003年SARS疫情爆發(fā)，是一場人類社會的災(zāi)難。中國堅持平等互利和合作共贏，主動采取遠(yuǎn)高于WHO要求的防控措施，阻止了疫情向其他國家的蔓延。從2020年1月23日開始，中國各省區(qū)市相繼啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)①根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的性質(zhì)、危害程度和涉及范圍，突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為特別重大（I級）、重大（II級）、較大（III級）和一般（IV級）四級。按照我國2006年實施的《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，所謂一級響應(yīng)，是當(dāng)發(fā)生特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，省指揮部根據(jù)國務(wù)院的決策部署和統(tǒng)一指揮，組織協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)應(yīng)急處置工作。，集中全部精力，打一場大規(guī)模的全民戰(zhàn)、總體戰(zhàn)和阻擊戰(zhàn)。中國新冠病毒治理的國家體制和主權(quán)擔(dān)當(dāng)，可以從社區(qū)隔離、湖北武漢保衛(wèi)戰(zhàn)和全球協(xié)作三個方面體現(xiàn)出來。

對如新冠肺炎疫情這樣的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件而言，任何一個公民都不能消極地等待被感染和被治療，而是要在國家公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下，限定于社區(qū)加以隔離，戴口罩、洗手、通風(fēng)、消毒和不聚會等。一個最為重要的國家體制因素是，對接武漢封城，先是1月23日浙江、廣東和湖南，后是1月24日湖北、安徽、天津、北京和上海，以及此后其他省區(qū)市，相繼啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)，積極采取體溫檢測、隔離、收治病人等防控措施。1月24日，國務(wù)院成立的由國家衛(wèi)建委牽頭的“應(yīng)對新型冠狀病毒感染疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制”公布了《關(guān)于嚴(yán)格預(yù)防通過交通工具傳播新型冠狀病毒感染的肺炎的通知》，要求各省區(qū)市政府協(xié)調(diào)衛(wèi)生健康、公安、交通運輸、民航、鐵路等部門，嚴(yán)格落實新冠病毒防控措施，協(xié)助尋找需要追蹤的肺炎病例、疑似病例和密切接觸者。在這種自上而下的國家體制下，封城、封院、封樓和封村等，在全國即刻形成了一種自下而上的公民隔離自覺。在春節(jié)期間的大規(guī)模人口移動中，這種由舉國體制決定的社區(qū)隔離，在遏制疫情惡化中發(fā)揮了積極的重要作用。

湖北武漢是主戰(zhàn)場，中國國家體制更加表現(xiàn)為武漢和湖北保衛(wèi)戰(zhàn)上。這表現(xiàn)為武漢新型醫(yī)院建設(shè)和各省區(qū)市對口支援方面（參見表3）。疫情爆發(fā)后，武漢產(chǎn)生了巨量的疑似病例和大量的確診病例，要做到應(yīng)收盡收、應(yīng)治盡治，僅僅依靠武漢的金銀潭醫(yī)院、協(xié)和醫(yī)院等40余家醫(yī)療機(jī)構(gòu)（這些醫(yī)院主要用來收治重癥和危重癥患者）是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須要訴諸新的醫(yī)院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和接受外部援助。為有效控制SARS疫情，北京曾經(jīng)只用7天時間就建成了小湯山醫(yī)院。時任北京代市長的王岐山當(dāng)時曾說，“小湯山工程是我們打好收治非典病人關(guān)鍵一役的一個環(huán)節(jié)”，要搶時間從速建設(shè)必須要“做到每一個空隙都能插上的緊密協(xié)調(diào)”[9]4。這就是中國速度的體制機(jī)制原因所在。在短短兩個月內(nèi)，該醫(yī)院收治了全球SARS病例的1/10、中國病例的1/7，在防控SARS疫情中發(fā)揮重要作用，形成了無門診只收治的“小湯山模式”。今天充分借鑒這一模式，武漢以同樣的制度優(yōu)勢，僅僅用了10天左右時間，建成了標(biāo)準(zhǔn)更高、設(shè)備更齊的火神山醫(yī)院和雷神山醫(yī)院①除湖北武漢，還有河南、湖南、福建等，總共4省6市，也建了“小湯山模式”的醫(yī)院。。在武漢部署對既有公共建筑進(jìn)行改造建成的“方艙醫(yī)院”，可以說是這次防控疫情實現(xiàn)的重要公共衛(wèi)生體制創(chuàng)新，而這種創(chuàng)新恰恰是中國國家體制的優(yōu)勢所在。新醫(yī)院建設(shè)的目的是大規(guī)模收治重癥或輕癥患者，同時起到隔離功能，做到防疫與治療兼顧。與此同時，全國各地醫(yī)療資源被調(diào)動起來，特別是各省市和軍隊組織派出的醫(yī)護(hù)團(tuán)隊，不斷流入湖北武漢和湖北其他城市。這次全國醫(yī)療力量的調(diào)度規(guī)模和速度，遠(yuǎn)超2008年汶川特大地震醫(yī)療救援，為打贏武漢和湖北主戰(zhàn)場的保衛(wèi)戰(zhàn)集中了最大優(yōu)勢兵力。

表3 武漢新醫(yī)院建設(shè)與全國各地支援武漢和湖北其他地市情況

為了嚴(yán)格的社區(qū)隔離和集中力量打好湖北武漢保衛(wèi)戰(zhàn)，中國采取的大規(guī)模防控行動和措施，阻止了疫情向其他省市和其他國家傳播。這實際上是中國對全球公共衛(wèi)生安全的主權(quán)擔(dān)當(dāng)。WHO總干事譚德塞不止一次贊賞中國為世界防疫提供了“窗口期”，但歐洲新聞臺記者卻把這種贊揚看作是“中國要贊揚”、“中國要面子”。譚德塞于2月12日反駁說，“中國的病例超過4萬，但中國之外的病例只有400多個、死亡1例”，這是“全部的事實”，承認(rèn)這個事實就意味著“中國扎扎實實的做法應(yīng)該得到稱贊”，這不是“取悅”中國，而是鼓勵中國“繼續(xù)堅持正確的政策”并“帶動其他國家借鑒、學(xué)習(xí)這種做法”[10]。事實上，除了類似武漢“封城”這樣的壯舉之外，中國以創(chuàng)紀(jì)錄的速度分離病毒和基因測序并同WHO分享，這必然有助于其他國家研發(fā)病毒測試工具甚至研發(fā)疫苗，也意味著中國在幫助其他國家進(jìn)行防疫。中國和德國兩國衛(wèi)生部門密切合作，快速識別、隔離德國境內(nèi)新冠病毒感染病例，中國透明負(fù)責(zé)的行動和舉措使德國立即采取行動阻止病毒進(jìn)一步擴(kuò)散，顯示出中國的國家主權(quán)擔(dān)當(dāng)。中國采取有效的公共衛(wèi)生政策，中國政府和醫(yī)院制定可行的指導(dǎo)原則，這就是WHO的全球防疫信心所在。

5 威斯特伐利亞體系還是后威斯特伐利亞體系

從中國對新冠病毒疫情的應(yīng)對中，我們看到的是與當(dāng)年應(yīng)對SARS相承接的主權(quán)國家努力，中國仍是秉承著威斯特伐利亞體系的主權(quán)和不干涉原則，密切配合WHO為全球抗擊新冠病毒作出貢獻(xiàn)，而不是菲德勒為SARS之后全球公共衛(wèi)生治理設(shè)想的后威斯特伐利亞“新世界秩序”。除了艾滋病治理的GHG和GPGH實踐外，美國H1N1爆發(fā)也許更能展示這個“新世界秩序”的可憐的全球公共衛(wèi)生治理成效。

2009年，全球面臨著世界金融危機(jī)和美國甲型H1N1流感兩大事件。據(jù)WHO估算，墨西哥最早發(fā)現(xiàn)并蔓延到美國各州的H1N1疫情波及214個國家地區(qū)，確診死亡18449例[11]。這個數(shù)據(jù)是最低的估算。據(jù)美國疾病防控中心（CDC）估算，全球死亡人數(shù)大約為28.45萬人（相關(guān)呼吸道疾病導(dǎo)致死亡病例約20.12萬和相關(guān)心血管疾病導(dǎo)致的死亡病例約8.33萬）（這還不包括醫(yī)療水平低且缺乏統(tǒng)計數(shù)據(jù)的非洲、東南亞國家地區(qū)），這相當(dāng)于實驗室確診病例數(shù)的2倍多[12]651。截至2010年3月31日，即使中國，H1N1確診病例也達(dá)12.7萬多，死亡達(dá)到800例。

美國H1N1疫情于2009年3月15日爆發(fā)，3月18日發(fā)現(xiàn)病毒，到4月25日WHO宣布為PHEIC，整整拖延38天，比中國新冠病毒發(fā)現(xiàn)10天后的PHEIC公告延時將近1個月。這個延時，絕不是因為美國病毒檢測技術(shù)落后，而是因為美國當(dāng)時聲稱自己是不受H1N1影響的“例外”[13]332。事實上，時任美國總統(tǒng)的奧巴馬，直到10月24日才啟動“國家衛(wèi)生緊急狀態(tài)”響應(yīng)。這已經(jīng)是6個月后的事情了，當(dāng)時H1N1疫情早已從全美擴(kuò)及全世界214個國家地區(qū)。這種延時若不是基于威斯特伐利亞體系的全民努力，那就是等待菲德勒倡導(dǎo)的后威斯特伐利亞體系——GHG和GPGH機(jī)制發(fā)揮作用。SARS之后，美國針對埃博拉、SARS、流感、瘟疫等疫情，設(shè)計了“全球健康項目”（Global Health Programme，GHP）。這個項目又能起到多大作用呢？就在奧巴馬宣布全國緊急狀態(tài)前一天，H1N1病毒疫情已經(jīng)擴(kuò)大到46個州，導(dǎo)致20000多住院病例，死亡2400例。對于這么大的疫情，美國不是通過隔離等手段加以控制，而是完全寄希望于H1N1疫苗治療。這種疫苗要經(jīng)過研發(fā)、臨床安全試驗、生產(chǎn)和分配，它的作用發(fā)揮根本無法趕上疫情擴(kuò)散的速度。正如美國參議員康寧（John Cornyn）當(dāng)時批評說：“奧巴馬政府一再承諾，有足夠的聯(lián)邦疫苗滿足每個想接種疫苗的美國人的需求。不幸的是，這個承諾與當(dāng)前的現(xiàn)實太遙遠(yuǎn)了，H1N1疫苗的全國供應(yīng)是非常有限的。例如，我的家鄉(xiāng)得克薩斯州本月初曾預(yù)期會收到340萬劑疫苗，但迄今為止尚未達(dá)到100劑。德州總共2400萬人，即使拿到340萬劑疫苗，也不足以抗擊H1N1病毒。聯(lián)邦政府有限的疫苗供應(yīng)，使德州只能將疫苗用于孕婦和兒童。這還不說，那些已經(jīng)等待疫苗開發(fā)數(shù)月的高風(fēng)險人群，要在碰巧有疫苗的地方排隊數(shù)個小時?！盵14]可以說，美國公共衛(wèi)生部的H1N1病毒疫情防控，除每周疫苗數(shù)量的供應(yīng)和分配外，再無其他行動和措施，這正是任其擴(kuò)散到全世界的體制原因所在。那個被稱為是標(biāo)志增強(qiáng)美國預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對疫情能力的GHP計劃，面對重大疫情自顧不暇，更不要說服務(wù)全球公共衛(wèi)生治理了。

從H1N1疫情防控中，我們看到，美國的辦法是政府承擔(dān)較少的責(zé)任，更大的代價由美國社會和世界各國政府和民眾承擔(dān)。當(dāng)時正處于世界金融危機(jī)中，美國要在疫情沒有擴(kuò)散的情況下宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)，是選擇了政府承擔(dān)責(zé)任最少和資源投入最小的后威斯特伐利亞手段，也即“美國利益優(yōu)先”而非全球人類生命健康安全優(yōu)先的選擇。我們不能排斥類似美國提供H1N1疫苗這樣的公共衛(wèi)生治理實踐機(jī)制，更不能責(zé)怪制藥商不能完成疫苗供應(yīng)任務(wù)，但當(dāng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，完全依靠非國家角色的GHG和GPGH實踐是不足的。在SARS之后，菲德勒批評中國限于威斯特伐利亞框架的應(yīng)對方法，以“社會穩(wěn)定”“嚴(yán)重忽視了其他國家和非國家角色，如跨國公司和非政府組織的關(guān)切”，特別是“未能把握GPGH的重要意義”[2]126-127。可是，面對今天肆虐的新冠病毒疫情，美國GHP計劃能夠為中國提供什么樣的GHG和GPGH服務(wù)呢？所謂后威斯特伐利亞體系涉及的非國家角色根本無法取代“國家的決策”，即使發(fā)揮作用也需要置于國家“行動”和“規(guī)則”中才能得到協(xié)調(diào)和取得實效[3]219。

6 結(jié)論

結(jié)合新冠肺炎疫情考察威斯特伐利亞公共衛(wèi)生體系之爭表明，病毒感染無邊界，國家主權(quán)有邊界。這是一個國際政治現(xiàn)實，這一現(xiàn)實無法超越。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)，非國家角色的遲緩行動無法勝任遏制疫情擴(kuò)大的大規(guī)模行動任務(wù)，只有訴諸國家體制和主權(quán)擔(dān)當(dāng)，并進(jìn)行互利共贏的全球合作行動，才能發(fā)揮有效作用。疫情就是命令，防控就是責(zé)任。中國公共衛(wèi)生體系的確還有待改善，但這不在于整個體系讓位給非國家角色，而在于通過規(guī)范化、制度化和法治化途徑，強(qiáng)化治理主體的擔(dān)當(dāng)和責(zé)任。從當(dāng)前中國新冠肺炎疫情抗擊實踐，我們力圖提出一種公共衛(wèi)生治理的工作責(zé)任制模式，涉及治理績效要求、透明度和防控體制三個因素。

所謂公共衛(wèi)生治理績效要求，是在應(yīng)對重大突發(fā)疫情中采用防控目標(biāo)驅(qū)動的方法，疾病監(jiān)測、研制疫苗、臨床治療等必須要服從這個目標(biāo)。這種要求從國家防疫目標(biāo)和相關(guān)法律規(guī)定政策以及應(yīng)該滿足的公共利益處獲得，把公共衛(wèi)生健康視為國家安全的決定因素。無論是疫情監(jiān)測的科學(xué)家和公共衛(wèi)生專家，還是一線的醫(yī)生和護(hù)理人員，都要在這種要求下工作。按照這種績效要求，政府決策和公眾行動，均需要有關(guān)疫情的信息透明。病毒沒有通行證，透明度非常重要。中央與地方政府之間要采用雙向溝通渠道和統(tǒng)一戰(zhàn)略，不能在任何層次上阻止信息暢通。

對公共衛(wèi)生治理的績效要求，本身并不能確保目標(biāo)不發(fā)生偏離，政府也無法保證自身在透明度上完全阻止謠言和恐慌傳播。必須把績效要求和透明度置于統(tǒng)一的防控體制下加以運行。所謂防控體制是由一系列相關(guān)的公共衛(wèi)生規(guī)則組成的，包括規(guī)范防疫的法律規(guī)定以及對治理績效有顯著影響的包括問責(zé)追責(zé)在內(nèi)的其他體制機(jī)制。盡早明確防控體制對遏制疫情擴(kuò)散具有重要意義，這有助于政府對疫情風(fēng)險進(jìn)行評估并做出決策和部署。參與疫情防控的包含各種國家角色和非國家角色，要突出主權(quán)國家和政府主導(dǎo)的、包含非國家角色在內(nèi)的“權(quán)威空間”[15]37。確立這種“權(quán)威空間”，在國內(nèi)就是為公眾的關(guān)切定下基調(diào)，防止傳謠和恐慌的出現(xiàn)，合理調(diào)配一切資源以應(yīng)對疫情擴(kuò)大，推動政府和非政府組織以及公眾自覺行動；在國際上要做到信息透明，借助WHO平臺，展示國家主權(quán)擔(dān)當(dāng)，爭取國際社會支持，通過多邊合作遏制疫情傳播。必須要把監(jiān)督置于防控體制的重要位置，要推動監(jiān)督機(jī)制更加成熟，讓公眾依法監(jiān)督，讓政府對疫情防控過程中不擔(dān)當(dāng)?shù)母刹?、謀取暴利的商人和造謠生事的個人被依法問責(zé)、歸罪和懲治。

無論如何，新冠肺炎是SARS之后發(fā)生在中國的又一全球公共衛(wèi)生重大突發(fā)事件。中國抗擊新冠肺炎疫情，將以其有效的大規(guī)模防控行動取得最后勝利。這個勝利，通過信息的全球共享和國際合作、臨床管理的創(chuàng)新實踐和打破病毒傳播鏈的公共衛(wèi)生策略，必將刷新中國在全球公共衛(wèi)生治理中的國家主權(quán)形象，并將載入世界公共衛(wèi)生和國際關(guān)系史冊。

[1] Tedros Adhanom Ghebreyesus. WHO Director-General’s statement on IHR Emergency Committee on Novel Coronavirus (2019-nCoV)[EB/OL]. https://www.who.int/dg/ speeches/detail/who-director-general-s-statement-on-ihr-emergency-committee-on-novel-coronavirus-(2019-ncov), 30 January 2020.

[2] David P. Fidler. SARS, Governance and the Globalization of Disease[M]. New York: Palgrave MaCmillan, 2004.

[3] 薛曉破, 陳 維. “后威斯特伐利亞”公共衛(wèi)生體系——難以實現(xiàn)的設(shè)想[J]. 理論界, 2008(10).

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China’s Containment of COVID-19 from the Perspective of Global Governance

Li Sanhu

(Guangzhou School of CCP Committee, Guangzhou 510070, China)

The COVID-19 outbreak in 21stcentury China is another emergency in global public health after the 2003 SARS. Some Western scholars have criticized China’s failed “sovereign operation” of the Westphalian system in response to SARS and conceived a post-Westphalian public health system beyond state-centralism. An examination of China’s COVID-19, compared with the non-state actors’ vaccine supply in the United States for the H1N1 epidemic, shows that only one of the national level responses and political mobilization of all resources can help contain the global expansion of the epidemic effectively. The so-called post-Westphalian public health governance is insufficient to respond to a fast global spread of the infectious desease. To effectively control of COVID-19, China has shared information and international cooperation with the WHO, innovated clinical management, and adoped a public health strategy that breaks the transmission chain of the virus. It is believed that these mesures would restore the image of China as a sovereign country in global public health governance, which will be recorded in the history of world public health and international relations.

COVID-19; Westphalian system; global public health

N03；C93

A

1674-4969(2020)01-0060-12

2020–02–01;

2020–02–17

國家社科基金項目“當(dāng)代新興增強(qiáng)技術(shù)前沿與人類深度科技化問題的哲學(xué)研究”(18BZX042)

李三虎（1964–），男，博士，教授，研究方向為工程哲學(xué)、技術(shù)哲學(xué)和公共治理。E-mail: sh.li@foxmail.com

10.3724/SP.J.1224.2020.00060