周小丹，陳忠媛，李煒瑋

（1.江蘇省國土資源研究中心，江蘇·南京210024；2.中國科學(xué)院南京地理與湖泊研究所，江蘇·南京210008；3.江蘇省土地勘測規(guī)劃院，江蘇·南京210024）

江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密集、城鎮(zhèn)眾多、開發(fā)強(qiáng)度高，土地資源供給稀缺性與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求增長性之間的矛盾較為突出。地下空間是巨大而豐富的空間資源，地下空間產(chǎn)權(quán)是地下空間開發(fā)利用和管理的重要內(nèi)容，因此，明確地下空間的資源屬性和利用中的產(chǎn)權(quán)歸屬，規(guī)范其登記和管理，對于科學(xué)合理開發(fā)利用地下空間，緩解土地資源緊缺程度、提高資源利用效率、優(yōu)化地下空間服務(wù)功能、擴(kuò)展基礎(chǔ)設(shè)施容量、促進(jìn)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略性意義。

當(dāng)前，我國關(guān)于地下空間的研究主要集中在地下空間開發(fā)利用的現(xiàn)狀、問題與挑戰(zhàn)、地下空間開發(fā)分類、地下空間功能、地下空間開發(fā)分層體系、地下空間開發(fā)利用影響因素、地下空間開發(fā)與社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的相關(guān)性、國際地下空間開發(fā)利用管理經(jīng)驗與啟示、地下空間開發(fā)的戰(zhàn)略需求、地下空間開發(fā)潛力與適宜性評價、地下空間利用綜合評價、地下空間開發(fā)利用規(guī)劃與設(shè)計、地下空間高質(zhì)量開發(fā)與可持續(xù)利用、地下空間開發(fā)中的關(guān)鍵科學(xué)問題與創(chuàng)新思路等方面[1-14]。對于地下空間產(chǎn)權(quán)方面的研究相對較少，且主要集中在地下空間產(chǎn)權(quán)變遷、地下空間產(chǎn)權(quán)劃分、地下空間產(chǎn)權(quán)問題、地下空間產(chǎn)權(quán)測繪、地下空間產(chǎn)權(quán)管理、地下空間產(chǎn)權(quán)建設(shè)、地下空間產(chǎn)權(quán)市場機(jī)制、地下空間產(chǎn)權(quán)管理模式等方面[15-22]。江蘇地下空間研究主要有江蘇城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃編制策略、江蘇省城市地下空間開發(fā)利用的現(xiàn)狀與對策、江蘇泰州市區(qū)地下空間利用綜合評價、深度開發(fā)利用江蘇城市地下空間資源。綜合來看，我國對地下空間的現(xiàn)狀、問題、評價、規(guī)劃設(shè)計、管控等方面的研究相對較多并取得了階段性研究成果，對地下空間產(chǎn)權(quán)方面的研究鳳毛麟角且主要處于初步探索階段，而關(guān)于江蘇省地下空間產(chǎn)權(quán)的系統(tǒng)研究尤其匱乏。

為此，本文以江蘇省省委省政府《關(guān)于全面推進(jìn)節(jié)約集約用地的意見》（蘇發(fā)[2014]6號）和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的實施意見》（蘇發(fā)[2016]35號）為指導(dǎo)，全面剖析江蘇省地下空間開發(fā)利用產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀，摸清地下空間產(chǎn)權(quán)體系和權(quán)能范圍，探索江蘇省地下空間產(chǎn)權(quán)實踐經(jīng)驗，識別地下空間產(chǎn)權(quán)實踐中存在的問題，并以問題為導(dǎo)向為完善相關(guān)引導(dǎo)政策提供建議。

1地下空間產(chǎn)權(quán)體系與權(quán)能范圍

1.1地下空間權(quán)的法律政策

長期以來，我國不斷完善地下空間產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律法規(guī)，1995年原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，首次對地下空間開發(fā)利用使用權(quán)能進(jìn)行了闡述，其中第54條規(guī)定：“地面與空中、地面與地下立體交叉使用土地的（樓房除外），土地使用權(quán)確定給地面使用者，空中和地下可確定為他項權(quán)利”，將空間土地權(quán)利歸入“他項權(quán)利”的范疇。自此開始，我國陸續(xù)出臺法律法規(guī)完善地下空間資源屬性和開發(fā)利用中的權(quán)屬歸屬，尤其是2007年《中華人民共和國物權(quán)法》出臺，在我國法治進(jìn)程中具有里程碑的意義，《物權(quán)法》中規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立。建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)”[23-24]。2014年國務(wù)院頒布《不動產(chǎn)登記暫行條例》、2015年原國土資源部公布實施《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則》，其中《細(xì)則》指出“不動產(chǎn)單元是指權(quán)屬界線封閉且具有獨立使用價值的空間”、“申請在地上或者地下單獨設(shè)立國有建設(shè)用地使用權(quán)登記的，按照本條規(guī)定辦理”，強(qiáng)調(diào)不動產(chǎn)登記中依照“空間”的概念對權(quán)屬進(jìn)行認(rèn)定。2019 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》指出“加快推進(jìn)建設(shè)用地地上、地表和地下分別設(shè)立使用權(quán)，促進(jìn)空間合理開發(fā)利用”。法律法規(guī)的出臺為科學(xué)合理有序地開發(fā)利用地下空間，拓展城市發(fā)展空間提供了法理依據(jù)（表1）。

表1地下空間開發(fā)利用相關(guān)法律條文Table 1 Relevant legal provisions on the development and utilization of underground space

1.2 地下空間產(chǎn)權(quán)體系現(xiàn)狀

地下空間具有財產(chǎn)性和可支配性，其能夠為權(quán)利人帶來經(jīng)濟(jì)效益，人們的行為可以對其進(jìn)行分配和轉(zhuǎn)移。按照我國現(xiàn)行法律法規(guī)及政策，地下空間權(quán)并不是一種新的物權(quán)種類，而是在地下空間所設(shè)定的各種物權(quán)的集合，其涵蓋地下空間權(quán)利人對地下空間依法享有直接支配和排他的各種權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)[20]（圖1）。

（1）地下空間所有權(quán)

《物權(quán)法》規(guī)定：“所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”、“所有權(quán)人有權(quán)在自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)上設(shè)立用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。用益物權(quán)人、擔(dān)保物權(quán)人行使權(quán)利，不得損害所有權(quán)人的權(quán)益。”《憲法》規(guī)定“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”。因此，地下空間所有權(quán)可劃分為國家所有和集體所有兩類：①地下空間國家所有權(quán)。國家相關(guān)法律規(guī)定，全民所有財產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。礦藏 水流 海域 城市土地 法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，法律規(guī)定屬于國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等均屬于國家所有。法律規(guī)定專屬于國家所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，任何單位和個人不能取得所有權(quán)。按照統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的要求，國家正在探索建立全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制，經(jīng)國務(wù)院授權(quán)后可由代理主體代理行使所有權(quán)職責(zé)。②地下空間集體所有權(quán)。法律規(guī)定屬于集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等不動產(chǎn)屬于本集體成員集體所有。目前，我國尚未出臺相關(guān)法律對地下空間所有權(quán)進(jìn)行明確[25]，是按地上（或地表以下某一深度）所有權(quán)予以認(rèn)定，亦或是分層設(shè)定所有權(quán)等尚無定論。根據(jù)物權(quán)法的傳統(tǒng)理論，一宗土地只能對應(yīng)一個所有權(quán)，即土地所有權(quán)人享有依附于土地而自然延伸的地下空間所有權(quán)，目前英美法系國家多采用這種概念[26]。日本所采用的是折中性的模式，即土地所有者僅擁有地表以下一定深度的空間，其余均為國家所有，這種模式有利于更深遠(yuǎn)地設(shè)計地下空間權(quán)體系[27]。

（2）地下空間用益物權(quán)

《物權(quán)法》規(guī)定：“用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”、“國有和集體所有的自然資源，單位和個人可以取得用益物權(quán)”、“用益物權(quán)人行使權(quán)利，應(yīng)當(dāng)遵守法律有關(guān)保護(hù)和合理開發(fā)利用資源的規(guī)定。所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利”。地下空間開發(fā)利用可能涉及地下建設(shè)用地使用權(quán)、地下宅基地使用權(quán)、地下地役權(quán)、地下自然資源使用權(quán)（海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利）等用益物權(quán)。①地下空間建設(shè)用地使用權(quán)。《物權(quán)法》明確，建設(shè)用地使用權(quán)可分層設(shè)立，建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)。因此，地下建設(shè)用地使用權(quán)人依法享有對地下建設(shè)用地占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用地下建設(shè)用地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。地下建設(shè)用地使用權(quán)人建造的地下建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)屬于地下建設(shè)用地使用權(quán)人。②地下地役權(quán)。按照《物權(quán)法》規(guī)定，地役權(quán)人有權(quán)按照合同約定，利用他人的不動產(chǎn)提高自己不動產(chǎn)的效益。地下空間開發(fā)利用過程中需要使用他人地表、地下建設(shè)用地的（比如修建地下空間出入口、連接通道等），地役權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照合同約定的利用目的和方法利用供役地，盡量減少對供役地權(quán)利人物權(quán)的限制。地下空間建設(shè)用地使用權(quán)人，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定與其簽訂地役權(quán)合同，并可向不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請地役權(quán)登記。

（3）地下空間擔(dān)保物權(quán)

地下空間的擔(dān)保物權(quán)是將地下建設(shè)用地使用權(quán)、地下建（構(gòu)）筑物所有權(quán)進(jìn)行抵押。為擔(dān)保債務(wù)的履行，債務(wù)人或者第三人不轉(zhuǎn)移地下建設(shè)用地使用權(quán)或地下建（構(gòu)）筑物所有權(quán)，將地下建設(shè)用地使用權(quán)或地下建（構(gòu)）筑物抵押給債權(quán)人的，債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的，債權(quán)人有權(quán)就抵押的地下建設(shè)用地使用權(quán)和建（構(gòu)）筑物優(yōu)先受償。

圖1地下空間產(chǎn)權(quán)體系Fig.1 Property right system of underground space

2地下空間使用權(quán)取得與市場化配置探索

2.1地下空間使用權(quán)供應(yīng)

地下空間使用權(quán)供應(yīng)分為一級市場和二級市場。一級市場是國家通過其指定的政府部門將城鎮(zhèn)國有土地或?qū)⑥r(nóng)村集體土地征收為國有土地后出讓給使用者的市場?！段餀?quán)法》明確了地下空間一級市場取得方式，要求“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立，設(shè)立方式包括出讓和劃撥等，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競價的方式出讓。嚴(yán)格限制以劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)?！蹦壳敖K省地下空間一級市場相對比較成熟，為規(guī)范和引導(dǎo)地下空間開發(fā)利用行為，江蘇省各地就地下空間用地供應(yīng)進(jìn)行了積極探索（表2）。

二級市場即土地使用權(quán)出讓后，土地使用者將達(dá)到規(guī)定、可以交易的土地使用權(quán)進(jìn)行再交易的市場。二級市場是建設(shè)用地市場的重要組成部分，對促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用、加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)揮了積極作用。二級市場包括轉(zhuǎn)讓、出租和抵押三種形式。其中，轉(zhuǎn)讓包括買賣、交換、贈與、出資以及司法處置、資產(chǎn)處置、法人或其他組織合并或分立等形式涉及的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移。2019年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導(dǎo)意見》，完善了土地二級市場。目前，江蘇省地下空間用地二級市場交易并不多見，部分城市在相關(guān)政策規(guī)定中略有涉及，對于地下建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，基本參照地表政策。以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，土地用途符合《劃撥用地目錄》的可不補(bǔ)繳土地出讓價款；不符合《劃撥用地目錄》的，在符合規(guī)劃的前提下，由受讓方依法依規(guī)補(bǔ)繳土地出讓價款。地下空間二級市場的實踐案例多見于地下建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款的行為（表2）。

2.2 地下空間使用權(quán)地價評估

地價在土地市場建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，是反映土地供需關(guān)系、量化國有土地資產(chǎn)、參與宏觀調(diào)控、調(diào)整利益關(guān)系、推進(jìn)土地使用制度改革的重要前提。目前對于地下空間使用權(quán)地價評估尚沒有統(tǒng)一的操作方法[28]。江蘇省出臺了一系列文件規(guī)范地下空間使用權(quán)地價評估工作，《江蘇省節(jié)約集約用地“雙提升”行動計劃“五量調(diào)節(jié)”戰(zhàn)略實施方案》提出“對利用廣場、道路、公園等地下空間修建地下建（構(gòu)）筑物的，按同地段同用途市場價格的20%～50%確定土地有償使用價款為依據(jù)，以地上國有出讓土地使用權(quán)評估地價按50%修正系數(shù)，確定地下空間使用權(quán)地價”。《江蘇省自然資源廳關(guān)于進(jìn)一步降低企業(yè)發(fā)展成本服務(wù)保障實體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》給出指導(dǎo)建議：“開發(fā)利用地下空間的，結(jié)建地下空間建筑面積可不計容，不收取相應(yīng)地下空間土地出讓金；單建地下空間可按建設(shè)用地使用權(quán)所在區(qū)域區(qū)段基準(zhǔn)地價、成交樓面地價、土地使用權(quán)評估價等作為基礎(chǔ)，按照不低于50%的比例確定負(fù)一層地價，負(fù)二層再減半，負(fù)三層以下可不收取土地出讓金”。部分省轄市對地下空間使用權(quán)評估進(jìn)行了時間探索并出臺了相關(guān)規(guī)定，如蘇州市按照分層利用、區(qū)別用途的原則，實行地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓最低價格，地下用途為商服用地、住宅用地、問題娛樂用地的，從地表開始，其地下一層參照所在區(qū)域相對應(yīng)用途基準(zhǔn)地價折算為樓面地價的30%確定，其中屬于開敞式（下沉式）或者地鐵延伸地下空間的，在開敞式（下沉式）廣場及地鐵出入通道外圍30米半徑范圍內(nèi)按照60%確定，其余用地參照同等區(qū)域工業(yè)用途基準(zhǔn)地價的40%確定；地下工程從地表開始，地下二層按照地下一層標(biāo)準(zhǔn)減半，往下逐層折半遞減。常州市規(guī)定超過用地紅線結(jié)建地下空間評估標(biāo)準(zhǔn)：負(fù)一層建議參照宗地地上土地使權(quán)評估樓面地價20%-50%確定（宗地位于基準(zhǔn)地價區(qū)段1-2 級50%、3-4 級40%、5-6級30%、級別外20%），負(fù)二層參照地下一層標(biāo)準(zhǔn)減半確定，并以此類推參照評估（或負(fù)三層以下可不收取土地出讓金）；單建地下空間評估標(biāo)準(zhǔn)：評估宗地位于基準(zhǔn)地價1-2 級區(qū)段內(nèi)，負(fù)一層建議按《地下空間使用權(quán)評估指引》以二種方法綜合評估樓面地價50%確定，無法用二種方法評估1-2 級區(qū)段及其他區(qū)段內(nèi)負(fù)一層建議參照所在區(qū)域區(qū)段基準(zhǔn)地價相對應(yīng)用途樓面地價50%確定，負(fù)二層參照地下一層標(biāo)準(zhǔn)減半確定，并以此類推參照評估（或負(fù)三層以下可不收取土地出讓金）。鎮(zhèn)江市要求對結(jié)建地下空間商業(yè)開發(fā)工程，負(fù)一層土地出讓金按照其地上土地使用權(quán)成交樓面地價的50%確定，負(fù)二層按照負(fù)一層的50%確定，并依此類推。單建地下空間商業(yè)開發(fā)工程，負(fù)一層土地出讓金按照所在區(qū)域區(qū)段基準(zhǔn)地價相對應(yīng)用途樓面地價（容積率2.0）的50%確定，負(fù)二層按照負(fù)一層的50%確定，并依此類推。

2.3 地下空間使用權(quán)年期確定

《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》對土地使用權(quán)出讓最高年限的規(guī)定為：居住用地70年；工業(yè)用地50年；教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50 年；商業(yè)、旅游、娛樂用地40 年；綜合或者其他用地50年。目前，江蘇省各地實際操作中，地下建設(shè)用地使用權(quán)年期出讓年限不超過相同用途的地表建設(shè)用地使用權(quán)出讓最高年限。如蘇州市規(guī)定地表建設(shè)用地使用權(quán)人結(jié)合地面建筑一并開發(fā)建設(shè)的地下工程，其地下空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓終止日期應(yīng)當(dāng)與地表建設(shè)用地使用權(quán)的出讓終止日期相一致；地表建設(shè)用地使用權(quán)有多種用途不同出讓年限的，其地下空間建設(shè)用地使用權(quán)不得超過其出讓最高年限對應(yīng)的終止日期。

3地下空間使用權(quán)確權(quán)登記實踐

我國《不動產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定“國家實行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”?！蹲匀毁Y源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》，提出“國家實行自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度。自然資源確權(quán)登記堅持資源公有、物權(quán)法定和統(tǒng)一確權(quán)登記的原則”。地下空間建設(shè)用地使用權(quán)及建（構(gòu)）筑物所有權(quán)應(yīng)按照國家、省相關(guān)法律法規(guī)、以不動產(chǎn)單元為基本單位進(jìn)行登記。2019年5月1日，《江蘇省不動產(chǎn)登記條例》開始施行，明確規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立、分別登記。地表和地下結(jié)建的房屋等建筑物、構(gòu)筑物，可以與其建設(shè)用地使用權(quán)一并辦理登記。地下單建的房屋等建筑物、構(gòu)筑物與地下建設(shè)用地使用權(quán)，可以由建設(shè)單位單獨申請一并登記。下列經(jīng)依法批準(zhǔn)建設(shè)的地下建筑物、構(gòu)筑物，按照批準(zhǔn)的范圍辦理登記：非人防設(shè)施的地下車庫（位）；地下商業(yè)、服務(wù)、倉儲用房；地鐵軌道交通工程、隧道等交通設(shè)施；非人防設(shè)施的其他地下建筑物、構(gòu)筑物”。各地也積極探索地下空間使用權(quán)確權(quán)登記具體操作辦法。

3.1南京市

按照規(guī)劃許可建成的地下空間建（構(gòu)）筑物，按照地下空間建（構(gòu)）筑物外圍垂直投影所及范圍確權(quán)登記。地下空間的不動產(chǎn)登記薄及權(quán)屬證書或登記證明中注明“地下使用權(quán)”，屬于人防工程的，注明“地下使用權(quán)—人防工程”，并按照批準(zhǔn)文件記載平時用途。

3.2 鎮(zhèn)江市

已建成的地下空間商業(yè)開發(fā)工程，具備條件的可以在辦理協(xié)議出讓手續(xù)后，辦理房產(chǎn)和土地登記，申領(lǐng)房產(chǎn)證和地下空間商業(yè)開發(fā)工程國有建設(shè)用地使用證。揚(yáng)州市：地下空間土地使用權(quán)登記以宗地為基本單位，并通過水平投影坐標(biāo)、豎向高程和水平投影最大面積確定其權(quán)屬范圍。與地表建（構(gòu)）筑物、附著物連為一體的地下建（構(gòu)）筑物、附著物，土地登記時與地表建設(shè)用地使用權(quán)登記為共同宗。不能與地表建筑物連為一體，獨立開發(fā)建設(shè)的地下建（構(gòu)）筑物、附著物，不動產(chǎn)登記時登記為獨立宗，并注明“地下建設(shè)用地使用權(quán)空間范圍”。

3.3 蘇州市

主要是對不超出地表用地范圍的地下空間進(jìn)行登記，超出地表用地范圍的地下空間，需用地部門完善手續(xù)后進(jìn)行登記。具體登記操作分兩種情況，一是不可分割銷售的地下空間，按地表宗地面積登記土地使用權(quán)面積，房屋建筑面積按所有地表房屋建筑面積加上地下扣除人防建筑面積后的建筑面積之和登記，地下人防建筑面積暫不登記，待確定人防權(quán)利人后，對人防部分單獨設(shè)地下空間宗地進(jìn)行登記。二是對可分割銷售的房地產(chǎn)經(jīng)營性項目，單建的地下空間單獨設(shè)置地下宗地（不包含與樓房主體結(jié)建的地下部分，比如地下自行車庫、地下儲藏室等，這些建筑面積與地上建筑面積共同分?jǐn)偟乇碜诘赝恋厥褂脵?quán)面積），屬于開發(fā)商的建筑面積與人防建筑面積分?jǐn)偟叵伦诘赝恋孛娣e，只登記屬于開發(fā)商的建筑面積及對應(yīng)的土地分?jǐn)偯娣e。人防工程由于政府部門尚未明確地下人防權(quán)屬的具體歸屬部門，目前僅保留地下人防的登記單元。

4地下空間產(chǎn)權(quán)實踐中存在的問題

4.1缺乏國家專門立法，權(quán)能體系尚未健全

我國至今沒有專門系統(tǒng)的地下空間開發(fā)利用的國家立法，《物權(quán)法》《人民防空法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》等法律、法規(guī)雖然對地下空間開發(fā)利用所有提及，但也主要是針對經(jīng)濟(jì)行政管理領(lǐng)域，對所涉民事權(quán)利均未涉及，并未建立完整的地下空間權(quán)體系[2]。1995年的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》將空間土地權(quán)利歸入他項權(quán)利，但2007 年頒布的《物權(quán)法》卻未提及該項權(quán)利類型。因此，急需國家法律法規(guī)對地下空間權(quán)利的內(nèi)涵、范圍、權(quán)利保護(hù)、登記管理等進(jìn)行規(guī)定，明確地下空間權(quán)利的權(quán)屬性質(zhì)及登記管理方式等。此外，在國家立法層面尚未明晰地下空間產(chǎn)權(quán)體系的情況下，地方只能從強(qiáng)化地下空間監(jiān)督管理的角度進(jìn)行嘗試，內(nèi)容主要涉及地下空間的規(guī)劃管理、用地審批、權(quán)屬登記、建設(shè)使用、市場交易等方面。目前江蘇省省級層面的統(tǒng)一規(guī)范尚未出臺，僅南京市于2018 年4 月頒布了《南京市地下空間開發(fā)利用管理辦法》，是省內(nèi)首部規(guī)范地下空間開發(fā)利用的設(shè)區(qū)市政府規(guī)章，但作為地方性政府規(guī)章，僅能規(guī)范頒布區(qū)域內(nèi)的土地空間開發(fā)利用管理，在省內(nèi)其他城市難以推廣適用。

4.2 確權(quán)登記面臨困境，權(quán)益保障受到制約

一是各個部門對地下空間確定方式不同，消防主管部門對地下建筑在封閉要求和物理分割上有嚴(yán)格認(rèn)定限制；住建部門對地下空間進(jìn)行房產(chǎn)測繪一般按整體出圖，不單獨區(qū)分不同的業(yè)態(tài)功能及權(quán)益單元。而不動產(chǎn)登記是以房產(chǎn)測繪成果為依據(jù)，因此地下空間不動產(chǎn)權(quán)也只能按整體登記，對涉及不同權(quán)利主體、不同業(yè)態(tài)的地下空間，其對應(yīng)的登記單元和面積無法準(zhǔn)確界定。另外，現(xiàn)行不動產(chǎn)登記系統(tǒng)為二維平面，對登記單元尚不能通過三維坐標(biāo)予以標(biāo)識。二是地下空間用途通常依據(jù)規(guī)劃方案來確定，但規(guī)劃方案中的描述往往根據(jù)實際業(yè)態(tài)進(jìn)行表述，如商業(yè)、酒店配套、車庫、儲藏室、游泳館、更衣室等，對公共服務(wù)設(shè)施的界定在城市用地分類與土地利用現(xiàn)狀分類兩個標(biāo)準(zhǔn)也存在不銜接的情況，增加了地下空間產(chǎn)權(quán)登記中土地用途確認(rèn)的難度。另外，地下空間投資主體和建造成本分?jǐn)倳矔苯佑绊懙叵驴臻g權(quán)屬的認(rèn)定，增加了不動產(chǎn)登記的復(fù)雜性和不確定性。三是政府部門尚未明確地下人防工程權(quán)屬歸屬部門[29]，目前部分地區(qū)實際操作中只能暫時保留地下人防工程的登記單元，待明確歸屬后再申請辦理不動產(chǎn)登記。四是地下車位不具備房屋一般意義上的圍護(hù)、頂蓋結(jié)構(gòu)，通常被列為不予登記的范圍。近年來隨著民眾產(chǎn)權(quán)登記意識的增強(qiáng)，住宅小區(qū)地下車位權(quán)屬歸誰所有、能否單獨辦理登記、如何分割計算面積、能否交易抵押等問題受到廣泛關(guān)注，甚至有些地方已經(jīng)產(chǎn)生訴訟。

4.3 地價評估難度較大，資產(chǎn)收益缺乏標(biāo)準(zhǔn)

招拍掛出讓、租賃、等有償供應(yīng)方式是取得地下空間使用權(quán)的主要方式，科學(xué)評估地下空間土地使用權(quán)價格是促進(jìn)資源合理化市場配置、維護(hù)國家財產(chǎn)收益的重要保障。但傳統(tǒng)的地價評估方法在地下空間地價評估中的適用難度較大。目前地下空間市場發(fā)育程度不高，地質(zhì)條件、區(qū)位條件、功能類型相同的地下空間交易案例比較少，采用市場比較法缺乏可比性參考；收益還原法僅適用于能夠長期取得穩(wěn)定收益的經(jīng)營性地下空間；地下空間開發(fā)建設(shè)周期長、地下條件勘測要求高，投入成本隨開發(fā)深度急劇增加，地下空間的投資改造、開發(fā)成本巨大，成本逼近法評估價格不宜作為反映土地市場交易價格的依據(jù)；基準(zhǔn)地價系數(shù)修正法是對各城鎮(zhèn)已公布的同類用途同級土地基準(zhǔn)地價進(jìn)行修正，估算待估宗地價格的方法，目前，地方實踐操作中，通常采用地表基準(zhǔn)地價乘以某個比例來確定負(fù)一層建設(shè)用地使用權(quán)出讓最低價格，負(fù)二層按照地下一層標(biāo)準(zhǔn)減半確定，并以此類推（或負(fù)三層以下不收取土地出讓金），但這種“一刀切”的方法缺乏科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

5相關(guān)建議

5.1完善產(chǎn)權(quán)體系建設(shè)，搞好地下空間產(chǎn)權(quán)體系頂層設(shè)計

在當(dāng)前國家統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的背景下，可按照推動自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，深入開展地下空間產(chǎn)權(quán)體系、權(quán)能范圍、收益分配、權(quán)屬登記等理論研究，探索構(gòu)建科學(xué)的地下空間三維立體權(quán)利體系，細(xì)化地下空間土地產(chǎn)權(quán)。結(jié)合地方實踐，探索制定江蘇省級層面的地下空間開發(fā)利用和管理指導(dǎo)意見，理清相關(guān)部門職責(zé)，為規(guī)范地下空間規(guī)劃編制、權(quán)屬管理、用地供應(yīng)、市場交易、建設(shè)使用及安全監(jiān)管等明確方向。

5.2 發(fā)揮市場配置作用，提高資源配置效率

在政府規(guī)劃調(diào)控的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場在地下空間資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，積極引導(dǎo)鼓勵社會資本參與地下空間開發(fā)利用，加快構(gòu)建多元化投融資機(jī)制，努力實現(xiàn)地下空間可持續(xù)開發(fā)利用。嚴(yán)格落實自然資源資產(chǎn)有償使用制度，擴(kuò)大國有地下建設(shè)用地有償使用范圍，經(jīng)營性用地和除符合劃撥條件外的地下建設(shè)用地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等有償使用方式取得。合理評估地下空間土地使用權(quán)出讓價格和使用年期。完善國有地下建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能，積極培育地下建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場。

參考文獻(xiàn)(References)

[1]楊曉剛,王睿,黃偉亮.基于國內(nèi)典型城市對比的地下空間開發(fā)利用現(xiàn)狀及問題分析[J].地學(xué)前緣,2019,26(3):69-75.YANG X G,WANG R,HUANG W L.Status and challenges of underground space development and utilization in China based on comparative analysis of typical Chinese cities[J].Earth Science Frontiers,2019,26(3):69-75.

[2]黃莉,王直民.中國城市地下空間研究發(fā)展分析[J].上海國土資源,2019,40(3):45-51..HUANG L, WANG Z M.Development of urban underground space research in China[J].Shanghai Land &Resources,2019,40(3):45-51.

[3]方舟.城市地下空間開發(fā)分類與組合研究[J].工程建設(shè)與設(shè)計,2016(8):9-10.FANG Z.Research on classification and combination of urban underground space development[J].Architectural and Structural Design,2016(8):9-10.

[4]徐輝,李曉昭,車晶.不同階段地下空間開發(fā)的功能配比研究[J].地下空間與工程學(xué)報,2016,12(3):573-580.XU H,LI X Z,CHE J.A research on the function matching of underground space development in different stages[J].Chinese Journal of Underground Space and Engineering,2016,12(3):573-580.

[5]王直民,鮑海君,黃莉.城市地下空間開發(fā)利用中的樁基沖突及其規(guī)制[J].上海國土資源,2018,39(3):73-77.WANG Z M,BAO H J,HUANG L.Re s e a r c h on c onf l i c t and regul ati on of pi le foundat ion in urban underground space development[J].Shanghai Land &Resources,2018,39(3):73-77.

[6]黃莉,王直民,鮑海君,等.城市地下空間的資源屬性與開發(fā)特性分析[J].上海國土資源,2018,39(2):37-40.HUANG L,WANG Z M,BAO H J,et al.Analysis of resource attributes and development characteristics of urban underground spaces[J].Shanghai Land &Resources,2018,39(2):37-40.

[7]孫利萍,李曉昭,周丹坤,等.地下空間開發(fā)與社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的相關(guān)性研究[J].地下空間與工程學(xué)報,2018,14(4):859-880.SUN L P,LI X Z,ZHOU D K,et al.Study on the correlati on between underground space development and socio-economic factors[J].Chinese Journal of Underground Space and Engineering,2018,14(4):859-880.

[8]張彬,徐能雄,戴春森.國際城市地下空間開發(fā)利用現(xiàn)狀 趨勢與啟示[J].地學(xué)前緣,2019,26(3):48-56.ZHANG B,XU N X,DAI C S.Current status,trend and revelation of wor l dwi de ur ba n undergr ound s pa c e devel opme nt a nd utilization[J].Earth Science Frontiers,2019,26(3):48-56.

[9]李曉昭,王睿,顧倩,等.城市地下空間開發(fā)的戰(zhàn)略需求[J].地學(xué)前緣,2019,26(3):32-38.LI X Z,WANG R,GU Q.Prediction of strategic demand of urban underground space devel opment[J].Eart h Sci ence Front i ers,2019,26(3):32-38.

[10]王振宇,朱太宜,王星華.長沙城市地下空間開發(fā)利用的適宜性評價體系研究[J].鐵道科學(xué)與工程學(xué)報,2019,16(5):1274-1281.WANG Z Y,ZHU T Y, WANG X H.Study on suitability evaluation system of Changsha’s urban underground space for development and utilization[J].Journal of Railway Science and Engineering,2019,16(5):1274-1281.

[11]勞金秀,魏乃頤,于俊杰,等.江蘇泰州市區(qū)地下空間利用綜合評價[J].資源調(diào)查與環(huán)境,2013,34(3):165-171.LAO J X,WEI N Y,YU J J,et al.Comprehensive evaluation for underground space utilization in Taizhou city,Jiangsu province[J].Resources Survey &Environment,2013,34(3):165-171.

[12]朱兆麗.新時期大城市地下空間規(guī)劃與開發(fā)研究——以常州市為例[J].城市規(guī)劃學(xué)刊,2016(5):112-118.ZHU Z L.The planning and development of urban underground space in the new era:taking the example of Changzhou[J].Urban Planning Forum,2016(5):112-118.

[13]王成善,周成虎,彭建兵,等.論新時代我國城市地下空間高質(zhì)量開發(fā)和可持續(xù)利用[J].地學(xué)前緣,2019,26(3):1-8.WANG C S,ZHOU C H,PENG J B,et al.A discussion on highquality development and sustainable utilization of China’s urban underground space i n the new era[J].Earth Science Frontiers,2019,26(3):1-8.

[14]孫鈞.城市地下空間開發(fā)利用的環(huán)境巖土問題及其防治[J].上海國土資源,2011,32(4):1-11.SUN J.Prevention and control of the environmental geotechnical problems in development and utilization of urban underground space[J].Shanghai Land &Resources,2011,32(4):1-11.

[15]徐生鈺,朱憲辰.城市地下空間資源產(chǎn)權(quán)變遷分析[J].南京理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2009,22(6):25-31.XU S Y,ZHU X C.On the Property Right Change of Underground Space[J].Journal of Nanjing University of Science and Technology,2009,22(6):25-31.

[16]王瑞,曹操,王超領(lǐng).上海城市地下空間權(quán)利設(shè)置與土地管理研究[J].上海地質(zhì),2009,30(3):20-23.WANG R,CAO C,WANG C L.Land ri ght i nst aurat i on and management of urban underground space in Shanghai[J].Shanghai Geology,2009,30(3):20-23.

[17]蔡兵備.城市地下空間產(chǎn)權(quán)問題研究[J].中國土地,2003(5):14-16.CAI B B.Research on the property rights of urban underground space[J].China Land,2003(5):14-16.

[18]張昊,孫云鶴.地下空間產(chǎn)權(quán)測繪需解決的幾個關(guān)鍵技術(shù)問題[J].城市勘測,2014(5):114-116.ZHANG H,SUN Y H.Re se arc h on t he ke y t ec hnol ogy of underground space property mappi ng[J].Urban Geotechnical Investigation ＆Surveying,2014(5):114-116.

[19]李軍.城市地下空間產(chǎn)權(quán)管理研究[J].城建檔案,2016(6):80-81.LI J.Research on property right management of urban underground space[J]. Urban Construction Archives,2016(6):80-81.

[20]劉明皓,楊蒙,田水松,等.城市地下空間產(chǎn)權(quán)建設(shè)綜述[J].地下空間與工程學(xué)報,2016,12(4):859-869.LIU M H,YANG M,TIAN S S,et al.Research summary of the constructi on of urban underground space property[J].Chinese Journal of Underground Space and Engineering,2016,12(4):859-869.

[21]王超領(lǐng),孫慶華,顧衛(wèi)鋒,等.城市地下空間地籍管理研究[J].上海國土資源,2011,32(1):54-58.WANG C L,SUN Q H,GU W F.Res ea rch of unde rground space cadast ral management[J].Shanghai Land &Resources,2011,32(1):54-58.

[22]蔡庚洋,賀俏毅.創(chuàng)新背景下杭州地下空間產(chǎn)權(quán)與管理模式探索[J].現(xiàn)代城市研究,2018(1):107-110.CAI G Y,HE Q Y.Research on the property right and management mode of underground space in Hangzhou under the background of innovation[J].Modern Urban Research,2018(1):107-110.

[23]高飛,余蒙,胡小華,等.地下空間不動產(chǎn)單元劃分與編碼技術(shù)研究[J].上海國土資源,2018,39(2):41-45.GAO F,YU M,HU X H,et al.Research on unit di vision and coding techniques of real estate in underground space[J].Shanghai Land &Resources,2018,39(2):41-45.

[24]殷秀云,張占錄. 論中國地下空間權(quán)利登記制度的建立[J]. 中國土地科學(xué),2010,24(6):14-19.YIN X Y, ZHANG Z L. Discussion on the establishment ofregistration system for the property rights of underground space inChina[J]. China Land Science, 2010,24(6):14-19.

[25]鄭美珍,朱國華. 中國土地地下空間權(quán)利立法研究[J]. 中國土地科學(xué),2012,26(4):66-71.ZHENG M Z, ZHU G H. Analysis on the legislation forunderground space property rights of land in China[J]. China LandScience, 2012,26(4):66-71.

[26]蘇志超.土地立體空間之分層使用權(quán)與土地區(qū)分所有權(quán)之構(gòu)想[J].人與地,1987(5):7-8.SU Z C.Thought on the layered use right of solid land space and on the distinguished ownership of land[J].Man and Land,1987(5):7-8.

[27]陳華彬.民商法論叢(第3卷)[M].北京:法律出版社,1995.CHEN H B.Civil and commercial law review (Vol.3)[M].Beijing:China Law Press,1995.

[28]陳立定.地下空間使用權(quán)價格評估方法探討[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技,2018,29(5):43-45.CHEN L D.Di scussion on t he price evaluation method of t he right to use underground space[J].Rural Economy and Science-Technology,2018,29(5):43-45.

[29]馬栩生.論城市地下空間權(quán)的物權(quán)登記規(guī)則[J].法學(xué)雜志,2010,31(8):35-38.MAO X S.On the real right registration rules for subterranean space right in cities[J].Law Science Magazine,2010,31(8):35-38.