張 治 國(guó)

(海南政法職業(yè)學(xué)院,海南 海口 571100)

國(guó)外高校章程起步較早,早在中世紀(jì)就有國(guó)王或教皇頒發(fā)的特許狀,賦予并認(rèn)可大學(xué)一定程度的自治權(quán)利?！拔鲗W(xué)東漸”,西方的高等教育制度傳入近代中國(guó)。作為中國(guó)第一所現(xiàn)代大學(xué)的登州同文館,設(shè)立之初便制定了辦學(xué)章程《登郡文會(huì)館典章》。[1]此后,在洋務(wù)派興建的諸多新式學(xué)堂中,絕大部分都有章程的蹤影。新中國(guó)成立后特別是20世紀(jì)后,高等教育體制改革為現(xiàn)代高校的章程建設(shè)提供了空間,《教育法》《高等教育法》等法律法規(guī)對(duì)章程的規(guī)定則為現(xiàn)代高校章程建設(shè)提供了制度基礎(chǔ)。在這個(gè)歷史過(guò)程中,諸多學(xué)者從不同角度對(duì)高校章程的內(nèi)涵進(jìn)行了分析,對(duì)高校章程的理論研究和實(shí)際制定工作具有重要的文獻(xiàn)價(jià)值。

2011年7月12日教育部頒布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》規(guī)定：“章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則?！睋?jù)此規(guī)定和現(xiàn)實(shí)狀況,筆者認(rèn)為,高校章程是指由高等學(xué)校制定,經(jīng)政府職能部門(mén)核準(zhǔn),以確保高等學(xué)校自主辦學(xué)和依法治校為目標(biāo),對(duì)高等學(xué)校的辦學(xué)宗旨、辦學(xué)特色、內(nèi)部管理體制、外部關(guān)系協(xié)調(diào)等重大事項(xiàng)做出全面規(guī)定的綱領(lǐng)性文件。2012年1月1日,《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》開(kāi)始施行,中國(guó)高校進(jìn)入“立憲”時(shí)代[2]；到2015年底,全國(guó)高校基本實(shí)現(xiàn)了一校一章程。但章程的制定和核準(zhǔn)只是章程建設(shè)的第一步,通過(guò)實(shí)施章程進(jìn)而推進(jìn)依法治校才是其最為重要的環(huán)節(jié)。從近幾年各高校的章程實(shí)施來(lái)看,情況并不盡如人意，高校章程面臨的緊迫問(wèn)題從“有沒(méi)有”發(fā)展到了“用不用”。[3]基于此,探討當(dāng)下高校章程建設(shè)存在的問(wèn)題,進(jìn)而提出推進(jìn)的建議具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、當(dāng)前高校章程建設(shè)存在的問(wèn)題

2015年6月,全國(guó)“211工程”高校章程全部核準(zhǔn)發(fā)布;2016年5月,海南省7所公辦高校章程也全部核準(zhǔn)發(fā)布。但是,作為高?！皯椪隆钡恼鲁淘诋?dāng)前仍存在著一些問(wèn)題,必須正視。

1.高校章程建設(shè)在高校師生中影響不大。2012年教育部《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》頒布后,各高校按照規(guī)定開(kāi)始制定章程,但是由于各高校章程一般由辦公室等機(jī)構(gòu)起草,教代會(huì)(形式性)通過(guò),在師生中并未引起廣泛影響,甚至知之者甚少,章程制定工作成為各高校應(yīng)付行政任務(wù)的一部分。課題組于2015年5-11月(此階段正值海南各高校章程起草制定期間),對(duì)海南省近10所高校調(diào)研,并對(duì)7位高校領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了訪談,7人都表示“知道”本校章程制定事宜,但當(dāng)詢問(wèn)是否閱讀過(guò)本校章程草案時(shí),有4人表示因不分管未認(rèn)真閱讀。對(duì)26位教師和學(xué)生代表進(jìn)行訪談時(shí),問(wèn)及是否知曉本校章程制定事宜,僅有5位教師回答 “知道”,其余21位教師或?qū)W生回答“不清楚”“不知道”；訪談中問(wèn)及學(xué)校章程草案是否廣泛征求意見(jiàn)問(wèn)題時(shí),大多數(shù)師生表示不清楚,僅個(gè)別人表示知道,但征求意見(jiàn)過(guò)程中他們并沒(méi)有提相關(guān)意見(jiàn),因其認(rèn)為征求意見(jiàn)只是個(gè)形式,即便提了也不會(huì)起作用,甚至認(rèn)為章程都不會(huì)發(fā)揮作用。這一方面說(shuō)明高校章程起草的過(guò)程沒(méi)有按照程序廣泛征求意見(jiàn),未引起學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和師生的關(guān)注,另一方面也表明高校師生對(duì)章程建設(shè)漠不關(guān)心的態(tài)度。

2.章程制定主體單一和模糊。課題組成員走訪某高校時(shí),根據(jù)校領(lǐng)導(dǎo)的表述,章程起草的事情由校長(zhǎng)辦公室秘書(shū)科負(fù)責(zé),走訪另外幾所高校時(shí)也得到了同樣的回答。但個(gè)別訪談一些行政處室干部和教師時(shí),則都表示不知道學(xué)校哪個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)。從以上訪談可以看出,很多高校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)章程建設(shè)重視程度不夠,對(duì)高校章程地位和作用認(rèn)識(shí)不足,沒(méi)有成立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)起草章程。即便有的高校下發(fā)文件成立“章程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”及“章程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”等機(jī)構(gòu),這類(lèi)機(jī)構(gòu)也往往虛置,具體工作由一兩個(gè)材料撰寫(xiě)人員來(lái)做。這種把高校章程建設(shè)作為上級(jí)教育行政主管部門(mén)安排的行政任務(wù)來(lái)完成的做法有失妥當(dāng)。

3.高校章程法律地位不明確。章程的法律地位可從兩個(gè)方面來(lái)體現(xiàn):一方面是高校章程在國(guó)家教育法律法規(guī)體系中的地位,另一方面是高校章程在校內(nèi)規(guī)章體系中的位置。具體來(lái)看，高校章程是國(guó)家教育法律法規(guī)的下位法,主要通過(guò)章程的制定依據(jù)予以體現(xiàn);章程則是校內(nèi)規(guī)章體系中的“母法”“根本法”,主要由章程文本本身的宣示及校內(nèi)規(guī)章制度的制定和清理予以表征。然而,從現(xiàn)有法律法規(guī)和已經(jīng)核準(zhǔn)的高校章程來(lái)看,能完全明確這兩個(gè)方面規(guī)范的并不多見(jiàn)?！陡叩葘W(xué)校章程制定暫行辦法》第四條僅規(guī)定：“高等學(xué)校制定章程應(yīng)當(dāng)以中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo),以憲法、法律法規(guī)為依據(jù)”,但至于依據(jù)何法律、法規(guī),則未明確。各高校在制定依據(jù)的表達(dá)上也不盡一致,如《海南大學(xué)章程》(海南省教育廳2015年7月23日核準(zhǔn))規(guī)定：“為保障學(xué)校依法辦學(xué)和科學(xué)管理,根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》及其他法律法規(guī),結(jié)合學(xué)校實(shí)際,制定本章程?！薄逗Ｄ厢t(yī)學(xué)院章程》(海南省教育廳2016年1月20日核準(zhǔn))的規(guī)定與《海南大學(xué)章程》一致?！逗Ｄ蠋煼洞髮W(xué)章程》(海南省教育廳2016年1月20日核準(zhǔn))則規(guī)定,“為了發(fā)展學(xué)校事業(yè),推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè),依據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》等有關(guān)規(guī)定,結(jié)合實(shí)際情況,制定本章程”，沒(méi)有“依據(jù)憲法”的表述。另外,教育法和高等教育法對(duì)高校章程處于何種法律地位、具有何種法律效力,并未做出明確規(guī)定,致使高校章程沒(méi)有法律地位或者法律地位不明晰。

4.高校章程文本缺乏創(chuàng)新和特色。2015年筆者參與審核海南大學(xué)、海南師范大學(xué)、海南醫(yī)學(xué)院3所公立本科高校章程,將其章程文本要素進(jìn)行對(duì)比分析,具體內(nèi)容見(jiàn)表1。

通過(guò)表1可以看到,海南大學(xué)和海南醫(yī)學(xué)院的章程各章文本題目及順序、具體文本要素基本一致。《海南師范大學(xué)章程》第二章“職責(zé)與使命”文本要素和《海南大學(xué)章程》及《海南醫(yī)學(xué)院章程》的第一章、第二章“總則”“舉辦者與學(xué)?！蔽谋緝?nèi)容基本一致；其第四章用了“治理結(jié)構(gòu)”作為標(biāo)題,但具體內(nèi)容與其他兩所學(xué)校章程的第三章“組織機(jī)構(gòu)”并無(wú)太大差別；第六章文本專(zhuān)設(shè)“外部關(guān)系”是其獨(dú)有, 但內(nèi)容缺乏新意,“校友”部分內(nèi)容與《海南大學(xué)章程》及《海南醫(yī)學(xué)院章程》第五章包含的內(nèi)容也基本一致。

5.內(nèi)容較籠統(tǒng),存在雷同現(xiàn)象。從海南省核準(zhǔn)的7所公辦高校章程內(nèi)容來(lái)看,規(guī)定都相對(duì)原則、宏觀,對(duì)黨委、校長(zhǎng)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教師、學(xué)生等相關(guān)主體及職責(zé)的規(guī)定較為粗略,有效性不足,尤其是高校管理體制的規(guī)定相對(duì)薄弱,另外缺乏對(duì)政府、社會(huì)及大學(xué)之間的權(quán)力(利)及責(zé)任的清晰界定,對(duì)教師代表大會(huì)制度、學(xué)生代表大會(huì)制度和學(xué)術(shù)委員會(huì)的規(guī)定則明顯單薄,尚在初步探索階段,對(duì)章程運(yùn)行和實(shí)施的機(jī)制幾乎未涉及?！包h委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”,包括對(duì)黨委職責(zé)的規(guī)定,幾乎不約而同地照搬了中共中央辦公廳《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見(jiàn)》第一條的內(nèi)容。由此來(lái)看,各個(gè)高校在制定自己的章程時(shí),過(guò)分注重模仿,缺乏對(duì)自己學(xué)校辦學(xué)特色的提煉和升華。

表1 海南省3所公立本科高校章程要素對(duì)比表

6.忽視學(xué)術(shù)權(quán)力在高校的地位和作用。學(xué)術(shù)組織發(fā)揮作用參與高校治理是現(xiàn)代高校治理的必然趨勢(shì),而這一點(diǎn)是需要制度保障的。但是從海南省核準(zhǔn)的7所公辦高校章程來(lái)看,對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)的產(chǎn)生規(guī)則、人員組成和職權(quán)規(guī)定并不明晰,對(duì)黨委書(shū)記、校長(zhǎng)是否可以兼任學(xué)術(shù)委員會(huì)主任都未明確,這與《中共教育部黨組關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)直屬高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的若干意見(jiàn)》第十一條“充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)等學(xué)術(shù)組織在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)風(fēng)建設(shè)中的重要作用,黨委書(shū)記和校長(zhǎng)一般不擔(dān)任校學(xué)術(shù)委員會(huì)主要職務(wù)”的精神不相吻合,這種情況可能造成高校黨委書(shū)記或者校長(zhǎng)實(shí)際上擔(dān)任學(xué)術(shù)委員會(huì)主任等職務(wù),容易帶來(lái)“以行政權(quán)力為本位”的價(jià)值觀和行政主導(dǎo)學(xué)術(shù)的困境,使行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)研究和教學(xué)工作造成沖擊。[4]此外,按照教育部《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》第二條 “以學(xué)術(shù)委員會(huì)作為校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu),統(tǒng)籌行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評(píng)定和咨詢等職權(quán)”，以及第十一條“學(xué)術(shù)委員會(huì)可以就學(xué)科建設(shè)、教師聘任、教學(xué)指導(dǎo)、科學(xué)研究、學(xué)術(shù)道德等事項(xiàng)設(shè)立若干專(zhuān)門(mén)委員會(huì),具體承擔(dān)相關(guān)職責(zé)和學(xué)術(shù)事務(wù)”之規(guī)定,學(xué)術(shù)委員會(huì)為校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu),教學(xué)(指導(dǎo))委員會(huì)為學(xué)術(shù)委員會(huì)下設(shè)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者其職權(quán)由學(xué)術(shù)委員會(huì)行使,而海南4所公立高職院校全部將教學(xué)(指導(dǎo))委員會(huì)設(shè)立為與學(xué)術(shù)委員會(huì)并行的機(jī)構(gòu),而且海南外國(guó)語(yǔ)職業(yè)學(xué)院和海南政法職業(yè)學(xué)院都將教學(xué)(指導(dǎo))委員會(huì)條文置于學(xué)術(shù)委員會(huì)條文之前,凸顯教學(xué)(指導(dǎo))委員會(huì)重要性。

7.缺乏對(duì)外部關(guān)系、內(nèi)部關(guān)系以及師生之間權(quán)利和義務(wù)的明確規(guī)定。首先,關(guān)于大學(xué)與舉辦者及社會(huì)之間關(guān)系的規(guī)定,筆者從海南7所公立高校章程來(lái)看,《海南師范大學(xué)章程》《海南外國(guó)語(yǔ)職業(yè)學(xué)院章程》有專(zhuān)章規(guī)定對(duì)外關(guān)系,《海南經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院章程》有“學(xué)院與社會(huì)”的專(zhuān)章,但對(duì)高校與舉辦者及其他利益相關(guān)者之間關(guān)系的內(nèi)容規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)。而《海南大學(xué)章程》《海南醫(yī)學(xué)院章程》《海南軟件職業(yè)技術(shù)學(xué)院章程》《海南政法職業(yè)學(xué)院章程》則并沒(méi)有專(zhuān)設(shè)該部分內(nèi)容,僅個(gè)別條文涉及相關(guān)內(nèi)容。其次,有關(guān)師生的權(quán)利和義務(wù),7所高校章程對(duì)高校、教師違反法定職責(zé)、義務(wù)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任及處置的程序表述比較模糊,對(duì)教師、學(xué)生權(quán)益維護(hù)的機(jī)制也不盡完善。

8.監(jiān)督實(shí)施機(jī)制欠缺。就目前海南省已經(jīng)核準(zhǔn)的7所高校章程文本來(lái)看,監(jiān)督實(shí)施程序非常薄弱,只有《海南醫(yī)學(xué)院章程》第八十三條規(guī)定：“學(xué)院教職員工、學(xué)生或者學(xué)院的其他利益相關(guān)者,對(duì)于學(xué)院違反章程的行為,可以向院黨委提出異議、申訴,或者向舉辦者提出異議,直至依法提起訴訟?！倍?dāng)前各高校的章程都是由學(xué)校黨委會(huì)討論審定,再由黨委會(huì)監(jiān)督，這種情況對(duì)章程的實(shí)施非常不利,會(huì)導(dǎo)致章程被束之高閣,學(xué)校的運(yùn)行和管理也與章程制定之前別無(wú)二致。

二、高校章程建設(shè)問(wèn)題的歸因分析

1.外部原因。一是我國(guó)高校行政化的歷史傳統(tǒng)。1949年新中國(guó)成立之初,高校管理照搬或者主要沿襲了蘇聯(lián)高等教育管理模式,政府對(duì)高等學(xué)校統(tǒng)一集中管理,行政權(quán)力在高校中占據(jù)主導(dǎo)地位,這種模式影響深遠(yuǎn),后來(lái)高等教育管理體制改革盡管有一定程度糾正,但成效不夠理想。即便《教育法》《高等教育法》出臺(tái)后對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)做出規(guī)定,也未能從根本上改變此種格局,以致到目前為止我國(guó)高校依然處于行政主導(dǎo)、行政權(quán)大于學(xué)術(shù)權(quán)的局面。

二是立法不足。目前,整個(gè)教育領(lǐng)域的立法還處于一種相對(duì)貧乏的狀態(tài),與高等學(xué)校相關(guān)的法律只集中于《高等教育法》《教師法》等為數(shù)不多的法律之中,高校各個(gè)方面依然存在著很多法律的盲點(diǎn)。高校對(duì)學(xué)生的畢業(yè)學(xué)位認(rèn)定權(quán)限、懲戒權(quán)限、大學(xué)生的受教育權(quán)等問(wèn)題,以及司法對(duì)因這些問(wèn)題引發(fā)的矛盾沖突審查范圍該多大,仍然是討論比較多的問(wèn)題。比如因法律規(guī)定較為模糊使得高校章程難以對(duì)懲罰權(quán)限作出嚴(yán)格規(guī)定,我們看《海南師范大學(xué)章程》在第三章第十七條對(duì)學(xué)生的懲罰權(quán)只是作出這樣的規(guī)定:“對(duì)違紀(jì)學(xué)生給予相應(yīng)的批評(píng)教育或紀(jì)律處分?！憋@然,這樣的規(guī)定太過(guò)于籠統(tǒng)和抽象,有待進(jìn)一步細(xì)化。

2.內(nèi)部原因。一是高校自身重視程度不夠。高校領(lǐng)導(dǎo)者和管理者在主觀上對(duì)章程建設(shè)不夠重視,存在應(yīng)付心態(tài),直接影響了該項(xiàng)工作的效果。另外,高校教職工、學(xué)生對(duì)章程的認(rèn)識(shí)也不足,沒(méi)有意識(shí)到章程是教職工、學(xué)生權(quán)益的重要制度保障,很多人甚至不知道章程,更談不上主動(dòng)為章程起草和實(shí)施建言獻(xiàn)策。二是以行政權(quán)力為主導(dǎo)的管理體制。高校內(nèi)部各個(gè)層級(jí)管理系統(tǒng)皆是以行政權(quán)力為主導(dǎo),存在著行政權(quán)力泛化的現(xiàn)象,很多決策及工作方式不是以章程為依據(jù),不是通過(guò)教代會(huì)、學(xué)代會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)等形式,而是以領(lǐng)導(dǎo)特別是一把手意志為依據(jù)。章程建設(shè)不是為了實(shí)現(xiàn)自主辦學(xué)、依法治校,而是為了應(yīng)付上級(jí)教育行政主管部門(mén)的任務(wù)。三是缺少成功的范例。盡管各高校積極響應(yīng)教育部的號(hào)召,紛紛出臺(tái)了各自的章程,但實(shí)際上,不管是章程文本對(duì)諸多問(wèn)題的規(guī)定,還是章程出臺(tái)后的實(shí)際運(yùn)行,國(guó)內(nèi)高校的章程還鮮有可以作為標(biāo)桿的范例供其他高校學(xué)習(xí)和借鑒,這給高校章程建設(shè)帶來(lái)諸多困難。

三、推進(jìn)高校章程建設(shè)的對(duì)策

1.相關(guān)主體進(jìn)一步提高對(duì)高校章程的認(rèn)識(shí)。首先,教育行政主管部門(mén)要提高認(rèn)識(shí),在已經(jīng)完成核準(zhǔn)工作的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)高校章程實(shí)施工作的推動(dòng)力度。要將高校章程建設(shè)納入對(duì)高校管理的重要內(nèi)容,作為監(jiān)督、管理高校的重要依據(jù);可發(fā)布示范性文本,使高校在制定、修改章程時(shí)有所參考;要注意捕捉章程建設(shè)工作做得好的先進(jìn)典型學(xué)校,宣傳其有益經(jīng)驗(yàn),使其起到示范引領(lǐng)作用;要通過(guò)多種形式加大宣傳力度,提高相關(guān)主體對(duì)章程的認(rèn)識(shí)和實(shí)施章程的自覺(jué)性。其次,高校本身要提高認(rèn)識(shí)。高校領(lǐng)導(dǎo)要充分認(rèn)識(shí)章程對(duì)高校治理的重要意義,切實(shí)抓好章程建設(shè)工作,特別是在章程核準(zhǔn)后,要把章程作為學(xué)校內(nèi)部治理的總綱領(lǐng),依據(jù)章程進(jìn)行管理;還要廣泛組織學(xué)習(xí),提高校內(nèi)管理人員和教師對(duì)章程的認(rèn)識(shí),使章程真正成為他們行為的總規(guī)范和權(quán)益的保障書(shū)。

2.規(guī)范章程的制定程序。首先章程起草工作應(yīng)科學(xué)民主。要成立學(xué)校各個(gè)層面主體代表組織的章程起草小組,代表的學(xué)科背景及對(duì)章程制定相關(guān)理論的儲(chǔ)備情況應(yīng)作為起草小組成員遴選的重要依據(jù),起草小組成員名單要經(jīng)過(guò)公示,章程草案要公布并廣泛征求意見(jiàn),以保證充分表達(dá)各方利益訴求和草案的科學(xué)性、規(guī)范性。其次,要提高章程的核準(zhǔn)機(jī)關(guān)級(jí)別。因?yàn)檎鲁滩粌H是約束教育行政主管部門(mén)和高校的規(guī)范,亦涉及諸多利益相關(guān)方,因此建議部屬高校的章程核準(zhǔn)交由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé),省屬高校的章程核準(zhǔn)交由省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)。

3.完善章程文本建設(shè)?！傲挤ā笔恰吧浦巍钡那疤?好的章程實(shí)施效果要以科學(xué)完善的章程文本為基礎(chǔ)。要使大學(xué)章程文本內(nèi)容合法合理,體現(xiàn)出“法”的特性,筆者一直主張章程制定務(wù)必把憲法作為根本依據(jù),把憲法中的科學(xué)研究自由、受教育權(quán)、教育的社會(huì)保障等內(nèi)容寫(xiě)進(jìn)章程,而不僅僅是形式意義上的“依據(jù)憲法制定本章程”。另外,在制定章程過(guò)程中,還應(yīng)注意體現(xiàn)章程作為高等學(xué)校根本法的特性,尊重高等教育規(guī)律,保障和呵護(hù)學(xué)術(shù)自由,明確規(guī)定學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系,對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的規(guī)定要結(jié)合實(shí)際把條款進(jìn)一步細(xì)化,使之具有可操作性;要處理好“粗”與“細(xì)”的關(guān)系,要讓章程“粗”到不妨礙學(xué)校的改革和發(fā)展,“細(xì)”到確實(shí)對(duì)高校辦學(xué)起到指導(dǎo)作用,有實(shí)質(zhì)內(nèi)容,而不是空泛淡如水;還要注意諸如章程的實(shí)施機(jī)制等重要事項(xiàng)的規(guī)范,不能存在重要內(nèi)容缺失。另外,要注意規(guī)范章程的語(yǔ)言,力求嚴(yán)謹(jǐn)、精煉和準(zhǔn)確。

4.推動(dòng)章程的實(shí)施。一是教育行政主管部門(mén)要加強(qiáng)制度和體制建設(shè)。在當(dāng)前背景下,僅靠高校自覺(jué)推進(jìn)大學(xué)章程的制定和實(shí)施效果不會(huì)理想,行政推動(dòng)在我國(guó)大學(xué)章程的制定與實(shí)施過(guò)程中占有重要地位,具有強(qiáng)大的效力。各省市教育行政主管部門(mén)可在已經(jīng)出臺(tái)《高等學(xué)校章程核準(zhǔn)辦法》等類(lèi)似文件的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步出臺(tái)《高等學(xué)校章程實(shí)施辦法》,落實(shí)教育部《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》等文件要求,為各高校章程實(shí)施提供系統(tǒng)的指導(dǎo)性意見(jiàn);并且以各省市高校章程審核委員會(huì)專(zhuān)家咨詢委員為主體建立高校章程實(shí)施指導(dǎo)委員會(huì),對(duì)各高校章程的實(shí)施進(jìn)行指導(dǎo)、評(píng)估、評(píng)價(jià),保證章程得到有效落實(shí)。

二是建立各高校章程委員會(huì)。高校章程實(shí)施機(jī)關(guān)對(duì)于平衡高校行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力、保護(hù)師生權(quán)利以及推進(jìn)章程的有效實(shí)施十分重要,高校章程實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)具有權(quán)威性、專(zhuān)門(mén)性、綜合性。從目前國(guó)內(nèi)經(jīng)核準(zhǔn)的高校章程來(lái)看,北京大學(xué)章程設(shè)立了綜合性章程實(shí)施機(jī)關(guān)——章程委員會(huì),筆者也認(rèn)為章程委員會(huì)是一種較為理想的設(shè)計(jì)。為突出高校章程實(shí)施機(jī)關(guān)的權(quán)威性、獨(dú)立性,章程委員會(huì)成員要包括教育行政主管部門(mén)、社會(huì)相關(guān)利益方、法律專(zhuān)家等,可規(guī)定其直接向章程核準(zhǔn)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),接受其監(jiān)督。

三是高校要主動(dòng)加強(qiáng)章程實(shí)施建設(shè)。各高校在章程被核準(zhǔn)后要高度重視執(zhí)行機(jī)制的建設(shè),出臺(tái)《章程實(shí)施細(xì)則》,同時(shí)以章程為依據(jù)清理學(xué)校各項(xiàng)制度、健全組織機(jī)構(gòu)、規(guī)范管理職能、落實(shí)民主監(jiān)督。對(duì)與章程內(nèi)容相矛盾、相脫節(jié)的現(xiàn)行制度要及時(shí)廢止、修訂和完善;要建立健全內(nèi)部決策機(jī)制,依法完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),全面推進(jìn)依法治校,完善學(xué)術(shù)委員會(huì)機(jī)構(gòu)和規(guī)程,突出其學(xué)校最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的地位,完善教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)的組織程序,加強(qiáng)民主管理,完善教職工申訴委員會(huì)、學(xué)生申訴委員會(huì)建設(shè),切實(shí)維護(hù)、保障教職工和學(xué)生的合法權(quán)益。校長(zhǎng)作為章程實(shí)施的第一責(zé)任人,每年要把章程執(zhí)行情況作為工作報(bào)告的內(nèi)容,向教職工代表大會(huì)和主管部門(mén)報(bào)告。

5.設(shè)立章程建設(shè)的監(jiān)督機(jī)制。目前,高校章程建設(shè)尚處于起步階段,相關(guān)主體對(duì)章程尚缺乏足夠的內(nèi)在動(dòng)力,亟需建立完善監(jiān)督機(jī)制，加快章程建設(shè)與實(shí)施機(jī)制的推進(jìn)。在目前各高校章程已經(jīng)普遍被核準(zhǔn)的背景下,要特別重視由教育行政部門(mén)組織校外的監(jiān)督力量并提高監(jiān)督的力度?；诖?建議省級(jí)教育行政主管部門(mén)建立強(qiáng)有力的高校章程實(shí)施監(jiān)督機(jī)制,組織對(duì)各高校進(jìn)行章程落實(shí)情況實(shí)施督查評(píng)估,對(duì)高校章程實(shí)施不力以及違反章程的辦學(xué)行為進(jìn)行審查和糾正,使高校章程能夠得到良好的貫徹執(zhí)行。

6.完善章程的修改程序。章程的修改工作非常重要,國(guó)外高校章程對(duì)其修改程序較為重視,例如《柏林洪堡大學(xué)章程》就規(guī)定：“本章程的修訂須經(jīng)全校大會(huì)多數(shù)成員批準(zhǔn)。修訂案原則上必須至少經(jīng)過(guò)兩次大會(huì)討論。章程修訂后應(yīng)在官方公報(bào)中重新公布?！盵5]借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),我國(guó)各高校在制定章程時(shí)應(yīng)將提議、討論通過(guò)、核準(zhǔn)生效等章程修改的程序確定下來(lái),在章程的附則中寫(xiě)明。

隨著全面推進(jìn)依法治國(guó)方略的落實(shí),高校依法治校正日益邁向縱深,章程的制定與實(shí)施已是勢(shì)在必行。當(dāng)然,一種體系的構(gòu)建不可能是一蹴而就的事情,它還需要教育行政主管部門(mén)、高校管理者和法學(xué)家們大量的法理分析和實(shí)踐論證,才能逐漸走向成熟。我們應(yīng)當(dāng)相信,隨著學(xué)者們的辛勤耕耘以及高校實(shí)踐探索的深入,高校章程建設(shè)的系統(tǒng)工程終會(huì)在中華大地開(kāi)花、結(jié)果。