文/樊宏偉

前言

自2016年起，國家有關(guān)部門陸續(xù)下發(fā)關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備與資金管理等相關(guān)問題的文件，浦東新區(qū)隨后出臺(tái)了多項(xiàng)政策對(duì)土地一級(jí)開發(fā)模式進(jìn)行調(diào)整。新模式下，區(qū)屬國有企業(yè)作為承接主體參與土地儲(chǔ)備項(xiàng)目，使用區(qū)財(cái)政資金進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，因而在資金監(jiān)管模式上也產(chǎn)生了相應(yīng)變化。本文以某區(qū)屬集團(tuán)近兩年來主要推動(dòng)的區(qū)域綜合開發(fā)項(xiàng)目為切入點(diǎn)，探討浦東新區(qū)國有企業(yè)在參與重點(diǎn)區(qū)域土地開發(fā)項(xiàng)目中更有效使用財(cái)政資金、高質(zhì)量推動(dòng)項(xiàng)目開展的實(shí)踐方法。

一.背景描述

自2016年以來，國務(wù)院和財(cái)政部、國土資源部等政府部門陸續(xù)下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4 號(hào)，以下簡稱“4 號(hào)文”）、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87 號(hào)）等文件，浦東新區(qū)相繼出臺(tái)了《浦東新區(qū)土地儲(chǔ)備資金管理辦法》、《浦東新區(qū)國有土地出讓收支預(yù)算管理辦法》、土地儲(chǔ)備“1+11”等一系列文件。這些政策的出臺(tái)幫助參與土地一級(jí)開發(fā)的國有企業(yè)從管理主體、承接主體、推動(dòng)主體、資金來源、儲(chǔ)備方式等方面對(duì)自身進(jìn)行全面清晰的界定與規(guī)范，在一定程度上調(diào)整了多元主導(dǎo)的一級(jí)土地開發(fā)模式。具體而言，其主要的調(diào)整方面如下。

（一）規(guī)范土地儲(chǔ)備主體

4 號(hào)文確定了浦東新區(qū)土地儲(chǔ)備中心是浦東新區(qū)唯一土地儲(chǔ)備的法律主體與責(zé)任主體，并明確相應(yīng)土地儲(chǔ)備制度性規(guī)范政策由區(qū)發(fā)改委、區(qū)規(guī)土局、區(qū)土地儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)制定，土地儲(chǔ)備資金預(yù)算收支等制度由區(qū)財(cái)政局制定。區(qū)屬國有開發(fā)企業(yè)作為承接主體，受土地儲(chǔ)備中心委托做好項(xiàng)目實(shí)施管理工作。街鎮(zhèn)作為推進(jìn)主體，協(xié)同承接主體、征收中心、房屋征收事務(wù)所做好征收補(bǔ)償?shù)雀黜?xiàng)工作。

（二）土地儲(chǔ)備行為調(diào)整

在政策調(diào)整前，浦東新區(qū)由土地一級(jí)開發(fā)國有公司進(jìn)行整體融資，推動(dòng)區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目。政策調(diào)整后，土地儲(chǔ)備方式轉(zhuǎn)變?yōu)槔秘?cái)政資金進(jìn)行實(shí)質(zhì)性儲(chǔ)備，作為承接主體的區(qū)屬國有開發(fā)企業(yè)，其開發(fā)項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、征收補(bǔ)償、房源籌措、開發(fā)建設(shè)、資金使用、收益結(jié)算等各項(xiàng)工作流程、機(jī)制也相應(yīng)發(fā)生變化。

（三）資金使用方式調(diào)整

浦東新區(qū)土地儲(chǔ)備資金管理辦法明確土地儲(chǔ)備資金來源渠道，規(guī)范土地儲(chǔ)備資金使用范圍、科目統(tǒng)籌，明確土地儲(chǔ)備政府采購的內(nèi)涵及資金收支預(yù)決算管理。國有承接主體收益不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，并應(yīng)按照浦東新區(qū)土地儲(chǔ)備資金收支預(yù)決算管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備資金申請(qǐng)、使用與核算的全過程管控。

4 號(hào)文出臺(tái)后，國有企業(yè)作為承接主體，為了完善“政府引導(dǎo)，市場化運(yùn)作”的機(jī)制，需要不斷積極調(diào)整工作機(jī)制，在實(shí)踐中不斷思考與總結(jié)更有效使用財(cái)政資金的方式、高質(zhì)量推動(dòng)項(xiàng)目開展的手段和方法。

二.現(xiàn)狀發(fā)展與問題

（一）項(xiàng)目介紹：以某市場項(xiàng)目為例

三林某項(xiàng)目位于浦東新區(qū)三林鎮(zhèn)，東至楊高南路，南至高青路，西至東明路，北至川楊河。項(xiàng)目法律主體與責(zé)任主體均為浦東新區(qū)土地儲(chǔ)備中心，項(xiàng)目承接主體為某區(qū)屬國有企業(yè)，項(xiàng)目推進(jìn)主體為浦東新區(qū)三林鎮(zhèn)人民政府（圖1）。

圖1 三林某市場項(xiàng)目坐落示意圖

項(xiàng)目總占地面積為1167 畝，主要規(guī)劃用途涵蓋經(jīng)營性（商業(yè)金融等）、公益性用地（道路、綠化及市政設(shè)施等）以及備用地（規(guī)劃用途尚未明確）三類，涉及區(qū)域開發(fā)的公建市政項(xiàng)目67 項(xiàng)，其中學(xué)校2 項(xiàng)、社區(qū)配套設(shè)施4 項(xiàng)、道路5 項(xiàng)、綠地46 項(xiàng)（按規(guī)劃地塊，可整合）、其他市政配套10 項(xiàng)，為典型的區(qū)域整體開發(fā)項(xiàng)目（圖2）。

圖2 三林某市場項(xiàng)目示意圖

三林某市場項(xiàng)目整體位于外環(huán)以內(nèi)，地塊整體按5 個(gè)成片地塊實(shí)施土地儲(chǔ)備，為統(tǒng)籌一、二級(jí)開發(fā)銜接，計(jì)劃分三步實(shí)施區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目：一是先行實(shí)施道路骨架及安置房周邊區(qū)塊，二是全面推進(jìn)除3 號(hào)儲(chǔ)備地塊外的項(xiàng)目建設(shè)，三是完成3 號(hào)儲(chǔ)備地塊的項(xiàng)目建設(shè)。某區(qū)屬國有企業(yè)在實(shí)施過程中與區(qū)各委、辦、局積極匯報(bào)協(xié)調(diào)，邊行邊試，逐步摸索區(qū)域開發(fā)前期工作的推進(jìn)路徑，目前已完成立項(xiàng)、選址、勘測定界、規(guī)劃許可等前期手續(xù)，并于2017年進(jìn)行了3 號(hào)地塊相關(guān)的農(nóng)轉(zhuǎn)用申報(bào)申請(qǐng)。此外，由于備用地規(guī)劃用途不明確，待征地完成后無法供地，導(dǎo)致農(nóng)轉(zhuǎn)用申報(bào)不通過，正在與市規(guī)土局進(jìn)行進(jìn)一步協(xié)調(diào)。

（二）國有企業(yè)公司職能的變化

1.管理模式——協(xié)同關(guān)系。項(xiàng)目在新的政策機(jī)制調(diào)整中，需要各部門、各單位間建立多層次、多角度協(xié)同機(jī)制，滿足多主體協(xié)同的要求。規(guī)土部門需落實(shí)項(xiàng)目農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)、收回國有土地等工作；建交委征管部門需要根據(jù)“1+17文件”切實(shí)推進(jìn)房屋的征收；住房保障部門需根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際需求與存量房源情況統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安置房源的供應(yīng)與建設(shè)工作；土地儲(chǔ)備中心在土地儲(chǔ)備中心“1+11 文件”的指導(dǎo)下完成法律主體、責(zé)任主體的各項(xiàng)任務(wù)與職責(zé)；街鎮(zhèn)層面作為配合主體，則需要做好基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)與配合工作。新老政策過渡，需要不斷地有效對(duì)接，作為土地儲(chǔ)備的承接主體，傳統(tǒng)的國有企業(yè)管理組織模式是建立在以項(xiàng)目收儲(chǔ)流程為控制節(jié)點(diǎn)的串行工作基礎(chǔ)上的，其主要特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)執(zhí)行力與效率，并通過公司內(nèi)部的指揮領(lǐng)導(dǎo)，使收儲(chǔ)工作得以有序執(zhí)行和操作。而在新機(jī)制下，土地儲(chǔ)備的管理模式是多中心的開放模式，各單位和部門以任務(wù)為基礎(chǔ)進(jìn)行分類，分別負(fù)責(zé)收儲(chǔ)內(nèi)容的某一或某幾個(gè)環(huán)節(jié)的工作，復(fù)雜問題的決策往往需要通過多部門的密切協(xié)作加以完成。

2.工作行為——工作模式。在新政影響下，國有企業(yè)工作職能相應(yīng)發(fā)生變化。一方面，國有企業(yè)受區(qū)土地儲(chǔ)備中心委托，需做好土地儲(chǔ)備項(xiàng)目立項(xiàng)審批前的準(zhǔn)備工作，負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施管理，制定年度項(xiàng)目管理工作計(jì)劃，報(bào)區(qū)土地儲(chǔ)備中心備案，并進(jìn)一步梳理區(qū)級(jí)事權(quán)項(xiàng)目建設(shè)主體資格、跨控規(guī)地塊提前實(shí)施、帶拆等工作疑難問題。另一方面，其需要調(diào)整項(xiàng)目化管理機(jī)制；落實(shí)專班，做好全流程推進(jìn)管理工作；委托房屋征收中心做好房屋征收工作；委托街鎮(zhèn)做好土地補(bǔ)償工作，負(fù)責(zé)動(dòng)遷房源的落實(shí)；負(fù)責(zé)做好成本控制工作；負(fù)責(zé)落實(shí)水系平衡工作，并完成填堵河道行政許可的報(bào)批工作；負(fù)責(zé)做好土壤環(huán)境調(diào)查與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、治理修復(fù)工作；遇到問題需及時(shí)組織鎮(zhèn)政府、房屋征收事務(wù)所予以協(xié)調(diào)；土地前期開發(fā)直至達(dá)到凈地條件前，負(fù)責(zé)開發(fā)宗地的地塊管護(hù)；完成凈地后，由承接主體移交給區(qū)土地儲(chǔ)備中心，最后交由區(qū)規(guī)土局實(shí)施交地出讓；在工程建設(shè)實(shí)施過程中，需協(xié)調(diào)推進(jìn)項(xiàng)目審批、工程建設(shè)、資金使用等一系列問題。對(duì)內(nèi)，國有企業(yè)在項(xiàng)目推動(dòng)、組織管理、資金監(jiān)管等方面都需要進(jìn)行不斷調(diào)整與創(chuàng)新。

3.項(xiàng)目收支——收支變化。在原收儲(chǔ)模式下，國有企業(yè)通過融資手段進(jìn)行區(qū)域綜合開發(fā)，并參與區(qū)級(jí)土地出讓收入的分配以作為實(shí)施開發(fā)的收入主要來源。4 號(hào)文出臺(tái)后，根據(jù)《浦東新區(qū)國有土地使用權(quán)出讓收支預(yù)算管理辦法》，國有企業(yè)不再參與土地出讓收入分配，而是以項(xiàng)目為單位收取項(xiàng)目代建管理費(fèi)。預(yù)期收益的調(diào)整要求企業(yè)建立更為科學(xué)、更為有效的員工管理辦法，形成并合理利用科學(xué)有效的激勵(lì)機(jī)制以吸引人才、培養(yǎng)人才、留住人才。這是當(dāng)下國有企業(yè)的重要課題之一。

（三）資金使用管理變化

1.前期成本控制。在項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備階段，根據(jù)新的《浦東新區(qū)土地儲(chǔ)備管理實(shí)施意見》（“1+11”文件），由承接主體開展前期摸底調(diào)查工作，包括房屋狀況調(diào)查處理及房源落實(shí)等工作，組織項(xiàng)目投資成本測算，并組織房屋征收事務(wù)所會(huì)同相關(guān)街鎮(zhèn)擬定房屋征收口徑和征收補(bǔ)償方案。將兩清調(diào)查和征收方案擬定的工作前置，改變了以往在實(shí)施過程中“邊收儲(chǔ)邊調(diào)整” 的協(xié)議置換模式，需要國有企業(yè)在前期調(diào)查、項(xiàng)目立項(xiàng)、征收實(shí)施等不同階段建立與新區(qū)財(cái)力資金規(guī)范一致的多層級(jí)的土地一級(jí)開發(fā)估算、預(yù)算資金成本控制體系，精準(zhǔn)的成本估算、預(yù)算更能在全過程中控制和約束財(cái)力資金的使用。

2.資金監(jiān)管能力。在項(xiàng)目的實(shí)施階段，土地儲(chǔ)備資金的使用實(shí)行嚴(yán)格的財(cái)務(wù)（投資）監(jiān)理制。對(duì)承接主體和項(xiàng)目實(shí)施主體實(shí)施的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目，由責(zé)任主體委派財(cái)務(wù)（投資）監(jiān)理單位進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)督，嚴(yán)格按市、區(qū)相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)及經(jīng)批準(zhǔn)的房屋征收口徑和征收補(bǔ)償方案進(jìn)行審核。這就需要在集團(tuán)內(nèi)部建立資金內(nèi)控與投資監(jiān)管需求相一致的資金科目控制體系與資金使用管理機(jī)制。內(nèi)部資金有效控制和對(duì)外負(fù)責(zé)的審核工作互相配合，可為資金合理與規(guī)范使用提供重要保障。

3.資金使用效能。資金使用的充足與周轉(zhuǎn)的通暢是保證企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益發(fā)展活力的物質(zhì)基礎(chǔ)，隨著4 號(hào)文的出臺(tái)，土地儲(chǔ)備資金投入全部轉(zhuǎn)為財(cái)政資金，因此，為更好地提高財(cái)政資金使用經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)新區(qū)長遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)，必須加強(qiáng)對(duì)資金的管理。在新的背景下，個(gè)別項(xiàng)目規(guī)劃不落地、征收必要條件不具備、房源緊缺等因素都將增大項(xiàng)目實(shí)施的難度，影響正常的實(shí)施進(jìn)度，產(chǎn)生資金閑置占用等不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象。因此，國有企業(yè)需不斷更新管理方案與管理理念，統(tǒng)籌管理，合理分配。

三.思考與實(shí)踐

（一）建立多層次、多維度的前期開發(fā)項(xiàng)目管控體系

國有企業(yè)根據(jù)項(xiàng)目不同階段對(duì)前期開發(fā)成本精度的不同需求，將資金管控工作分為四個(gè)主要階段，進(jìn)行精準(zhǔn)化管理(圖3)。

圖3 項(xiàng)目管控流程圖

估算階段：在項(xiàng)目立項(xiàng)階段，編制成本估算，為初步了解區(qū)域內(nèi)整體開發(fā)成本、編制計(jì)劃及工作方案提供依據(jù)。

預(yù)算階段：在項(xiàng)目征地實(shí)施前，通過承接主體聯(lián)合各推進(jìn)主體及征收事務(wù)所對(duì)項(xiàng)目整體資金進(jìn)行分析與研判，依序開展征收補(bǔ)償方案兩輪征詢、備案審批、兩清數(shù)據(jù)鎖定等工作，編制成本預(yù)算與資金平衡分析，為精準(zhǔn)了解前期開發(fā)成本、確定開發(fā)時(shí)序、實(shí)行全方位資金管控提供依據(jù)。

投控階段：投資監(jiān)理單位依據(jù)政策口徑嚴(yán)格監(jiān)督審核，開展跟蹤審核、預(yù)算控制、后評(píng)估分析等相關(guān)成本管控工作，同步對(duì)接信息系統(tǒng)，對(duì)于審核過程中出現(xiàn)的疑難問題，由投資監(jiān)理報(bào)請(qǐng)主管單位研究處置。

審核階段：國有企業(yè)配合審計(jì)單位等有關(guān)部門，共同落實(shí)好項(xiàng)目結(jié)算審計(jì)等相關(guān)收尾工作。征收補(bǔ)償收尾及結(jié)算階段，依據(jù)財(cái)務(wù)監(jiān)理跟蹤審核分析結(jié)果，配合主管部門對(duì)項(xiàng)目實(shí)際發(fā)生成本進(jìn)行總結(jié)。

（二）建立前期開發(fā)成本、科目、數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)三級(jí)統(tǒng)籌體系

土地一級(jí)開發(fā)全流程資金管控模式，需要國有企業(yè)統(tǒng)一、規(guī)范前期開發(fā)成本，尤其是對(duì)于征收居住、非居住房屋征收補(bǔ)償科目與標(biāo)準(zhǔn)，這是嚴(yán)格依法行政的需要，也是新形勢下土地儲(chǔ)備工作可持續(xù)推進(jìn)的基礎(chǔ)。因此，要建立各階段適用的成本科目模型體系，這有助于企業(yè)在估算、投控階段及成本結(jié)算全過程實(shí)現(xiàn)數(shù)量鎖定、標(biāo)準(zhǔn)一致、內(nèi)涵統(tǒng)一。結(jié)合浦東新區(qū)征收管理“1+17”文件體系、《浦東新區(qū)土地儲(chǔ)備資金管理辦法》、《浦東新區(qū)國有土地出讓收支預(yù)算管理辦法》，建立適應(yīng)土地一級(jí)開發(fā)的估算、預(yù)算、結(jié)算審核三級(jí)資金管控體系，形成涵蓋6 個(gè)一級(jí)科目、35 個(gè)二級(jí)科目、43 個(gè)三級(jí)科目的資金測算體系，其中一級(jí)科目主要包括征地規(guī)費(fèi)、被征地人員落實(shí)征地補(bǔ)償費(fèi)用、非居住房屋征收補(bǔ)償、居住房屋征收補(bǔ)償、管線及綠化搬遷與水系平衡相關(guān)費(fèi)用。

（三）建立前期開發(fā)數(shù)據(jù)集成平臺(tái)

在土地儲(chǔ)備的過程中，通過將數(shù)據(jù)庫的搭建、流程數(shù)據(jù)的清理、項(xiàng)目管理平臺(tái)的建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)庫的建立等四方面工作要素相結(jié)合，形成信息統(tǒng)計(jì)分析高效化、工作流程標(biāo)準(zhǔn)化、操作權(quán)限機(jī)制化、項(xiàng)目管理規(guī)范化的完整信息管理平臺(tái)，進(jìn)而有效保障資金的合理與規(guī)范使用（圖4）。

圖4 某市場項(xiàng)目前期數(shù)據(jù)系統(tǒng)平臺(tái)

（四）探索形成適應(yīng)國有企業(yè)項(xiàng)目全生命周期資金管控與平衡的協(xié)同機(jī)制

結(jié)合目前執(zhí)行的《浦東新區(qū)土地儲(chǔ)備管理實(shí)施意見》及《浦東新區(qū)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施協(xié)同推進(jìn)機(jī)制》的要求，需要建立企業(yè)重點(diǎn)區(qū)域土地開發(fā)全流程資金管控與平衡的協(xié)同機(jī)制。首先，要建立重要事項(xiàng)、重大問題會(huì)商制度，土地前期開發(fā)過程中涉及成本認(rèn)定科目設(shè)置不合理、實(shí)施超出立項(xiàng)批準(zhǔn)范圍、操作口徑及補(bǔ)償口徑有異議等重大問題，由企業(yè)召集投資監(jiān)理、征收中心及相關(guān)鎮(zhèn)、征收事務(wù)所集體會(huì)商。第二，建立全過程項(xiàng)目資金平衡動(dòng)態(tài)核定體系，基于估算、預(yù)算、投資成本管控模式，結(jié)合控規(guī)覆蓋、土地儲(chǔ)備進(jìn)度計(jì)劃與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃，建立土地一級(jí)開發(fā)資金動(dòng)態(tài)使用平衡模型，探索高效管控使用資金的機(jī)制。第三，加強(qiáng)投資監(jiān)理實(shí)時(shí)互通機(jī)制，形成與投資監(jiān)理相呼應(yīng)的資金撥付機(jī)制，未經(jīng)投資監(jiān)理審核確認(rèn)的款項(xiàng)不予支付。第四，搭建項(xiàng)目一級(jí)開發(fā)數(shù)據(jù)平臺(tái)，并積極探索與浦東新區(qū)目前正在運(yùn)行的征收信息平臺(tái)、新區(qū)土地儲(chǔ)備信息平臺(tái)在兩清調(diào)查、征收補(bǔ)償、房源調(diào)撥、資金管理、項(xiàng)目進(jìn)度等方面進(jìn)行數(shù)據(jù)對(duì)接、共建共享，確保項(xiàng)目全流程管理的實(shí)時(shí)、高效、精準(zhǔn)與可控。

四.展望與建議

（一）政企合作的特點(diǎn)與優(yōu)勢

包括征收管理“1+17”、土地儲(chǔ)備“1+11”等政策的相繼推出，促使土地征收開發(fā)機(jī)制處于不斷調(diào)整、不斷完善的過程中。新形式、新政策促使國有企業(yè)突破調(diào)整，建立多層次、多角度的協(xié)同平臺(tái)，借助企業(yè)配置市場資源的靈活性特點(diǎn)，有效推動(dòng)項(xiàng)目，從而在變化中趨于完善，實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌、優(yōu)勢互補(bǔ)、有序推動(dòng)、功能實(shí)現(xiàn)，真正為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來動(dòng)力。

（二）促使城市更新與區(qū)域一級(jí)開發(fā)相協(xié)同

區(qū)域整體開發(fā)是一個(gè)需要不斷協(xié)調(diào)的復(fù)雜過程，綜合效益是相關(guān)公共利益、政府訴求與企業(yè)發(fā)展等多種利益的綜合平衡。在確保區(qū)政府達(dá)成區(qū)域開發(fā)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)的同時(shí)，國有企業(yè)應(yīng)充分整合存量土地資源，積極依托政府的政策支撐，探索以土地一級(jí)開發(fā)與城市更新自主開發(fā)相協(xié)同的捆綁發(fā)展模式，不斷提高市場資源有效配置，促進(jìn)企業(yè)持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的能力發(fā)展，不斷提升企業(yè)內(nèi)部人員參與區(qū)域開發(fā)的統(tǒng)籌能力、實(shí)踐水平與積極性，統(tǒng)籌利益平衡。

（三）整合工作流程，提升業(yè)務(wù)協(xié)同，搭建大平臺(tái)

搭建國有企業(yè)作為區(qū)域開發(fā)承接主體的數(shù)據(jù)平臺(tái)，加快土地一級(jí)開發(fā)業(yè)務(wù)全流程、資金全過程的信息化管控系統(tǒng)建設(shè)進(jìn)度，向管理部門提供全流程實(shí)時(shí)高效的數(shù)據(jù)管理服務(wù)，使項(xiàng)目的推進(jìn)更加有效、準(zhǔn)確。