鄧晶輝

【摘要】1994年，城投公司伴隨著《預算法》的發(fā)布而產(chǎn)生，作為政府性融資平臺，承擔了地方政府融資重任，為中國經(jīng)濟增長注入了血液。走過十幾年風風雨雨，城投公司的發(fā)展需要規(guī)范，經(jīng)濟與政策的雙重影響讓城投公司與政府關(guān)系得以約束，城投公司市場化腳步加快。本文就城投公司的生長與轉(zhuǎn)型進行研究，預測城投公司發(fā)展趨勢，看好城投債的未來。

【關(guān)鍵詞】城投公司，地方政府，政府融資平臺，城投債

一、城投公司的產(chǎn)生

《中華人民共和國預算法》于1994年頒布。該法案收緊地方政府資金來源，其中明令要求，不允許地方政府舉債、財政收支不允許赤字。

改革開放伊始，為振興中國經(jīng)濟，GDP作為核心經(jīng)濟數(shù)據(jù)指標引入地方政府政績考核機制。地方政府借錢投資以獲得資源、發(fā)展經(jīng)濟。但是財政收入，入不敷出，財政部代發(fā)債券杯水車薪。

地方政府被禁止借錢，但獨立市場化運行的企業(yè)可以通過各種方式融資不被限制。GDP政績考核機制讓地方政府不再看重投資品質(zhì)而是規(guī)模，地方政府為彌補政府開發(fā)資金不足的問題爭先成立各類城投公司，以此作為平臺幫助政府融資，銀行等金融機構(gòu)明白資金的流向，有地方政府財政背書，也極其樂意將錢借出去，城投公司產(chǎn)生，城投信仰萌芽。

一組相對的概念隨即產(chǎn)生。顯性債務、隱性債務，顯性債務是指政府作為適格主體欠下的債，隱性債務的范疇則要大得多，其中很大一部分來自于政府性融資平臺也即是下文所提城投債。

二、城投公司的增長

2008年，中國經(jīng)濟面臨著汶川地震、金融危機兩座大山的考驗。國家發(fā)揮有形的手的作用出臺“四萬億”刺激政策，以求得振興經(jīng)濟，把房地產(chǎn)市場和基礎建設當作增強市場信心兩大抓手，國家資金對地方政府的扶持正是通過融資平臺。

2009年，人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》，明令指出：支持地方政府組建融資平臺。

強烈的資金需求與中央政策配套支持雙重刺激讓地方融資平臺數(shù)量得到爆發(fā)式增長。

三、城投公司的遏制

“四萬億”政策雙刃劍的另一面逐漸顯露出來，房地產(chǎn)市場泡沫、信用危機潛伏、宏觀經(jīng)濟下行壓力增大。中央為穩(wěn)定經(jīng)濟出臺多項政策以遏制瘋狂的地方融資平臺增長。

2014年新《預算法》的頒布意味著城投公司為政府融資時代的結(jié)束。中央下放給省級政府舉債權(quán)力，支持地方政府發(fā)債，同時明令禁止地方政府通過融資平臺對外舉債。打開正門，堵住偏門。

隨后，國務院出臺《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（簡稱43號文）意味著規(guī)范的地方政府隱性債務管理框架已然形成。

2014年新《預算法》、43號文，明令框定了地方政府融資渠道。合法合規(guī)的地方政府融資渠道僅僅有：省級政府主體舉債、政府和社會資本合作、規(guī)范的或有債務。

四、城投公司的轉(zhuǎn)型

研讀新預算法、43號文可知，政府融資僅允許用于公益性項目。政府應當全盤考慮、綜合設計不同的融資方式。相信市場的力量，能夠市場化的融資，必定交給市場，市場融資夠不著的地方就發(fā)揮其他規(guī)范性政府融資渠道的作用。

城投公司轉(zhuǎn)型迫在眉，城投公司不再幫助政府融資，金融機構(gòu)為其注資之后也不再要求政府兜底。

2013年，證監(jiān)會為城投公司如何退出政府融資平臺提供明確的法律依據(jù)，在《關(guān)于加強地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的指導意見》中規(guī)定：

1.符合現(xiàn)代公司運作邏輯，

2.不超過70%資產(chǎn)負債率，

3.全覆蓋風險定性，

4.應當由財政來還債的預算資金來源確定，

5.誠信無違約，獨立性。

只有符合上述條件的城投公司才算得上是成功的轉(zhuǎn)型，才具備獨立持續(xù)經(jīng)營的能力。而只有退出融資平臺，才能不受地方政府的約束，不與地方政府信用掛鉤，獨立公司法人運行，通過多種方式，多種渠道市場化融資，全面參與資本市場。

五、城投債未來發(fā)展思考

未來依然堅定地看好城投債發(fā)展。城投債品種是呈現(xiàn)一定周期性的，支撐這波動周期的背后是政策的松動緊縮、經(jīng)濟的景氣與低迷。一以貫之，經(jīng)濟好的時候城投債會收緊，經(jīng)濟差的時候城投債會寬松，政策寬松的時候城投債會得以發(fā)展，政策緊縮的時候，城投債會得以遏制。就目前來講，政策比較放松，經(jīng)濟下行壓力存在，十年國債收益率一路下行，城投債還處于比較寬松的周期。近幾年陸續(xù)出臺的一系列文件，也是政府在發(fā)揮有形的手的作用，強制性地割裂城投公司和地方政府的聯(lián)系。前文所述，城投債品種呈現(xiàn)周期性，當然不僅僅是城投債，所有債務的生長依靠的都是周期，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會對市場產(chǎn)生刺激，影響整個市場的反饋，這點體現(xiàn)在城投債上面極為明顯。

經(jīng)濟走到低點，地方政府GDP政績指標還在。地方政府會因為經(jīng)濟發(fā)展的需要，對城投公司政策性松綁，加強政府融資職能，城投公司對政府的重要性進一步體現(xiàn)，城投公司融資的各個環(huán)節(jié)會變得順暢，融資需求會上升，城投債依舊會得到發(fā)展。

從根本來看，對城投公司乃至城投債品種發(fā)展的判斷，歸根結(jié)底都是對宏觀經(jīng)濟周期的判定。目前中美緊張關(guān)系沒有緩解，國際形勢緊張，經(jīng)濟下行壓力仍然存在，而我國穩(wěn)定經(jīng)濟支柱仍靠大力發(fā)展基礎建設這一強有力手段。

綜合考量，雖然隱形債務禁止新增，但是種種跡象表明，城投債開始有松動的跡象，2019年監(jiān)管部門下發(fā)《關(guān)于防范化解融資平臺公司到期存量地方政府隱性債務風險的意見》（40號文）為城投債借新還舊提供新的政策依據(jù)。各大商業(yè)銀行借政策東風，兼顧安全性、收益性，積極配合城投公司新舊債務替換，這亦是城投債未來幾年穩(wěn)健發(fā)展的有力支撐，城投信仰依然存在。

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