丁紅衛(wèi)，丁伊麗

我國(guó)的民辦高等教育從20 世紀(jì)80年代開(kāi)始活躍起來(lái)，不論是在辦學(xué)規(guī)模方面，還是在辦學(xué)水平方面，都在逐步提升，但直言不諱地說(shuō)當(dāng)前仍處于發(fā)展的初級(jí)階段。日本私立大學(xué)產(chǎn)生于明治維新時(shí)期，發(fā)展于第二次世界大戰(zhàn)之后。在政府的支持和民間力量的共同作用下，日本私立高等教育享譽(yù)世界。本研究對(duì)日本私立高等教育的發(fā)展過(guò)程進(jìn)行政策解析與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，并嘗試為我國(guó)民辦高等教育的健康發(fā)展提出建議。

一、日本私立高等教育的發(fā)展

縱觀日本私立高等教育發(fā)展歷程，大致可以分為三個(gè)階段：明治維新至第二次世界大戰(zhàn)以前是日本私立高等教育的起步時(shí)期（1868年—1945年），第二次世界大戰(zhàn)之后是日本私立高等教育的快速發(fā)展時(shí)期（1945年—1990年），1990年以后日本私立教育進(jìn)入優(yōu)化發(fā)展時(shí)期［1］。日本私立高等教育的發(fā)展并不是一帆風(fēng)順，而是有起有落。比如政府的宏觀改革政策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展階段及其對(duì)人才的需求等都對(duì)日本的私立高等教育產(chǎn)生重大影響。當(dāng)前，日本的私立高等教育已經(jīng)成為高等教育的重要組成部分，其成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)的民辦高等教育來(lái)說(shuō)有著重要的借鑒意義。

1.日本私立教育起步時(shí)期（1868年—1945年）

明治初年，日本社會(huì)全面向西方學(xué)習(xí)，學(xué)術(shù)自由的理念得以生根發(fā)芽。日本私立教育興以德國(guó)模式作為借鑒對(duì)象。蘭學(xué)、漢學(xué)、神學(xué)等各學(xué)派為宣揚(yáng)各派學(xué)術(shù)觀點(diǎn)、道德思想，學(xué)堂、學(xué)館不斷涌現(xiàn)［2］。

明治維新之后，日本走向了資本主義道路，私有制及私有化成為私學(xué)產(chǎn)生的重要基礎(chǔ)。這一時(shí)期日本私立教育發(fā)展的主要特征是“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”。由于中等教育和高等教育難以滿足社會(huì)對(duì)人才的需求，私立專門學(xué)校開(kāi)始不斷出現(xiàn)，借力民間資本。到1887年，外國(guó)語(yǔ)專門學(xué)校設(shè)有91所，其中74 所是私立的。像慶應(yīng)義塾、同人社是當(dāng)時(shí)著名的私立外國(guó)語(yǔ)專門學(xué)校。

1904年4月，為了提升專門人才的培養(yǎng)力度，日本發(fā)布了《專門學(xué)校令》，對(duì)專門教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立和運(yùn)轉(zhuǎn)提供政策支持。通過(guò)該文件，日本的專門學(xué)校確定了發(fā)展定位和人才培養(yǎng)定位：彌補(bǔ)中等教育與高等教育之間的人才培養(yǎng)類型的空缺。同時(shí)，一些具有較強(qiáng)實(shí)力的學(xué)校，通過(guò)這一設(shè)置，逐漸從私立學(xué)校轉(zhuǎn)型擴(kuò)展為大學(xué)。如，慶應(yīng)義塾、東京專門學(xué)校等，通過(guò)提升人才培養(yǎng)的定位，逐漸升格為大學(xué)［3］89。1917年，日本逐漸重視私立大學(xué)對(duì)于社會(huì)發(fā)展的重要作用，召開(kāi)臨時(shí)教育會(huì)議，出臺(tái)法律正式承認(rèn)私立大學(xué)。日本的私立大學(xué)進(jìn)入大發(fā)展時(shí)期［4］。

1918年12月，日本頒布《大學(xué)令》，對(duì)帝國(guó)大學(xué)的辦學(xué)進(jìn)行相關(guān)規(guī)定的同時(shí)，允許設(shè)立國(guó)立單科大學(xué)、公立大學(xué)和私立大學(xué)。1918年前，只有帝國(guó)大學(xué)能被稱之為大學(xué)，日本政府大力扶持國(guó)立大學(xué)，對(duì)私立大學(xué)的發(fā)展極其嚴(yán)苛。因而，私立大學(xué)自產(chǎn)生之初就處于附屬、補(bǔ)充的境地。日本政府一方面大力扶持國(guó)立大學(xué)，另一方面則壓制私立高等教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展。依據(jù)1918年《大學(xué)令》成立的私立大學(xué)是在遠(yuǎn)離“國(guó)家需要”的框架下產(chǎn)生的，其功能被定位為職業(yè)教育。這一時(shí)期日本私立大學(xué)的發(fā)展受到政府的嚴(yán)格管控。但即便如此，至20 世紀(jì)20年代，一批私立大學(xué)仍然發(fā)展起來(lái)，1920年早稻田大學(xué)和慶應(yīng)私塾得到批準(zhǔn)，率先升格為大學(xué)。除以上兩所私立大學(xué)外，另外六所大學(xué)（明治大學(xué)、政法大學(xué)、中央大學(xué)、日本大學(xué)、國(guó)學(xué)院大學(xué)和同志社大學(xué)）也先后得到政府的認(rèn)可，后來(lái)都發(fā)展為日本著名的私立大學(xué)。就這樣，日本建立起了以官立教育為主體、私立教育為輔的高等教育體系。因此，私立大學(xué)從產(chǎn)生之初就具有獨(dú)立精神的特點(diǎn)。而在當(dāng)時(shí)國(guó)立大學(xué)備受重視的高等教育政策背景下，私立大學(xué)處于從屬、補(bǔ)充性的位置。因此，私立大學(xué)在近代化的過(guò)程中，無(wú)法獲得國(guó)家的資源支持，只能從官學(xué)框架之外的社會(huì)需求領(lǐng)域?qū)ふ页雎贰?/p>

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1918年，日本有5 所大學(xué)，1943年，日本共有49 所大學(xué)，216 所專門學(xué)校。其中國(guó)立大學(xué)19 所，公立大學(xué)2 所，私立大學(xué)28 所，占總校數(shù)的57.1%。而216 所專門學(xué)校中，國(guó)立58 所，公立4所，私立134 所，占總數(shù)的62%［3］87。直到第二次世界大戰(zhàn)以前，私立大學(xué)和私立專門學(xué)校才超過(guò)了國(guó)立和公立大學(xué)的總和。

總之，在這一時(shí)期日本私立教育并未得到政府的重視，將私立高等教育教育看作是對(duì)國(guó)立及公立高等教育的補(bǔ)給或官立教育的輔助工具。在《大學(xué)令》中設(shè)置了嚴(yán)格的開(kāi)辦標(biāo)準(zhǔn)及嚴(yán)苛的監(jiān)管控制。在“官尊民卑”的政治風(fēng)氣下，日本私立高等教育艱難前行，發(fā)展受到限制。

2.日本私立高等教育快速發(fā)展時(shí)期（1945年—1990年）

1945年第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)，由于戰(zhàn)爭(zhēng)的破壞，戰(zhàn)后初期的私立高等教育幾乎處于崩潰的邊緣。第二次世界大戰(zhàn)后，在教育民主化浪潮下，日本仿照美國(guó)高等教育，按“一縣一大學(xué)”的原則形成了新的高等教育系統(tǒng)，其目的是打破二戰(zhàn)前日本高等教育系統(tǒng)的“重層”結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)教育民主化。日本大學(xué)重組再編后數(shù)量大幅度增加，是二戰(zhàn)前大學(xué)數(shù)量的4.5 倍，所帶來(lái)的直接影響就是日本高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)增加。但是，以民主化為基調(diào)的日本高等教育改革并未打破國(guó)立大學(xué)的精英主義傳統(tǒng)，以帝國(guó)大學(xué)為前身的國(guó)立大學(xué)的特權(quán)仍然存在。然而二戰(zhàn)后由于國(guó)家財(cái)政困難，日本國(guó)立大學(xué)的規(guī)模并沒(méi)有積極擴(kuò)充，相反日本私立大學(xué)在民主化浪潮下，無(wú)論是設(shè)置基準(zhǔn)還是辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大，都有了極大的自主權(quán)，成為滿足國(guó)民就學(xué)愿望的“容器”。

在這樣的時(shí)代背景下，1946年，日本眾議院通過(guò)“關(guān)于振興私學(xué)的決議”，為私立學(xué)校提供了更為自由的發(fā)展環(huán)境，不再進(jìn)行嚴(yán)格的限制和約束。同時(shí)，為了提升民間資本參與辦學(xué)的積極性，日本政府為私立高等教育提供辦學(xué)經(jīng)費(fèi)支持。在這一政策的推動(dòng)下，日本私立大學(xué)如雨后春筍，紛紛成立。1947年，日本政府頒發(fā)《教育基本法》，對(duì)私立高校的地位進(jìn)行了法律層面的支持。給予承認(rèn)的同時(shí)，也認(rèn)可了私立高等教育的公共屬性，對(duì)法人的資格也提出了要求。1950年，日本頒布實(shí)施《私立學(xué)校法》，對(duì)私立高等教育的法人資格、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、支持政策、辦學(xué)規(guī)范、辦學(xué)層次、評(píng)價(jià)監(jiān)督等方面進(jìn)行了系統(tǒng)地梳理與規(guī)定，理順了私立高等教育在日本教育體系中的定位，是日本私立高等教育發(fā)展史中的一個(gè)重要里程碑。到1950年，日本私立高校的數(shù)量達(dá)到了122 所，占日本高?？倲?shù)的53.5%。此外，當(dāng)時(shí)日本還有私立短期大學(xué)204 所［3］87。

在地位得到保障后，日本私立高等教育進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期。而且教育相關(guān)法律的不斷完善，也給日本私立高等教育發(fā)展帶來(lái)了春風(fēng)。20世紀(jì)50年代后，由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)于人才的需求也迅猛增加。同時(shí)，《新長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)計(jì)劃》將教育訓(xùn)練的內(nèi)容納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，日本私立高等教育發(fā)展也得到極大的促動(dòng)。20 世紀(jì)60年代后，日本私立高等教育在政府政策的推動(dòng)下，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了卓越貢獻(xiàn)，培養(yǎng)了大批優(yōu)質(zhì)人才。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1952年—1967年間，日本私立大學(xué)數(shù)量增加了2.2 倍，學(xué)生人數(shù)增加了3.7 倍。20 世紀(jì)60年代日本高等教育人數(shù)增加3 倍，主要是來(lái)自私立巨型大學(xué)學(xué)生人數(shù)的增長(zhǎng)。日本這一時(shí)期私立高等教育的快速發(fā)展得益于法律的充分保障和政府政策的大力支持。在20 世紀(jì)60年代增設(shè)的學(xué)校中，有很大一部分是私立大學(xué)。1952年，私立大學(xué)有116 所，只占全部大學(xué)的53%；學(xué)生數(shù)約為22.5 萬(wàn)人，只占大學(xué)生總數(shù)的56%。1955年，日本的私立大學(xué)為122 所，1965年上升至209 所。1967年，日本私立大學(xué)數(shù)量占大學(xué)總數(shù)的69%；學(xué)生數(shù)增加了3.7 倍，占大學(xué)生數(shù)的72%。1975年私立大學(xué)則增至305 所［5］。私立短期大學(xué)也同樣，在全部短期大學(xué)中所占的比例由1952年的81%上升到1967年的86%，學(xué)生數(shù)的比例也由1952年的83%上升為1967年的90%。1965年—2002年，日本私立高校學(xué)生人數(shù)大幅增加，私立大學(xué)在推動(dòng)日本大眾化進(jìn)程中充當(dāng)了重要角色。當(dāng)時(shí)，私立高等教育己經(jīng)成為日本教育投資的一個(gè)重點(diǎn)。

20 世紀(jì)70年代，面對(duì)日本高等教育發(fā)展急劇膨脹的現(xiàn)實(shí)情況，日本政府開(kāi)始關(guān)注質(zhì)量提升的問(wèn)題。一是修訂相關(guān)法律。1975年對(duì)《私立學(xué)校法》進(jìn)行了修訂，1976年頒布《高等教育整頓計(jì)劃》，1986年大學(xué)審議會(huì)制定了《新高等教育計(jì)劃》。二是控制高等教育規(guī)模。鑒于20 世紀(jì)60年代以來(lái)私立大學(xué)的快速發(fā)展，控制高等教育規(guī)模實(shí)質(zhì)上就是限制私立大學(xué)的發(fā)展速度而促其保障辦學(xué)質(zhì)量［3］89。

1975年，日本政府頒布《私立學(xué)校助成法》，以法律的形式確保每年向私立大學(xué)提供經(jīng)濟(jì)資助，并且逐年提高經(jīng)濟(jì)資助數(shù)額。政府對(duì)私立大學(xué)的經(jīng)費(fèi)資助，提高了私立大學(xué)的辦學(xué)條件，穩(wěn)定了優(yōu)質(zhì)的師資隊(duì)伍，進(jìn)一步擴(kuò)大了優(yōu)質(zhì)生源，日本私立高等教育逐步進(jìn)入了良性循環(huán)。可以說(shuō)，《私立學(xué)校助成法》是日本政府自明治以來(lái)采取的劃時(shí)代的政策性措施。

3.日本私立高等教育優(yōu)化發(fā)展時(shí)期（1990年至今）

20 世紀(jì)90年代之后，在教育國(guó)際化和教育信息化推動(dòng)下，日本高等教育面臨多樣化的發(fā)展需求。與此同時(shí)，日本少子化問(wèn)題日益突出，大學(xué)適齡學(xué)生生源日益減少，日本私立大學(xué)面臨著嚴(yán)重的生存危機(jī)。為了提升競(jìng)爭(zhēng)力，日本私立大學(xué)開(kāi)始重視辦學(xué)質(zhì)量，提升對(duì)生源的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力［3］89。值得一提的是，日本政府仍然通過(guò)各種方式鼓勵(lì)和推動(dòng)私立高校的健康穩(wěn)步發(fā)展，進(jìn)而保證日本高等教育結(jié)構(gòu)的完整性，以及民間社會(huì)力量對(duì)公益辦學(xué)的積極性［6］。

為應(yīng)對(duì)日本私立大學(xué)發(fā)展的突出問(wèn)題，日本政府不斷健全專業(yè)問(wèn)詢機(jī)構(gòu)的功能，推動(dòng)各項(xiàng)政策落地實(shí)施。2006年，文部科學(xué)省設(shè)立了“日本私立學(xué)校振興事業(yè)”機(jī)構(gòu)，主要協(xié)助私立高校解決辦學(xué)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，如，提供貸款補(bǔ)助和其他形式的特別補(bǔ)助等。同時(shí)，積極推動(dòng)私立高校完善治理機(jī)構(gòu)建設(shè)［7］。2008年，日本發(fā)布《教育振興基本計(jì)劃》，主要是引導(dǎo)日本高校重視社會(huì)的多元發(fā)展趨勢(shì)，及時(shí)調(diào)整人才培養(yǎng)模式。

據(jù)2015年日本《學(xué)?；菊{(diào)查》數(shù)據(jù)顯示，604所日本私立高校中，1/2 高校的招生數(shù)低于招生計(jì)劃人數(shù)，甚至有約80 所學(xué)校實(shí)際招生數(shù)僅達(dá)到預(yù)計(jì)招生人數(shù)的30%。其中以短期大學(xué)的生源減少最為突出。生源對(duì)于私立大學(xué)的影響是非常大的，事關(guān)機(jī)構(gòu)的存活，為了保持高等教育發(fā)展的活力和類型多樣性，幫助私立高校渡過(guò)難關(guān)，日本政府出臺(tái)各種法規(guī)政策，對(duì)私立高等教育進(jìn)行支持。

2018年，日本共有3 975 個(gè)高等教育機(jī)構(gòu)（見(jiàn)表1），其中，私立高等教育機(jī)構(gòu)3 530 所，比例為88.8%。從學(xué)校類別來(lái)看，大學(xué)有782 所，其中，私立大學(xué)603 所，比例為77.1%；短期大學(xué)有331 所，其中，私立短期大學(xué)314 所，比例為94.9%；高等專門學(xué)校有57 所，其中，私立高等專門學(xué)校3 所，比例為5.3%；專門學(xué)校有2 805 所，其中，私立專門學(xué)校有2 610 所，比例為93%。

表1 2018年日本各類高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)量（所）

如表2 所示，2018年日本高等教育在籍學(xué)生總數(shù)為367.4 萬(wàn)人。其中，私立高等教育在籍學(xué)生數(shù)282.3 萬(wàn)人，所占比例為76.8%。從學(xué)校類別來(lái)看，大學(xué)在籍學(xué)生數(shù)有290.9 萬(wàn)人，其中，私立大學(xué)在籍學(xué)生數(shù)214.5 萬(wàn)人，比例為73.7%；短期大學(xué)在籍學(xué)生數(shù)有11.9 萬(wàn)人，其中，私立短期大學(xué)在籍學(xué)生數(shù)11.2 萬(wàn)人，比例為94.8%；高等專門學(xué)校在籍學(xué)生數(shù)有5.7 萬(wàn)人，其中，私立高等專門學(xué)校在籍學(xué)生數(shù)2 166 人，比例為3.8%；專門學(xué)校在籍學(xué)生數(shù)有58.5 萬(wàn)人，其中，私立專門學(xué)校在籍學(xué)生數(shù)有56.3 萬(wàn)人，比例為95.8%?？梢钥吹?，日本私立大學(xué)在整個(gè)高等教育體系中所占的權(quán)重是非常高的，在機(jī)構(gòu)數(shù)層面的比例接近90%，在學(xué)生數(shù)層面的比例則超過(guò)了3/4。

表2 2018年日本各類高等教育在籍學(xué)生數(shù)及其分布（人）

在新的形勢(shì)下，日本私立大學(xué)面臨著更為嚴(yán)峻的形勢(shì)。與公立大學(xué)相比，私立大學(xué)往往更為缺乏辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，來(lái)自政府的資助非常有限，更多需要學(xué)生的學(xué)費(fèi)作為支撐，才能有序辦學(xué)。但是，日本的少子化問(wèn)題已成為社會(huì)的頑疾，生源的減少給私立高校帶來(lái)了更大的壓力。同時(shí)，日本的產(chǎn)業(yè)越來(lái)越缺乏活力，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退的跡象，對(duì)私立高等教育的支持力度越來(lái)越有限。于是，越來(lái)越多的日本私立高校不得不申請(qǐng)破產(chǎn)。

當(dāng)然，社會(huì)經(jīng)濟(jì)并不是影響高等教育的唯一因素，社會(huì)對(duì)于高等教育的需求并不是直接與經(jīng)濟(jì)同步，民眾的多樣教育需求也會(huì)影響高等教育的發(fā)展態(tài)勢(shì)。比如，成年人有終身學(xué)習(xí)的需要，全球化背景下越來(lái)越多的國(guó)際學(xué)生也會(huì)被優(yōu)質(zhì)的高等教育所吸引，日本私立大學(xué)同樣可以在高等教育國(guó)際化方面有所作為。

一般而言，私立高等教育對(duì)經(jīng)濟(jì)的反應(yīng)更為敏感。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度決定了社會(huì)財(cái)富、社會(huì)資本的充沛程度，私立高校對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的依賴程度更高。不過(guò)，從日本的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府對(duì)于私立高等教育的發(fā)展仍然起著關(guān)鍵性的作用。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，私立高校對(duì)于社會(huì)的人才供給作用并不弱于公立高校。同時(shí)，通過(guò)政府積極參與規(guī)劃，推動(dòng)私立高等教育超前發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更為緊要的人才供給［8］。

日本私立大學(xué)憑借對(duì)社會(huì)需要的敏感性和靈活的運(yùn)營(yíng)能力快速發(fā)展，在日本高等教育大眾化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。此時(shí)，日本私立大學(xué)不僅培養(yǎng)技術(shù)人才，也承擔(dān)諸如保證教育機(jī)會(huì)均等、開(kāi)展高水平研究等任務(wù)。

隨著日本高等教育大眾化的實(shí)現(xiàn)，原本處于補(bǔ)充地位的私立大學(xué)，逐漸被社會(huì)認(rèn)可；反而是國(guó)立大學(xué)，由于沒(méi)有有效地回應(yīng)社會(huì)需求，遭到了來(lái)自社會(huì)的強(qiáng)烈批評(píng)。對(duì)日本國(guó)立大學(xué)來(lái)說(shuō)，大眾化主導(dǎo)權(quán)被私學(xué)系統(tǒng)統(tǒng)領(lǐng)后，社會(huì)各界不斷質(zhì)問(wèn)其存在的理由。因此，日本政府也不得不重新審視高等教育政策。

1975年，《私立學(xué)校振興補(bǔ)助法》的頒布，標(biāo)志著日本政府開(kāi)始合法地向私立大學(xué)提供資助。雖然該法的頒布是各種政治力量妥協(xié)的結(jié)果，但這反映了日本高等教育大眾化后，私立大學(xué)在高等教育系統(tǒng)內(nèi)相對(duì)位置的變化。在日本高等教育大眾化的過(guò)程中，國(guó)立大學(xué)與私立大學(xué)分別對(duì)應(yīng)精英高等教育和大眾高等教育，國(guó)立大學(xué)與私立大學(xué)功能互補(bǔ)發(fā)展成為這一時(shí)期日本高等教育的特點(diǎn)。

當(dāng)然，日本私立大學(xué)的發(fā)展與二戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高速發(fā)展、高學(xué)歷人才需求不斷增長(zhǎng)及入學(xué)人數(shù)不斷增加等有利條件密切相關(guān)。但是，隨著20 世紀(jì)90年代以來(lái)日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展低迷及少子化的影響，有利條件不復(fù)存在。精英與大眾互補(bǔ)模式的高等教育系統(tǒng)開(kāi)始面臨挑戰(zhàn)，國(guó)立大學(xué)與私立大學(xué)由功能互補(bǔ)型角色開(kāi)始轉(zhuǎn)為二元對(duì)立的角色，對(duì)立的根源來(lái)自政府的資源分配。雖然私立大學(xué)在大眾化進(jìn)程中擔(dān)當(dāng)旗手的重任，但獲得政府的資助仍然很少。自20 世紀(jì)80年代至21 世紀(jì)初的30年間，日本政府對(duì)私立高等教育的投入占私立高等教育總投入的10%左右。同時(shí)，國(guó)立大學(xué)與私立大學(xué)處于不公平競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)，造成政府“壓迫民營(yíng)事業(yè)”的事實(shí)。以商務(wù)專業(yè)的學(xué)費(fèi)為例，國(guó)立大學(xué)的學(xué)費(fèi)每年為52 萬(wàn)日元，私立大學(xué)每年至少要150 萬(wàn)日元，是國(guó)立大學(xué)的三倍。

面對(duì)民眾對(duì)于私立大學(xué)與國(guó)立大學(xué)在政府財(cái)政投入與社會(huì)影響力之間差異的不斷追問(wèn)，日本政府在政策導(dǎo)向上進(jìn)行了調(diào)整。一方面繼續(xù)通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段來(lái)促進(jìn)私學(xué)的發(fā)展，執(zhí)行公助私學(xué)的補(bǔ)助辦法；另一方面，頒布了一系列政策法規(guī)推動(dòng)私立大學(xué)的管理體制作出變革。

二、中日私立高等高教育的比較

以2018年作為中日兩國(guó)橫向比較的時(shí)間點(diǎn)，私立大學(xué)在當(dāng)今日本高教體制中不論是學(xué)校數(shù)量還是學(xué)生數(shù)量，都占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)（見(jiàn)表3）。日本私立大學(xué)的學(xué)校數(shù)量占總數(shù)的90.8%，學(xué)生數(shù)量占總數(shù)的76.8%。中國(guó)民辦高等教育則處于相對(duì)弱勢(shì)，不論是學(xué)校數(shù)量的比例，還是學(xué)生規(guī)模的比例，都低于30%。這說(shuō)明，中國(guó)的高等教育發(fā)展還有很大的潛力可以挖掘，社會(huì)資本參與辦學(xué)的活力還沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。

表3 2018年中日公、私立高等教育對(duì)照

1.中日私立高等教育立法比較

對(duì)于私立高等教育的發(fā)展來(lái)說(shuō)，法律法規(guī)的建立健全顯得非常的重要。一方面可以使私立高等教育獲得法律層面的認(rèn)可和支持，提升社會(huì)的認(rèn)可度；另一方面，可以促進(jìn)和保障社會(huì)力量參與辦學(xué)的合法性和規(guī)范性。中國(guó)和日本的民辦高等教育都經(jīng)歷了一個(gè)逐漸被社會(huì)各界認(rèn)可的過(guò)程，各類與民辦高等教育相關(guān)的政策法規(guī)可以反映出社會(huì)力量在高等教育中的角色變化。

（1）日本私立高等教育健全的教育立法系統(tǒng)。從20 世紀(jì)初的《大學(xué)令》，到二戰(zhàn)之后為了擴(kuò)展民辦教育規(guī)模、提升其辦學(xué)質(zhì)量而出臺(tái)的各種規(guī)章制度，日本政府始終堅(jiān)持私立學(xué)校的公益性，同時(shí)，將資助民辦學(xué)校的發(fā)展作為政府職責(zé)之一。

《私立學(xué)校法》發(fā)布之后，日本在其框架之下頒布一系列法規(guī)，為私立教育的發(fā)展提供具有可行性的支持政策。一方面理順了政府與私立學(xué)校的關(guān)系，在一定程度上政府為民辦學(xué)校站臺(tái)；另一方面，提升民間資本對(duì)私立教育的支持熱情，讓社會(huì)力量發(fā)揮出應(yīng)有的作用。通過(guò)這些政策調(diào)整，日本私立高等教育獲得了較高的社會(huì)認(rèn)可，而且走向多樣發(fā)展，提升了競(jìng)爭(zhēng)力。

（2）中國(guó)民辦高等教育的法律法規(guī)。除了《教育法》《教師法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》等皆涉及民辦高等教育外，1997年頻布了《社會(huì)力量辦學(xué)條例》《關(guān)于加強(qiáng)高等教育自學(xué)考試社會(huì)助學(xué)管理工作的通知》。2002年《民辦教育促進(jìn)法》的出臺(tái)是一個(gè)標(biāo)志或者說(shuō)是一個(gè)分水嶺。此后，《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（2003年）、《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》（2006年）相繼出臺(tái)。針對(duì)快速發(fā)展的新形勢(shì)，2013、2016、2019 連續(xù)三次對(duì)《民辦教育促進(jìn)法》進(jìn)行了修訂，凸顯了國(guó)家對(duì)民辦教育事業(yè)發(fā)展的重視。不過(guò)，由于文化傳統(tǒng)、教育體制及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面的原因，相關(guān)法律法規(guī)與民辦高等教育的現(xiàn)實(shí)及發(fā)展動(dòng)態(tài)之間尚有不貼合的地方。

2.政府對(duì)私立高等教育的資助比較

私立高等教育也具有公益屬性，因此，政府在財(cái)政上給予資助也是順理成章的。

（1）日本政府對(duì)私立高校的資助。如前所述，日本從法理上很早就明確了政府對(duì)私立教育的支持責(zé)任，不僅提供經(jīng)費(fèi)支持，還減免稅收，同時(shí)出臺(tái)政策鼓勵(lì)民間資本參與辦學(xué)。近50年來(lái)，日本一直對(duì)私立教育保持著較大的資助力度。盡管在資助金額有所起伏，但總體而言，日本私立教育還是受益良多，能夠在教學(xué)質(zhì)量上有所保證，學(xué)生的學(xué)費(fèi)支出較低，教師也能獲得較好的待遇。此外，一些專項(xiàng)資助還引導(dǎo)日本的私立教育辦出特色，形成差異化優(yōu)勢(shì)。在科學(xué)研究的重要性日益凸顯的21 世紀(jì)，日本還提供專項(xiàng)資金支持私立高校開(kāi)展研究生教育和科學(xué)研究。可以發(fā)現(xiàn)，日本私立高等教育的迅速發(fā)展并保持較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，政府在這一過(guò)程中扮演著非常重要的角色。

（2）中國(guó)民辦教育的經(jīng)費(fèi)來(lái)源?？傮w來(lái)說(shuō)，中國(guó)民辦教育的經(jīng)費(fèi)來(lái)源結(jié)構(gòu)單一，主要是依靠學(xué)費(fèi)收入。雖然地方政府會(huì)設(shè)立一些專項(xiàng)用于資助民辦教育，但是政策的執(zhí)行力度有限，且符合申請(qǐng)條件的私立學(xué)校不多。在這種情況下，如何提升學(xué)費(fèi)收入，如何減少辦學(xué)支出，如何加大教職工的工作強(qiáng)度，成為中國(guó)民辦高校亟待解決的問(wèn)題。

3.社會(huì)力量參與辦學(xué)比較

私立教育或者民辦教育，離不開(kāi)社會(huì)資本的不斷投入。日本私立高等教育通過(guò)不斷完善，獲得了越來(lái)越高的社會(huì)認(rèn)可。社會(huì)民眾對(duì)私立大學(xué)的支持，樂(lè)于通過(guò)捐贈(zèng)助學(xué)的方式體現(xiàn)出來(lái)。隨著時(shí)間的推移，日本私立大學(xué)有著較大的支持群體，如優(yōu)秀校友、社會(huì)企業(yè)等。在政府優(yōu)惠政策的鼓勵(lì)下，這些群體已經(jīng)成為日本私立大學(xué)的主要捐贈(zèng)者。

在中國(guó)，民辦教育還沒(méi)有獲得太高的社會(huì)認(rèn)可度。此外，由于民辦教育不是公有，老百姓的捐贈(zèng)意愿受到“私有”屬性的極大干擾。換句話說(shuō)，盡管民辦教育機(jī)構(gòu)也是公益事業(yè)的一部分，但是，“私有”的屬性總是讓社會(huì)大眾對(duì)其公益的成分存在懷疑。在這一觀念的影響下，民辦高校往往很難吸引到社會(huì)的支持，獲取社會(huì)資源。此外，中國(guó)的社會(huì)捐贈(zèng)相關(guān)法律法規(guī)仍不夠完善，也在一定程度上影響了社會(huì)單位或個(gè)體的捐贈(zèng)積極性。

4.中日私立高等教育質(zhì)量比較

由于日本很早就從政策層面理順了私立大學(xué)的定位，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，日本私立高校已經(jīng)涌現(xiàn)出了一批高水平大學(xué)，甚至是世界一流大學(xué)。這些大學(xué)在師資力量、生源質(zhì)量、就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、專業(yè)設(shè)置等方面都與國(guó)立大學(xué)差距不大。比如，早稻田大學(xué)、慶應(yīng)大學(xué)等，社會(huì)聲譽(yù)顯赫。學(xué)生以學(xué)校為榮，教師則待遇優(yōu)厚。這些私立大學(xué)的一些專業(yè)綜合實(shí)力很強(qiáng)，深受企業(yè)的歡迎。

由于各種原因，大多數(shù)中國(guó)民辦高校的競(jìng)爭(zhēng)力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以和公立大學(xué)相匹敵。盡管有個(gè)別的民辦高等教育機(jī)構(gòu)展現(xiàn)出了很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，但是畢竟數(shù)量是少數(shù)。多數(shù)民辦高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入有限，教師的水平較低，流動(dòng)較大，學(xué)生的質(zhì)量也比較不理想，因此社會(huì)的認(rèn)可度很低［9］。

三、啟示

1.在政策層面全面促進(jìn)民辦高等教育的發(fā)展

對(duì)于私立教育來(lái)說(shuō)，如果得不到政府在政策上的全面認(rèn)可，存在制度性障礙形成天花板效應(yīng)，那么，私立教育將面臨系統(tǒng)性的社會(huì)歧視，難以走出一條康莊大道。日本私立高等教育之所以能夠蓬勃發(fā)展，綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)，一個(gè)重要的原因在于日本的法律法規(guī)在法理層面解除了國(guó)立大學(xué)的壟斷地位以及私立教育的先天不足，讓私立教育可以在一個(gè)寬松的環(huán)境里通過(guò)自身的不斷完善而獲得社會(huì)的認(rèn)可。同時(shí)，日本政府通過(guò)制定完善的法律法規(guī)，對(duì)私立高等教育的發(fā)展進(jìn)行規(guī)范和推動(dòng)，促使其進(jìn)入了一個(gè)良性循環(huán)的發(fā)展局面。

其實(shí)我國(guó)針對(duì)民辦高等教育也出臺(tái)了不少法律法規(guī)，特別是《民辦教育促進(jìn)法》的出臺(tái)，為社會(huì)力量參與民辦高等教育提供了重要的規(guī)范和依據(jù)。不過(guò)，從當(dāng)前民辦高等教育的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，存在的問(wèn)題仍然很多。一方面，政府應(yīng)該多傾聽(tīng)和重視民辦教育舉辦者的意見(jiàn)，為民辦教育解決制度性障礙，解除發(fā)展的天花板限制。比如，在各種政策層面將民辦教育與公辦教育一視同仁，在制度層面給予認(rèn)可，而不是人為將其視為“低人一等”。另一方面，民辦高等教育的辦學(xué)運(yùn)營(yíng)方面仍然存在許多問(wèn)題，一些舉辦者將民辦學(xué)校視為個(gè)人資產(chǎn)，極大地降低了社會(huì)民眾對(duì)民辦學(xué)校舉辦者的信任度。因此，在給予其政策法規(guī)支持的前提下，也要對(duì)民辦教育的辦學(xué)行為進(jìn)行約束和規(guī)范。

2.政府要加大公共財(cái)政資助力度

如前所述，日本私立高等教育的蓬勃發(fā)展與日本政府的扶持是分不開(kāi)的。日本政府對(duì)于私立教育公益性的認(rèn)可，通過(guò)提供公共財(cái)政資助的方式落實(shí)到位。不僅如此，日本私立學(xué)校還獲得了稅收、貸款等方面極大的優(yōu)惠待遇［10］。日本政府的資助行為，不僅讓私立高校提升了綜合實(shí)力，同時(shí)，更為重要的是，為社會(huì)民眾做出了示范效應(yīng)，認(rèn)可私立教育的公益性質(zhì)，帶動(dòng)了社會(huì)捐贈(zèng)對(duì)于私立教育的支持。

民辦高等教育作為我國(guó)高等教育的重要組成，理應(yīng)得到公共財(cái)政的支持，也應(yīng)該得到社會(huì)各界的認(rèn)可和幫助。在這個(gè)問(wèn)題上，政府部門應(yīng)該做出表率，加大公共財(cái)政的支持力度。一方面政府要從經(jīng)費(fèi)上重點(diǎn)扶持一批優(yōu)質(zhì)民辦高校，幫助其提高辦學(xué)水平，改善民辦教育目前處于劣勢(shì)的局面；另一方面引導(dǎo)社會(huì)民眾認(rèn)可民辦教育的公益屬性，鼓勵(lì)社會(huì)力量向民辦高校捐贈(zèng)，并在政策上給予最大的優(yōu)惠和空間支持。