■張 淼

（中辦機關(guān)服務(wù)中心）

1 緒 論

1.1 選題背景

2011年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)〔2011〕5號），明確按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三類。對于從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，根據(jù)職責任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置方式，再細分為兩類：即公益一類和公益二類。對公益一類，財政給予經(jīng)費保障；對公益二類，財政給予經(jīng)費補助，并通過政府購買服務(wù)等方式予以支持。

與行政單位、公益一類事業(yè)單位、企業(yè)不同，公益二類事業(yè)單位預算管理具備獨特的性質(zhì)和管理要求。一方面，公益二類事業(yè)單位有部分財政撥款，要充分合理運用好財政資金，最大限度地發(fā)揮財政資金的使用效益；另一方面，財政資金不足部分要通過向政府部門提供服務(wù)取得收入來補充，這就要求單位必須引入企業(yè)化管理模式，加強成本核算，既算 “服務(wù)賬”、又算 “經(jīng)濟賬”。近年來，隨著預算管理框架日臻完善，事業(yè)單位預算管理水平有了一定提升，但在預算管理過程中也存在一定問題，這些問題使有限的財政資金未能得到合理配置，資金管理粗放等問題也在一定程度上制約了單位的發(fā)展。本文通過分析Z單位預算管理的做法，總結(jié)其預算管理的經(jīng)驗，深入剖析和歸納公益二類事業(yè)單位存在的普遍問題和原因，提出改進建議，旨在進一步提升單位的預算管理水平，推動公益二類事業(yè)單位的長遠發(fā)展。

1.2 研究目的和意義

目前，國內(nèi)學者關(guān)于預算管理的文章多以研究企業(yè)或政府為主，對于兼有財政補助、事業(yè)收入和經(jīng)營收入的事業(yè)單位研究較少。此外，公益二類事業(yè)單位是國家推行改革后出現(xiàn)的新型組織機構(gòu)，包括高等教育、非營利醫(yī)療機構(gòu)等，體量非常龐大。本文的研究意義在于將研究主題聚焦于典型的一類組織，探索公益二類事業(yè)單位如何結(jié)合自身特點，創(chuàng)建新型的預算管理模式。

2 Z單位預算管理基本情況

2.1 Z單位基本情況介紹

Z單位為正局級公益二類事業(yè)單位，中央部門三級預算單位，負責接受行政單位委托從事后勤保障等工作，為某部委所屬的幾十余家單位提供物業(yè)、餐飲、會議、車輛保障、房屋修繕、理發(fā)洗衣等服務(wù)。內(nèi)設(shè)9個處室，下屬7家從事賓館飯店、會議培訓、汽車服務(wù)的經(jīng)營性事業(yè)單位和1家實驗幼兒園。作為某部委后勤服務(wù)的歸口管理單位，Z單位具有以下特點：

（1）財政差額補助。Z單位收入構(gòu)成有：財政撥款收入，約25%；事業(yè)收入，約75%；另有少量其他收入。財政撥款收入中，一般公共預算約70%；中央基建投資約30%。事業(yè)收入中，物業(yè)費收入約50%，餐飲費收入約32%，車輛租賃收入約10%，幼兒園托兒費等收入約8%，另有少量職工宿舍費收入。

（2）財務(wù)管理復雜。Z單位除核算本級預算外，還代管1家附屬預算單位，對下屬財務(wù)獨立核算的企業(yè)進行監(jiān)管，構(gòu)建了集預算管理、財務(wù)會計、成本核算、財務(wù)監(jiān)督和資產(chǎn)管理為一體的模式。相比行政單位，多了分項目成本管理和稅務(wù)管理工作；相比企業(yè)，多了國庫集中支付、零余額賬戶管理和財政預決算管理。

（3）國庫集中支付和中央部門預算管理。Z單位開設(shè)財政零余額賬戶和基本賬戶，嚴格執(zhí)行收支兩條線，日常工資支付及報銷業(yè)務(wù)全部通過網(wǎng)銀轉(zhuǎn)賬或公務(wù)卡結(jié)算，自2016年以來無現(xiàn)金支付。全面取消預算外資金，除經(jīng)費自理的事業(yè)單位外，預算單位的所有收支均納入一般預算管理，按規(guī)定報送中央預算決算。

2.2 Z單位預算管理流程

Z單位預算管理流程分為前一年編制，第二年執(zhí)行，第三年考核，以三年為一個周期。

2.2.1 預算編報

Z單位按照財政部布置的“二上二下”預算工作開展本單位的預算工作，同時，根據(jù)內(nèi)部管理的需要，對各預算進行細化，分解到各個部門，形成內(nèi)部預算報告。

圖1 預算編報流程圖

2.2.2 預算的執(zhí)行與調(diào)整

在預算執(zhí)行過程中，遵循先有預算、后有支出的原則，超預算或無預算一般不予安排，同時，嚴格按照批準的預算金額和范圍執(zhí)行預算，各部門不得擅自擴大開支范圍或提高標準。

部門預算一經(jīng)批復，原則上不得調(diào)整。如有特殊情況確需調(diào)整預算的，應(yīng)及時提出調(diào)整預算或調(diào)整用途的處理方案，經(jīng)主任辦公會議審議后按規(guī)定程序上報。

2.2.3 預算的考核與評價

預算執(zhí)行中，Z單位需要定期上報預算執(zhí)行情況和自查報告，上級主管部門以每年年中、年底作為兩個重要考核節(jié)點，對預算執(zhí)行情況進行通報，并對執(zhí)行進度較慢的預算單位采取壓減下年預算規(guī)模的懲罰性措施。

預算執(zhí)行結(jié)束，項目申報部門應(yīng)對照確定的績效目標開展績效自評，形成相應(yīng)的自評結(jié)果。財務(wù)部門在填報部門決算的基礎(chǔ)上，由財政部決算系統(tǒng)生成量化評價表，評分作為以后年度預算申請、安排預算的重要基礎(chǔ)。

2.3 Z單位預算管理的經(jīng)驗做法

2.3.1 構(gòu)建了多層級的預算管理組織體系

Z單位按照工作職能將部門劃分為行政部門和業(yè)務(wù)部門，分別設(shè)計了不同的預算表進行填報。行政部門主要是報送支出預算；業(yè)務(wù)部門以物業(yè)站、食堂、工程項目為單位，除報送支出預算外，還要報送收入預算和結(jié)余預算。

2.3.2 實現(xiàn)了財務(wù)預算與業(yè)務(wù)預算的高度融合

Z單位餐飲、物業(yè)、房管等部門結(jié)合工作計劃和要點制定業(yè)務(wù)預算，如用餐人數(shù)、物業(yè)服務(wù)面積、工作人員配備、日常管理活動計劃等，再根據(jù)業(yè)務(wù)活動報送預算，通過編制兩套預算，實現(xiàn)了業(yè)務(wù)活動與財務(wù)活動的有效連接，使財務(wù)預算與業(yè)務(wù)預算高度融合。

2.3.3 建立了一套行之有效的標準成本體系

Z單位在加強成本核算的基礎(chǔ)上建立了餐飲、物業(yè)兩大業(yè)務(wù)的標準成本體系，如食材標準成本為每人每日30元，人工費標準成本按人均工資標準乘以標準配備人數(shù)，管理費按人工費用10%，日耗品按每人每年300元；物業(yè)業(yè)務(wù)可細分為18項，每項由標準成本乘以平方米數(shù)計算。

圖2 餐飲、物業(yè)標準成本體系

3 Z單位預算管理存在的問題

3.1 預算編制缺乏科學性

（1）預算管理缺乏長期規(guī)劃。預算未真正體現(xiàn)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，計劃性不足。三年支出規(guī)劃編制不實，后兩年支出規(guī)劃照搬上一年。預算思維模式較為保守，在編制方法上多采用增量預算，對新情況、新變化預計不充分?；局С鲱A算基數(shù)和定額標準多年不變，未根據(jù)實際情況進行動態(tài)調(diào)整，導致與實際情況脫節(jié)。項目預算只能結(jié)轉(zhuǎn)兩年，長期規(guī)劃的動力不足，會產(chǎn)生短視行為。

（2）預算編制質(zhì)量有待提高。收支預算編制不實，預決算差異較大，三年平均預決算差異率約40%。項目庫儲備流于形式，部門往往習慣要錢，對研究謀劃、評審論證和入庫儲備不實不細。部門新增項目編制不合理，可行性論證不充分，項目審減率較高。以2019年為例，5個項目平均審減率26%。部分項目支出預算與基本支出預算存在混編混用現(xiàn)象，制約了預算編制的效果。

（3）預算管理信息化程度低。預算管理信息系統(tǒng)使用財政部統(tǒng)一的中央部門預算管理系統(tǒng)，個性化不強，無法滿足內(nèi)部管理的需要。單位基礎(chǔ)信息更新不及時，共享程度較低，各部門間溝通協(xié)調(diào)不順暢。部分信息系統(tǒng)不兼容，如中央預算管理系統(tǒng)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)、財務(wù)月報系統(tǒng)，導致重復填報數(shù)據(jù)的情況較為突出。

3.2 預算執(zhí)行與調(diào)整不盡規(guī)范

（1）預算執(zhí)行進度較慢，存在年底突擊花錢現(xiàn)象。部分項目前期立項、審批、招標等手續(xù)較為煩瑣，年底才取得實質(zhì)性進展。部分預算在年中追加，導致年底資金結(jié)余量大，必須加快支出進度。資金使用計劃不合理，預算申報富余量較大，再加上前期工作抓得不實，普遍存在資金支付前緊后松現(xiàn)象，各季度序時執(zhí)行進度均低于平均水平。

（2）預算執(zhí)行不夠嚴格，存在超預算報銷行為。預算缺乏剛性約束，部分項目仍有調(diào)劑空間，超預算情況時有發(fā)生。報銷流程較長，前置預審到實際入賬有時間差，可能因入賬不夠及時而造成預算超支。個別采購項目存在化整為零現(xiàn)象，超出了分散采購或公開招標限額，可能造成違反政府采購規(guī)定的情況。非財政資金把關(guān)不夠嚴格，一些本應(yīng)由財政資金支付的項目轉(zhuǎn)至實有資金支付，不僅改變了資金性質(zhì)，還掩蓋了該項目的實際支出情況。

（3）預算撥付不夠及時，存在資金相互擠占問題。部分項目到年底才撥付到位，前期只能由其他項目資金墊支，客觀上造成了調(diào)劑、擠占，沒有真正做到專款專用。對下屬預算單位，存在以撥代支現(xiàn)象，對過程中資金使用情況缺乏管控?；局С雠c項目支出界限不明確，混支現(xiàn)象時有發(fā)生。部分項目執(zhí)行進度緩慢，結(jié)余資金長期沉淀，為避免上繳國庫，財務(wù)部門往往通過更改用途或者其他方式進行調(diào)劑，導致預算執(zhí)行存在一定的隨意性。

3.3 預算評價和考核流于形式

（1）績效評價指標設(shè)置不合理。部分項目指標設(shè)置較為單一，原則上可以從數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本、經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益、可持續(xù)影響9方面來設(shè)置，但實際工作中可能出現(xiàn)某一類指標設(shè)置過多、重復，而其他類指標沒有涉及，不能涵蓋項目整體情況。部分項目指標指向不明確，比如簡單將目標值設(shè)置為“運行平穩(wěn)”“與上年基本持平”“達到幼兒發(fā)展綱要”等，缺乏定量的描述。目標值設(shè)置過低，可能影響項目執(zhí)行效果。

（2）評價與考核不及時。側(cè)重于事后考核，缺乏事前、事中控制，全過程動態(tài)管理不足?？己嗽u價內(nèi)容缺乏針對性，目前，主要是通過財政部通用的《部門決算量化評價表》打分，對本單位預算的指導性不強。單位更多關(guān)注預算執(zhí)行率，對預算執(zhí)行的質(zhì)量和效果關(guān)注不夠?？己嗽u價結(jié)果在第二年形成，且晚于第二年預算申報時間，造成了考核與評價結(jié)果不能及時運用到預算申報中。

（3）績效自評存在走過場的現(xiàn)象。沒有引入第三方評價機制，績效自評由項目申報單位自行組織，客觀性難以保證，可能存在人為打高分的情況。預算指標權(quán)重是由上級部門指定，如2019年績效自評權(quán)重設(shè)置為產(chǎn)出指標50分、效益指標30分、滿意度指標10分、預算執(zhí)行率10分，統(tǒng)一權(quán)重會導致針對性不強，評價結(jié)果不盡合理。

4 預算管理存在問題的原因分析

4.1 預算管理理念落后

（1）各級人員對預算管理工作不夠重視。事業(yè)單位以履行行政職能和公益服務(wù)為主要宗旨，單位更注重對各項行政事務(wù)的組織和管理，而忽視了對預算管理的應(yīng)有重視，將預算理解為配合財務(wù)部門完成工作，缺乏主觀能動性，造成預算管理與單位目標脫節(jié)。

（2）全面預算管理專業(yè)知識有所欠缺。全面預算管理具有一定的專業(yè)性，目前各級人員對預算管理和財務(wù)管理的知識還比較欠缺，對于國庫集中支付、政府采購制度、國有資產(chǎn)管理制度以及國家財經(jīng)法律法規(guī)的了解不夠及時深入，對于政府收支分類科目不了解，難以保證預算編制的準確性。

4.2 預算體制機制不完善

（1）預算管理組織機構(gòu)不健全。單位未建立專門的預算管理機構(gòu)或成立專門的預算委員會，而是直接由財務(wù)部門組織實施。財務(wù)部門話語權(quán)相對較弱，同時也不了解具體業(yè)務(wù)工作，無法對預算真正審核把關(guān)，僅由財務(wù)代行預算管理的職能，會大大影響預算管理的效率和效果。

（2）缺乏全面預算管理制度。目前，Z單位未建立預算管理配套制度，缺乏工作的一貫性和連續(xù)性。各部門在開展預算管理時沒有參考依據(jù)，只能憑經(jīng)驗辦事。單位對預算管理缺乏宏觀把控，對于預算組織分工、預算管理各環(huán)節(jié)具體要求、預算審批程序、指標分解、考核評價等都缺乏明確的規(guī)定。

4.3 預算執(zhí)行缺乏有效監(jiān)控

（1）對預算執(zhí)行的嚴肅性認識不夠。新修訂的《預算法》規(guī)定，預算一經(jīng)人大審批就具有法律效力，必須嚴格執(zhí)行。目前，單位對于預算執(zhí)行的剛性約束認識還不夠，沒有能夠嚴格按照預算下達的指標和項目支出用途執(zhí)行，存在一定的隨意性。

（2）預算執(zhí)行不公開，參與度有限。沒有建立預算公開制度，各部門對單位及其他部門的預算執(zhí)行情況不了解，對于預算管理中好的做法和經(jīng)驗宣傳不夠，對于預算執(zhí)行中出現(xiàn)問題的通報和懲罰力度也不夠，無法形成相互監(jiān)督的良性預算氛圍。

4.4 預算監(jiān)督考核不到位，機制不健全

（1）缺乏獨立的監(jiān)督考核機構(gòu)。未設(shè)立專業(yè)的預算監(jiān)督考核機構(gòu)，考核評價工作由項目申報部門和財務(wù)部門共同完成，事實上形成了既編預算又評預算，既當運動員又當裁判員，獨立性不強，監(jiān)督效果有限。此外，由于項目涉及領(lǐng)域較多，專業(yè)性較強，如果不引入第三方評價機制，很難對實施效果進行評價。

（2）未形成監(jiān)督考核長效機制。未建立有效的內(nèi)部控制監(jiān)督考核和評價機制，目前尚未形成監(jiān)督考核辦法，缺乏完善的考核框架和詳細的獎懲機制，對預算執(zhí)行的質(zhì)量缺乏追蹤問效，導致預算管理閉環(huán)難以形成。

5 改進預算管理工作的對策建議

5.1 更新預算管理工作的理念

黨的十九大報告指出，要建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》，財政部陸續(xù)出臺相關(guān)文件，明確提出要加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，切實做到“花錢要問效、有效多安排、低效多壓減、無效要問責”。各單位應(yīng)當深刻領(lǐng)會預算管理最新精神，牢固樹立目標理念、績效理念、責任理念，切實端正當家理財政績觀， 扎實推進單位預算績效管理。

5.2 完善預算管理體系

財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》規(guī)定，單位應(yīng)當合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責權(quán)限，確保預算編制、審批、執(zhí)行、評價等不相容崗位相互分離。單位應(yīng)根據(jù)有關(guān)精神進一步完善預算管理體系，成立預算管理機構(gòu)，明確各部門在預算編制、審批、執(zhí)行、評價過程中的責任，并確保上述環(huán)節(jié)相互獨立。如可以按財務(wù)負責預算編制、主任辦公會負責審批、各處室負責執(zhí)行、審計負責評價進行設(shè)置。

5.3 嚴格預算執(zhí)行管理和動態(tài)監(jiān)控

財務(wù)部門要加強對預算執(zhí)行的管理，嚴格落實國庫集中支付、政府采購、國有資產(chǎn)管理等制度文件，對于超預算范圍和金額的事項不予安排。要定期通報預算執(zhí)行情況，對于預算執(zhí)行不規(guī)范的情況要及時上報預算管理領(lǐng)導小組。業(yè)務(wù)部門要根據(jù)自身業(yè)務(wù)職責和預算指標，加強對本部門預算資金的管理，對預算執(zhí)行情況進行動態(tài)跟蹤，定期向預算管理領(lǐng)導小組匯報預算執(zhí)行情況，確保預算得以規(guī)范執(zhí)行。

5.4 建立預算考核評價機制

要設(shè)立預算考核評價機制，設(shè)置合理可行的預算評價指標，不僅評價預算執(zhí)行進度、預算與決算偏差率等定量財務(wù)指標，更要關(guān)注預算執(zhí)行的效率、預計目標的完成程度、服務(wù)對象的滿意度、預算執(zhí)行的規(guī)范性等等定性指標?？梢越柚饬ν饽X，引入專業(yè)的預算績效評審機構(gòu)，對部門預算進行科學研判。要加強預算評價結(jié)果的運用，將預算評價結(jié)果與部門考核、人事獎懲掛鉤，對預算的編制、執(zhí)行和完成情況實施全面的追蹤問效，不斷提高預算的管理水平。

6 結(jié) 論

本文梳理了事業(yè)單位分類改革中出現(xiàn)的公益二類事業(yè)單位的主要特點，結(jié)合自身工作實踐經(jīng)驗，以Z單位為例，按照現(xiàn)代預算管理理論中預算管理的流程，詳細介紹了Z單位預算管理的具體做法，總結(jié)了好的經(jīng)驗，著重分析了當前預算管理中存在的問題，深入剖析問題產(chǎn)生的原因，提出了相關(guān)意見建議。從目前對其他單位的了解來看，目前預算管理中存在的問題是共性的。要加強單位預算管理，需要不斷提高預算管理的理念、建立完善的預算管理體系同時抓好預算執(zhí)行和監(jiān)督評價。

總之，預算管理工作的提高并非一朝一夕，需要久久為功、扎實推進，要不斷在理論學習和工作實踐中總結(jié)經(jīng)驗，不斷改進預算管理工作，充分發(fā)揮預算對單位管理的現(xiàn)實作用，最終使單位更好地服務(wù)于機關(guān)后勤事務(wù)。