黃錫生　王中政

摘要：海洋污染特有的行為邏輯和時間邏輯使海洋環(huán)境民事公益訴訟具有自身的獨特性。目前，海洋環(huán)境民事公益訴訟制度還存在起訴主體不明、舉證責任不清、責任方式單一等問題。海洋環(huán)境民事公益訴訟制度困境的破解需要在識別海洋環(huán)境民事公益訴訟的基礎上，重新解讀《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款的具體內(nèi)容，明確行政機關、檢察機關和社會組織的起訴資格，厘清其起訴順位;還應摒棄舉證責任倒置的絕對化適用，根據(jù)海洋污染的特點合理分配舉證責任;同時確立以生態(tài)修復為核心的責任承擔方式，通過引入政府補償?shù)姆绞教岣哓熑温男械挠行浴?/p>

關鍵詞：海洋環(huán)境;民事公益訴訟;起訴主體;舉證責任;責任方式

中圖分類號：D925文獻標志碼：A

文章編號：2096-028X（2020）01-0028-08

Civil public interest litigation of marine environment：identification，difficulties and approaches

—starting from Article 89 of Marine Environment Protection Law of the Peoples Republic of China

HUANG Xi-Sheng，WANG Zhong-zheng

（Law School，Chongqing University，Chongqing 400044，China）

Abstract：The unique behavioral and temporal logic of marine pollution makes the civil public interest litigation of marine environment unique. At present， there are still some problems in the civil public interest litigation system of marine environment， such as unclear subject of prosecution， unclear burden of proof and single mode of responsibility. The solution to the dilemma of the civil public interest litigation system of marine environment needs to re-interpret the specific content of Article 89， paragraph 2， of the Marine Environment Protection Law of the Peoples Republic of China on the basis of identifying the civil public interest litigation system of marine environment， specify the prosecution qualification of administrative organs， procuratorial organs and social organizations， clarify the order of prosecution， and abandon the absolute application of inversion of burden of proof in accordance with the characteristics of marine pollution. At the same time， it is advised to establish the way of responsibility taking with ecological restoration as the core， and improve the effectiveness of responsibility performance by introducing government compensation.

Key words：marine environment;civil public interest litigation;subject of prosecution;burden of proof;responsibility mode

2019年《政府工作報告》提出要大力促進藍色經(jīng)濟發(fā)展，保護海洋環(huán)境，建設海洋強國。海洋生態(tài)文明建設是全國生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容，是黨和國家未來環(huán)境保護工作的重點和難點。但近年發(fā)生的海洋環(huán)境污染事件凸顯了我國海洋環(huán)境保護法律制度供給的不足。由于海洋生態(tài)環(huán)境的特殊性，傳統(tǒng)法律制度在保護范圍、救濟力度等方面存在明顯的不足，因而海洋環(huán)境公益訴訟被給予了更多的期待?！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護法》（簡稱《海環(huán)法》）以及《最高人民法院關于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》（簡稱“法釋[2017]23號”）對相關訴訟規(guī)則予以了規(guī)定和細化。但實踐中關于海洋公益訴訟的起訴主體、舉證責任分配以及責任承擔方式等仍存在諸多的爭議，造成司法裁判中認定標準不明、法條解讀不一的亂象。在生態(tài)文明體制建設全面鋪開的背景下，海洋環(huán)境民事公益訴訟的相關研究亟待展開。

一、海洋環(huán)境民事公益訴訟的識別

2012年《中華人民共和國民事訴訟法》（簡稱《民事訴訟法》）第55條首次明確，法律規(guī)定的機關和有關組織對污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為可以提起訴訟。隨著2014年《中華人民共和國環(huán)境保護法》（簡稱《環(huán)境保護法》）的修正和2015年《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（簡稱“法釋[2015]1號”）的出臺，環(huán)境民事公益訴訟制度日漸完善。然而，以《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》為基礎建構起來的環(huán)境民事公益訴訟程序規(guī)則能否適用于海洋環(huán)境保護不無疑問。《海環(huán)法》第89條第2款能否成為海洋環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)范基礎，也存在較大的爭議。

（一）《海環(huán)法》第89條第2款的理論之爭

結合“法釋[2017]23號”，《海環(huán)法》第89條第2款是關于海洋環(huán)境訴訟最直接的規(guī)定，但關于該條款能否成為海洋環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)范基礎，學界爭議較大。一種觀點認為，海洋環(huán)境具有公共利益的屬性，《海環(huán)法》第89條第2款是現(xiàn)行法律對海洋環(huán)境監(jiān)管機關作為海洋環(huán)境民事公益訴訟原告資格最直接、具體的規(guī)定。[1]另一種觀點認為，基于自然資源國家所有權理論，國家作為自然資源所有者為維護自身利益所提起的訴訟不應當歸為公益訴訟。[2]對比兩種觀點，第一種觀點主要從訴訟目的的角度理解該條款，而第二種觀點則是從訴權基礎的角度進行的解讀，切入視角的不同導致了認識結果的偏差。實際上，對于《海環(huán)法》第89條第2款的解讀不應當“一刀切”。從該條款表述的內(nèi)容上看，海洋行政監(jiān)管機關提起訴訟的情形包括破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)等。根據(jù)《中華人民共和國憲法》（簡稱《憲法》）第9條和《中華人民共和國物權法》（簡稱《物權法》）第46條的規(guī)定，海洋水產(chǎn)資源和海洋保護區(qū)屬于國家所有，由國務院代表國家行使所有權。而無論在學理上還是在立法中，國家可以作為民事主體已然受到肯定，由此提起的訴訟不應再納入公益訴訟的范圍。因此，針對海洋水產(chǎn)資源和海洋保護區(qū)所提起的訴訟并不屬于海洋環(huán)境民事公益訴訟，只有針對海洋生態(tài)環(huán)境提起的訴訟才能夠被認定為海洋環(huán)境公益訴訟。

對此，有學者認為即使海洋水體具有海域國家所有權的性質，屬于國家利益的范疇，但由于中國立法并沒有明確區(qū)分國家利益和社會公共利益，且社會公共利益是國民社會生活的基礎，因此針對海洋環(huán)境所提起的訴訟屬于公益訴訟。[3]筆者認為該種觀點值得商榷。首先，我國立法對國家利益和社會公共利益作出了明確的區(qū)分，多數(shù)立法將國家利益和社會公共利益并列規(guī)定，可見國家利益與社會公共利益并非同一概念。例如，《中華人民共和國行政訴訟法》關于檢察行政公益訴訟的規(guī)定，明確人民檢察院對于行政機關違法行使職權或不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，可以提起訴訟。其次，以上觀點并未區(qū)分海洋自然資源和海洋生態(tài)環(huán)境。雖然自然資源和生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)“一體兩面”的特征，但從法學的視角觀之，自然資源更加側重于經(jīng)濟價值，《憲法》與《物權法》中都明確規(guī)定自然資源的所有權主體為國家和集體，在國家能夠成為民事法律關系主體的前提下，否認國家的主體性是不科學的。綜上，學界關于《海環(huán)法》第89條第2款的理論之爭的根源在于切入角度的不同，同時也存在共性問題，即未區(qū)分該條款的具體內(nèi)容，也未區(qū)分海洋自然資源與海洋生態(tài)環(huán)境，此觀點亟需修正。

（二）海洋環(huán)境民事公益訴訟的識別標準

1.標準一：海洋自然資源與海洋生態(tài)環(huán)境之分

如上文所述，《海環(huán)法》第89條第2款的爭議之源在于未區(qū)分海洋自然資源和海洋生態(tài)環(huán)境。誠然，自然資源與生態(tài)環(huán)境均產(chǎn)生于自然生態(tài)系統(tǒng)及其環(huán)境要素，受人類活動影響，且交互作用，[4]但二者在權利歸屬上存在明顯的區(qū)別。自然資源因其經(jīng)濟價值而受到民事法律的關注，其有明確的權利主體。但生態(tài)環(huán)境因其抽象性、不特定性而難以成為民法上的“物”，其權利主體具有不確定性，因而我們無法得出生態(tài)環(huán)境屬于國家所有或是屬于特定的個人和集體所有的結論?；谝陨险J識，海洋自然資源因其權利主體明確，既有的民事法律體系能夠實現(xiàn)有效救濟，因而針對海洋自然資源的訴訟不應認定為海洋環(huán)境民事公益訴訟。

2.標準二：國家角色的二元性之分

除了未區(qū)分海洋自然資源與海洋生態(tài)環(huán)境外，《海環(huán)法》第89條第2款引起爭議的另一原因在于對國家角色認識的偏倚。根據(jù)該條款的規(guī)定，對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。這里需要明確的是，“給國家造成重大損失”以及“代表國家”中的“國家”到底指何種意義上的“國家”。海洋所具有的經(jīng)濟價值、生態(tài)價值、戰(zhàn)略價值決定了國家在海洋中的角色應是多元的，國家既是海洋自然資源的所有者、生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管者，也是戰(zhàn)略資源的主權者。從具體層面上考察，國家對外承擔國際法上的權利和義務，是實實在在的權利主體;對內(nèi)則作為海洋自然資源的所有者，依據(jù)民事法律規(guī)范參與民事活動，維護自身的合法利益。從抽象層面上看，國家則是全民意志的集合，是社會公共利益的具體化和象征。因此，對于《海環(huán)法》第89條第2款的理解還應當區(qū)分國家的不同角色。作為具體意義上的國家可以作為法律關系的主體，針對海洋自然資源提起的訴訟屬于國家利益訴訟，因該種利益存在明確的代表者，傳統(tǒng)民事訴訟制度足以提供保護，因而該類訴訟不屬于公益訴訟。[5]只有針對抽象意義上的國家的海洋生態(tài)環(huán)境利益所提起的訴訟才屬于海洋環(huán)境民事公益訴訟。

3.標準三：非純粹公益訴訟的摒棄

在海洋自然資源具體利用上，個人可在法律允許的范圍內(nèi)將海洋自然資源作為生產(chǎn)資料和勞動對象用以滿足私人需求，因而海洋環(huán)境污染通常也伴隨著私益損害。[6]基于此，有學者將這種個人為維護自身利益而提起的訴訟，即“非純粹的公益訴訟”也認定為公益訴訟。[7]我們認為此種觀點值得商榷。一是就訴訟目的而言，“非純粹的海洋環(huán)境公益訴訟”是為了實現(xiàn)個人利益，不具有維護海洋公共利益的主觀目的;二是如果將“非純粹的海洋環(huán)境公益訴訟”納入其中，會造成海洋環(huán)境民事公益訴訟泛化，不利于相關程序規(guī)則的構建，也與既有的知識體系相沖突;三是“非純粹的海洋環(huán)境公益訴訟”的判決結果具有相對性，依據(jù)“法釋[2015]1號”第30條的規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟的裁判結果可以適用于私益訴訟，但私益訴訟的裁判結果不能直接用于公益訴訟;四是任何有關環(huán)境侵權的私益訴訟在客觀上都有保護環(huán)境的作用，但如果將該種訴訟納入公益訴訟之中，何談環(huán)境私益訴訟與環(huán)境公益訴訟之分？

因此，對于海洋環(huán)境民事公益訴訟的識別首先是要區(qū)分海洋自然資源和海洋生態(tài)環(huán)境，其次還要區(qū)分具體意義上的國家和抽象意義上的國家，最后還應當摒棄非純粹公益訴訟的反射利益保護機制。

二、我國海洋環(huán)境民事公益訴訟的制度困境

對于《海環(huán)法》第89條第2款認識的偏差不僅造成了諸多理論上的爭議，同時也給司法實踐帶來了困擾。通過對相關司法實踐的考察，海洋環(huán)境民事公益訴訟還存在著以下不足。

（一）海洋環(huán)境民事公益訴訟起訴主體不明

1.司法實踐中的爭議

針對《海環(huán)法》第89條第2款的適用問題，司法實踐中形成了兩種對立的觀點。一種觀點認為，《海環(huán)法》第89條第2款是關于海洋環(huán)境民事公益訴訟的特別規(guī)定，只有行使海洋環(huán)境監(jiān)管權的部門才能提起海洋環(huán)境民事公益訴訟。例如在“大連環(huán)保志愿者協(xié)會訴中石油燃料油公司環(huán)境民事公益訴訟案”中，大連海事法院認為，《海環(huán)法》與《環(huán)境保護法》都是全國人大常委會修訂的，具有同等的法律效力;且《環(huán)境保護法》是環(huán)境保護的綜合性法律，《海環(huán)法》是針對海洋這一特殊資源的特別規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國立法法》（簡稱《立法法》）第92條所確立的“特殊法優(yōu)于一般法”的適用規(guī)則，本案應當適用《海環(huán)法》的規(guī)定，遂裁定原告社會組織不具有提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的資格①。相似的適用爭議還出現(xiàn)在“重慶兩江志愿服務發(fā)展中心訴廣東世紀青山鎳業(yè)有限公司等環(huán)境公益訴訟案”②

，以及“自然之友訴山東榮成偉伯漁業(yè)有限公司等環(huán)境公益訴訟案”③中。相反的觀點則認為，符合《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》規(guī)定的社會組織也能夠提起海洋環(huán)境民事公益訴訟。例如在“鎮(zhèn)江市漁政監(jiān)督支隊與韓國開發(fā)銀行投資公司通海水域環(huán)境民事公益訴訟案”中，雖然武漢海事法院裁定該案“不予受理”，但也肯認了社會組織提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的資格①?？梢?，不同的法院對《海環(huán)法》第89條第2款在環(huán)境公益訴訟規(guī)范體系中的定位存在不同的看法，這在一定程度上造成了司法實踐中海洋環(huán)境民事公益訴訟起訴主體認定的混亂。

2.學理上的爭議

關于《海環(huán)法》第89條第2款也存在學理上的爭議。部分學者認為，相比于《環(huán)境保護法》，《海環(huán)法》是海洋領域的特別法，應當優(yōu)先適用《海環(huán)法》的規(guī)定?！逗－h(huán)法》第89條調整的范圍實際上涵蓋了私權以外的全部海洋資源損害，在國家所有的海洋資源以外，并不存在其他形式的海洋資源，除該條款規(guī)定的索賠主體之外，也不存在其他的索賠主體。[8]此外，從訴訟能力的角度出發(fā)，相較于社會組織，國家機關在應急機制的啟動，清污、防污力量的配備以及人員的專業(yè)性上都具有無法比擬的優(yōu)勢;且在當前“多頭治?！钡幕靵y局面下，也不宜將社會組織納入海洋公益訴訟起訴主體之中。[9]而持相反觀點的學者認為，海洋環(huán)境公益訴訟所救濟權利的社會性決定了其原告主體不可能是一人;其權利來源的多樣性和模糊性決定了代表其利益的主體應是多元的，反映到訴訟中即是原告資格的多元化特征。[10]并且，基于海洋環(huán)境的公共利益屬性，行政機關、社會組織、檢察機關均是適格的起訴主體。[11]可見與司法實踐相照，學界關于《海環(huán)法》第89條第2款的規(guī)定也存在激烈的論爭。因此，有必要厘清《海環(huán)法》第89條第2款在環(huán)境公益訴訟規(guī)范體系中的定位，明確海洋環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體。

（二）海洋環(huán)境民事公益訴訟的舉證規(guī)則不清

舉證責任分配在法律適用中具有至關重要的作用，故有“舉證責任之所在，敗訴之所在”的法諺?！睹袷略V訟法》《中華人民共和國侵權責任法》（簡稱《侵權責任法》）以及“法釋[2015]1號”為海洋環(huán)境民事公益訴訟舉證責任提供了三種分配方案：一般舉證分配規(guī)則、舉證責任倒置和因果關系推定。

一是一般舉證分配規(guī)則。根據(jù)《民事訴訟法》第64條的規(guī)定，當事人對自己提出的主張，有責任提供證據(jù)，即確立了“誰主張，誰舉證”的一般分配規(guī)則。一般舉證分配規(guī)則是民事訴訟舉證環(huán)節(jié)的基礎，盡管在部分案件中，一般舉證責任分配規(guī)則遭到了一些質疑，但絕不能因此否認一般舉證分配規(guī)則的重要性。

二是舉證責任倒置。與一般舉證分配規(guī)則相反，舉證責任倒置是“誰否認，誰舉證”，即主張事實的原告不承擔舉證責任，而否認事實的被告則必須舉證。根據(jù)《侵權責任法》以及“法釋2015[2]號”的規(guī)定，在環(huán)境侵權案件中，被告（污染者）應當承擔行為與損害結果之間不存在因果關系的證明責任。作為特殊的環(huán)境侵權訴訟，環(huán)境民事公益訴訟沿用了這一舉證責任分配規(guī)則。杜萬華法官也主張，由于環(huán)境公益訴訟審理中侵權行為與損害結果之間的因果關系證明存在困難，司法部門在審理環(huán)境公益訴訟案件中，可以借鑒環(huán)境私益訴訟中舉證責任倒置的規(guī)定，也采取基于“原告舉證難度較大，應當由被告承擔舉證責任”的做法。[12]

三是因果關系推定。環(huán)境公益訴訟適用舉證責任倒置的分配規(guī)則受到了部分學者的批判，認為作為海洋環(huán)境公益訴訟原告的行政機關對于海洋生態(tài)環(huán)境損害與污染行為之間是否存在因果關系具有較強的舉證能力，再實行舉證責任倒置顯失公平。[13]因此，多數(shù)學者主張以因果關系推定的規(guī)則取代舉證責任倒置。具體而言，根據(jù)“法釋[2015]1號”第8條的規(guī)定，原告應當就被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險提供初步證明材料。如若法官依據(jù)經(jīng)驗法則對此形成內(nèi)心確信，則對方當事人須負擔證明因果關系不存在的主觀證明責任。如若法官對原告提出的證明基礎事實存在的證據(jù)未形成內(nèi)心確信，抑或對方當事人提出證據(jù)而使基礎事實存在與否處于真?zhèn)尾幻鞯臓顟B(tài)，則因果關系要件視為不成立，由原告承擔客觀證明責任。[14]因果關系推定在原被告之間搭起了可視化的舉證框架，既減輕了原告的證明責任，也兼顧了原被告之間的訴訟地位。

對于海洋環(huán)境民事公益訴訟而言，應當采取何種舉證責任分配規(guī)則？在確立舉證規(guī)則的過程中，需要考慮哪些因素？如果采取因果關系推定的規(guī)則，那又應當如何理解“推定”？以上問題值得進一步思考。

（三）海洋環(huán)境民事公益訴訟的責任承擔方式單一

“法釋[2017]23號”雖然對海洋民事公益訴訟的責任承擔方式作出了較為細化的規(guī)定，但總體上看，“法釋[2017]23號”更側重于金錢賠償，這與海洋環(huán)境民事公益訴訟的目的有所偏離。

1.海洋生態(tài)環(huán)境修復責任的缺失

“法釋[2017]23號”第7條、第8條、第9條對海洋生態(tài)損害賠償?shù)姆秶?、恢復費用等給予了明確的規(guī)定，但對海洋的生態(tài)修復卻有所忽視。破壞生態(tài)環(huán)境的案件應以生態(tài)環(huán)境的修復為著眼點，不僅要判令侵權人停止破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為，更要判令侵權人承擔限期修復受損生態(tài)環(huán)境的責任。[15]那為何“法釋[2017]23號”卻呈現(xiàn)出“重賠輕修”的傾向呢？一種可能的解釋是，立法者認為海洋環(huán)境問題具有高度的專業(yè)性，依靠責任人的個人力量很難恢復海洋生態(tài)環(huán)境。在“恢復原狀”的判決不能或很難得到執(zhí)行的情況下，可以以損害賠償?shù)姆绞教娲男?。[16]事實上，這種所謂的替代方式曲解了環(huán)境公益訴訟的本質目的，造成了實踐中很多污染者“交錢就可以”的錯誤觀念。因此，海洋環(huán)境民事公益訴訟應當建立以生態(tài)修復為核心，以承擔生態(tài)環(huán)境修復費用為替補的責任形式。

2.海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償適用困難

較之于一般案件，環(huán)境公益訴訟在案件事實的固定上更加困難。而對于海洋環(huán)境案件來說，其外部環(huán)境和案件自身特點將這一困難進一步放大。這一特征導致的直接結果就是損害賠償適用的困難。具體而言，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償適用困難主要表現(xiàn)在兩個方面：一是海洋生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估困難;二是賠償數(shù)額巨大。

海洋生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估是指鑒定評估主體按照規(guī)定的程序和方法，運用科學技術和專業(yè)知識，對涉及糾紛的專門性問題進行鑒定評估，并做出鑒定意見的過程。[17]科學的損害鑒定評估首先需要符合資質條件的評估鑒定機構，但目前全國具有從事環(huán)境類鑒定評估資質的機構加起來也只不到30家，能夠從事海洋生態(tài)環(huán)境損害評估的機構更是少之又少。[18]此外，即使能夠準確鑒定出損害賠償?shù)念~度，數(shù)額也是非常巨大。以鑒定費用為例，我國目前專業(yè)鑒定機構的費用約為150元/畝，而海洋所具有的流動性和廣泛性加速了海洋污染的范圍，使得鑒定費用十分高昂，[19]毋寧說生態(tài)修復費用。因此，即使“法釋[2017]23號”明確規(guī)定了海洋損害賠償?shù)姆秶?，實際履行起來仍然困難重重。

三、海洋環(huán)境民事公益訴訟制度的完善進路

（一）明確海洋環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體

1.海洋環(huán)境民事公益訴訟起訴主體的厘正

根據(jù)《環(huán)境保護法》《海環(huán)法》《民事訴訟法》的規(guī)定，我國提起環(huán)境民事公益訴訟的適格主體包括：行政機關、社會組織、檢察機關。那么在海洋環(huán)境公益訴訟中，社會組織、檢察機關是否享有環(huán)境公益訴權呢？筆者認為，海洋環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體應當包括行政機關、檢察機關、社會組織。

首先，多數(shù)否認社會組織提起海洋環(huán)境公益訴訟的觀點都認為在《海環(huán)法》與《環(huán)境保護法》適用問題上，應當采取“特別法優(yōu)于一般法”的規(guī)則。但根據(jù)《立法法》第92條的立法旨意，“特別法優(yōu)于一般法”適用的前提是法律規(guī)范的“不一致”，而實際上無論是《海環(huán)法》與《環(huán)境保護法》還是《海環(huán)法》與《民事訴訟法》并不存在沖突?！董h(huán)境保護法》是關于環(huán)境保護的一般規(guī)定，《民事訴訟法》是關于民事訴訟的一般規(guī)定，兩部法律同樣適用于海洋環(huán)境公益訴訟。[20]此外，“特別法優(yōu)于一般法”的適用條件是兩部法律規(guī)范的對象相同，但《環(huán)境保護法》與《海環(huán)法》并不存在規(guī)范對象上的同一性。具體而言，《環(huán)境保護法》第58條是關于社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定，《海環(huán)法》第89條第2款是關于行政機關提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定，二者均是《民事訴訟法》第55條“法律規(guī)定的機關和有關組織”的具體化，因而二者并不存在一般與特別的關系。

其次，從文義解釋的角度上看，《海環(huán)法》第89條第2款是賦權性規(guī)定而非限定性規(guī)定。該條款規(guī)定的原因行為包括破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源以及海洋保護區(qū)，且不論海洋水產(chǎn)資源能否等同于海洋自然資源，海洋生態(tài)與海洋環(huán)境也非同一概念①，因此，該條款只是規(guī)定了三種特殊情形，并非窮盡性列舉，而針對其他情形，社會組織當然可以基于《環(huán)境保護法》的規(guī)定提起海洋環(huán)境民事公益訴訟。此外，結合“法釋[2017]23號”第1條的規(guī)定：“人民法院審理為請求……”，這里的“為請求”并沒有限定主語，即并未明確規(guī)定“人民法院審理海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理機關為請求……”?？梢姡逗－h(huán)法》第89條第2款并沒有排除社會組織、檢察機關提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的可能，而只是賦予了海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理機關提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的資格。

① 在中國，檢察機關提起海洋環(huán)境公益訴訟已經(jīng)有了相應的司法實踐，參見（2017）粵72民初431號、（2017）粵72民初432號。

最后，從訴訟的客觀目的上說，適當擴大海洋環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體亦符合現(xiàn)實需要。我國是海洋大國，擁有18 000多公里的海岸線，盡管近年來我國海洋環(huán)境惡化的勢頭得到了一定程度的控制，但局部海域生態(tài)環(huán)境惡化問題仍然十分突出。考慮到海洋保護的嚴峻形勢，允許社會組織等適格原告對海洋環(huán)境污染與生態(tài)破壞行為提起海洋環(huán)境公益訴訟，并由中國法院立案、審理與執(zhí)行，是我國行使海上司法主權、維護國家海洋權益的重要方式。[21]

綜上所述，《海環(huán)法》第89條第2款雖然是海洋環(huán)境保護的特殊規(guī)定，但并未限定只能由海洋環(huán)境行政監(jiān)管機關提起海洋環(huán)境民事公益訴訟。根據(jù)《環(huán)境保護法》和《民事訴訟法》的規(guī)定，社會組織和檢察機關均是海洋環(huán)境民事公益訴訟的適格原告①。

2.海洋環(huán)境民事公益訴訟起訴主體的順位

在行政機關、檢察機關、社會組織均能提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的制度框架下，如何厘清不同主體之間的起訴順位亦是需要解決的問題。

從本質上說，起訴順位的確定是為了解決訴權沖突的問題。訴權沖突包括積極沖突和消極沖突，筆者重點討論訴權的積極沖突。鑒于中國“多頭治?！钡默F(xiàn)實情況，能夠提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的主體包括所有行使海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理權的部門。這意味著訴權沖突不僅包括行政機關與檢察機關、社會組織之間的沖突（對外沖突），還包括不同海洋環(huán)境行政監(jiān)管部門的沖突（對內(nèi)沖突）。

就對內(nèi)沖突而言，《海環(huán)法》第5條對不同部門之間的權力已經(jīng)作出了較為明確的劃分。法院在審理不同海洋環(huán)境行政監(jiān)管機關提起的海洋環(huán)境民事公益訴訟時，應當以污染源為依據(jù)確定適格的起訴主體;如果存在多個污染源，則應當將各有權提起訴訟的法定機關列為共同原告，對案件合并審理。這一方式既因應了行政機關內(nèi)部的職權劃分，也能夠提高訴訟效率，是一種較為理想的內(nèi)部訴權沖突化解方式。

就對外沖突而言，學界觀點主要分為三類：檢察機關>環(huán)保組織>公民;公民和環(huán)保組織>行政機關>檢察機關;行政機關>檢察機關>環(huán)保團體和公民。[22-24]而在討論不同主體之間的起訴順位時，既要符合現(xiàn)有的制度安排，也需考慮不同主體的訴訟能力。海洋除了具有經(jīng)濟價值外，還具有重要的戰(zhàn)略意義;不僅涉及對內(nèi)關系，更涉及國家的對外安全。針對該種“特殊資源”的訴訟，《海環(huán)法》特別賦予了海洋環(huán)境行政監(jiān)管機關的公益訴權。因此，應當將海洋行政監(jiān)管機關確定為海洋環(huán)境民事公益訴訟首選的起訴主體。從訴訟能力上說，海洋行政監(jiān)管機關也能很好地應對海洋環(huán)境問題的復雜性和專業(yè)性。當然這并不能否認檢察機關和社會組織在環(huán)境公益訴訟中的積極作用。在海洋環(huán)境行政監(jiān)管部門不主動行使公益訴權的情況下，檢察機關可以向其發(fā)出檢察建議，社會組織亦可以提出申請;當海洋環(huán)境行政監(jiān)管機關拒絕履行或逾期不予回復時，檢察機關和社會組織可以提起海洋環(huán)境民事公益訴訟。

（二）明確海洋環(huán)境民事公益訴訟的舉證規(guī)則

海洋環(huán)境民事公益訴訟舉證規(guī)則的確立，除了需要考慮訴訟雙方的舉證能力，還需要兼顧海洋環(huán)境污染侵權的特殊性。

1.海洋環(huán)境污染侵權的二階性

與其他侵權行為相比，海洋環(huán)境污染侵權具有自身獨特的行為邏輯和時間邏輯。當行為人將污染物排放到海洋中時，作為海洋環(huán)境組成部分的大氣、海水等環(huán)境要素將通過稀釋、淡化等方式，降低或者消除污染物的毒性。然而，海洋的這種自凈能力存在一定的閾值，只有當污染物的數(shù)量或濃度控制在這一閾值之內(nèi)時，海洋自凈能力方能正常發(fā)揮;相反，一旦超出這一閾值，便會引發(fā)法律否定性評價的環(huán)境問題?？梢钥闯?，海洋污染侵權隱含著兩個階段：第一階段，排放的污染物超出海洋環(huán)境承載能力，產(chǎn)生海洋生態(tài)環(huán)境損害的階段;第二階段，不能被自然消解的污染因子，以海洋環(huán)境為介質，對與該海洋環(huán)境發(fā)生關聯(lián)的人身、財產(chǎn)產(chǎn)生侵害的階段。[25]傳統(tǒng)侵權理論認為，只有污染侵權發(fā)展到第二階段，即污染因子切實影響到法律所明確保護的人身、財產(chǎn)權益時，環(huán)境污染才具有侵權法上的意義。但實際上，第二階段受到損害的人身、財產(chǎn)利益無需通過公益訴訟的救濟機制，而使用私法救濟手段即可完成利益填補。相反，第一階段所引發(fā)的海洋生態(tài)環(huán)境損害才是催生公益訴訟的動力原因。海洋生態(tài)環(huán)境屬于典型的公共物品，在缺乏明確所有權主體的情況下，公益訴訟制度是化解海洋生態(tài)利益無人救濟的重要方式。

海洋環(huán)境污染侵權的二階性對于海洋環(huán)境民事公益訴訟舉證責任分配規(guī)則的選擇具有重要的啟示意義：由于并非救濟私法所保護的人身和財產(chǎn)利益，海洋環(huán)境民事公益訴訟中的因果關系并非侵害行為與（人身財產(chǎn)）損害結果之間的因果關系，而是侵害行為與（海洋生態(tài)環(huán)境）損害結果之間的因果關系。因而，海洋環(huán)境民事公益訴訟中的舉證責任分配規(guī)則無需與環(huán)境侵權的舉證責任分配規(guī)則保持一致。相反，由于救濟利益的不同，海洋環(huán)境民事公益訴訟的舉證分配規(guī)則應當保持自身的獨特性。而《侵權責任法》和“法釋[2015]2號”均是以民事侵權制度為框架，對環(huán)境民事公益訴訟中的舉證責任缺乏應有的關注。

2.海洋環(huán)境民事公益訴訟舉證責任分配規(guī)則的應然路徑

第一，不應適用舉證責任倒置的規(guī)則。盡管《侵權責任法》第66條確立了環(huán)境侵權案件舉證責任倒置的規(guī)則，但在學理和司法實踐中這一規(guī)則受到了較大的挑戰(zhàn)。[26]原因是舉證責任倒置的理論基礎發(fā)生了變化。目前，海洋環(huán)境民事公益訴訟舉證責任不應采取舉證責任倒置的規(guī)定。首先，舉證責任倒置的適用基礎在于原被告之間訴訟能力的不平等。在環(huán)境民事公益訴訟中，“當事人地位失衡”的狀況已然發(fā)生改變，環(huán)境公益訴訟的原告不僅在專業(yè)知識、經(jīng)濟實力和資源支持等方面具有明顯優(yōu)勢，而且社會組織與行政機關運用法律規(guī)則的能力也更為突出，尤其是在行政機關和檢察機關作為原告的情形下，被告方反而處于弱勢地位。其次，“法釋[2015]1號”已經(jīng)在很大程度上減輕了原告的舉證責任，例如該《解釋》第13條、第14條等，舉證責任倒置的事實基礎也已不存在。最后，舉證責任倒置造成了新的訴訟不公平。相較于原告的正向證明，被告的反向證明絲毫不會輕松，而且被告在舉證責任倒置的條件下承擔的證明標準相當高，為此有學者指出舉證責任倒置規(guī)則基本上使被告無機會翻身，被告敗訴是適用舉證責任倒置的必然結果。[27]

第二，因果關系證明的合理分配。舉證責任倒置的司法困境使更多的學者訴諸于因果關系推定的分配規(guī)則?！胺ㄡ孾2015]1號”第8條也規(guī)定原告應當提供初步的證明材料。為此有學者認為，因果關系推定是環(huán)境民事公益訴訟舉證分配規(guī)則的應然路徑，不僅從實質上減輕了原告的舉證標準，也相對減輕了被告的舉證責任。[28]誠然，因果關系推定的分配規(guī)則在一定程度上修正了舉證責任倒置絕對化適用所帶來的訴訟不公平，但因果關系推定規(guī)則適用于海洋環(huán)境民事公益訴訟中還需兼顧海洋環(huán)境污染的時間邏輯。因此，筆者認為應當根據(jù)海洋環(huán)境污染的實際情況合理分配舉證責任。首先需要明確的是，對于損害行為、損害后果和因果關系，原告均應當承擔相應的舉證責任。就因果關系而言，在社會組織作為原告的情形下，因果關系的證明只需達到初步的證明標準即可;而在行政機關和檢察機關作為原告的情形下，則需達到較高的蓋然性。此外，還應當兼顧海洋環(huán)境污染發(fā)生的時間推進。對于損害行為較為明顯，損害結果尚未擴散，因果關系判斷相對容易的海洋環(huán)境公益訴訟案件，適用舉證責任的一般分配規(guī)則;對于損害行為較為明顯，損害結果業(yè)已擴散，因果關系判斷相對困難的海洋環(huán)境公益訴訟案件，適用因果關系推定的分配規(guī)則。

（三）完善海洋環(huán)境民事公益訴訟的責任承擔方式

1.明確以生態(tài)修復為核心的責任承擔方式

環(huán)境民事公益訴訟的主要目的是修復生態(tài)環(huán)境而非金錢賠償，如果僅僅賠償而不修復被破壞的生態(tài)環(huán)境，對環(huán)境保護就沒有實質的意義。海洋生態(tài)環(huán)境的特殊性使得海洋生態(tài)修復十分困難，但實踐中“重賠輕修”的做法顯然不科學。為此，應當首先明確責任人的生態(tài)修復責任而非直接認定其承擔損害賠償，即在裁判文書中明確課以責任人生態(tài)修復的責任，只有在責任人無法履行生態(tài)修復時才能將部分生態(tài)修復責任轉化為損害賠償;其次，對于可以進行修復的項目，例如因污染行為導致的可打撈型海洋污染物，應當由責任人承擔打撈等初級修復義務;最后，對于責任人無法修復的海洋生態(tài)環(huán)境應當由政府或第三方承擔修復工作，但也并不能免去責任人的修復義務，例如可以采取替代性修復或者異地修復等方式履行修復義務。

2.引入政府補償責任

如上文所述，由于海洋生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估困難以及賠償數(shù)額巨大等原因，使得海洋環(huán)境民事公益訴訟的責任履行經(jīng)常陷入困境。為此，一種較為可行的方式是引入政府補償責任。從學理上說，政府是環(huán)境保護的第一責任主體。根據(jù)政治學中的委托代理理論，如果國家行為與私人行為存在共謀，那么國家當然地應當承擔責任，如果一國政府未能懲罰作惡之人也可視為其與作惡之人存在共謀，因此在大規(guī)模的災難事故中，政府理應為其不當行為承擔法律責任。[29]此外，從現(xiàn)實的角度上說，海洋損害賠償?shù)臄?shù)額相對較大，一般超過了私主體的能力范圍。而在污染侵權的民事責任不足以提供適當救濟的情況下，政府責任應當成為值得考慮的問題。在環(huán)境污染事故造成重大損害的情形，政府承擔一定金錢補償?shù)攘x務也已經(jīng)成為常態(tài)。[30]因而政府有必要對超過私主體賠償能力的部分承擔補償責任。政府承擔補償責任之后，保留對責任人追償?shù)臋嗬?/p>

四、結語

海洋生態(tài)環(huán)境污染特有的行為邏輯和時間邏輯使海洋環(huán)境民事公益訴訟有別于其他環(huán)境公益訴訟，更有別于環(huán)境私益訴訟，

而《海環(huán)法》和“法釋[2017]23號”對其的關注明顯不夠。海洋環(huán)境民事公益訴訟制度需要兼顧海洋的經(jīng)濟價值、生態(tài)價值、戰(zhàn)略價值等多元價值，因應中國海洋發(fā)展的現(xiàn)實情況。未來海洋環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展應當立足于我國環(huán)境公益訴訟發(fā)展的二元格局，重點解決兩方面的難題，即協(xié)調其與海洋環(huán)境行政公益訴訟的關系，以及其與海洋生態(tài)損害賠償制度之間的銜接。

參考文獻：

[1]陳小平，潘善斌，潘志成.環(huán)境民事公益訴訟的理論與實踐探索[M].北京：法律出版社，2016：78.

[2]鄧海峰.海洋油污損害之國家索賠主體資格與索賠范圍研究[J].法學評論，2013（1）：71-77.

[3]段厚省.海洋環(huán)境公益訴訟四題初探——從浦東環(huán)保局訴密斯姆公司等船舶污染損害賠償案談起[J].東方法學，2016（5）：38-39.

[4]史玉成.生態(tài)利益衡平：原理、進路與展開[J].政法論壇，2014（2）：29.

[5]肖建國.利益交錯中的環(huán)境公益訴訟原理[J].中國人民大學學報，2016（2）：15.

[6]于穎，林一.我國海洋環(huán)境公益訴訟規(guī)則的差異化配置——以海洋環(huán)境公益類型化為視角[J].行政與法，2015（4）：90.

[7]曹曉燕.海洋污染環(huán)境公益訴訟原告主體資格之選擇[J].甘肅社會科學，2017（5）：174.

[8]韓楓.公益組織在海洋環(huán)境公益訴訟中的主體適格性案例評析[J].世界海運，2018（7）：55.

[9]喻暉.海洋環(huán)境民事公益訴訟特殊性研究——以船舶溢油致海洋資源與生態(tài)污染損害賠償案件為視角[M]//上海海事大學海商法研究中心.海大法律評論（2016—2017）.上海：上海浦江教育出版社，2017：271-272.

[10]戚道孟，周怡圃.我國海洋環(huán)境公益訴訟原告資格多元化機制探討——溢油案引發(fā)的環(huán)境法學思考[M]//李恒遠，常紀文.中國環(huán)境法治（2006年卷）.北京：中國環(huán)境科學出版社，2007：109.

[11]劉家沂.論油污環(huán)境損害法律制度框架中的海洋生態(tài)公共利益訴求[J].中國軟科學，2011（5）：183-192.

[12]杜萬華.《民事訴訟法》司法解釋重點問題解析[J].法律適用，2015（4）：8.

[13]王秀衛(wèi).我國環(huán)境民事公益訴訟舉證責任分配的反思與重構[J].法學評論，2019，37（2）：176.

[14]郭頌彬，劉顯鵬.危害型環(huán)境公益訴訟證明責任分配探析[J].大連海事大學學報（社會科學版），2017，16（6）：53.

[15]林錦斌，梅賢明.破壞生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的侵權責任承擔[J].人民司法，2017（35）：49.

[16]張輝.論環(huán)境民事公益訴訟的責任承擔方式[J].法學論壇，2014（6）：64-66.

[17]詹飛飛.海洋生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估法律制度研究[D].天津：天津大學，2018：8-9.

[18]曹錦秋，王兵.論我國環(huán)境損害鑒定評估主體法律制度的完善[J].遼寧大學學報（哲學社會科學版），2017，45（2）：115.

[19]王翠敏.論中國溢油污染索賠機制的完善——從索賠康菲案展開[J].中國人口·資源與環(huán)境，2013（2）：102.

[20]石春雷.海洋環(huán)境公益訴訟三題——《海洋環(huán)境保護法》第90條第2款的解釋論展開[J].南海學刊，2017，3（2）：19-20.

[21]陳惠珍，白續(xù)輝.海洋環(huán)境民事公益訴訟中的適格原告確定：困境及其解決路徑[J].華南師范大學學報（社會科學版），2018（2）：165.

[22]張鋒.環(huán)境公益訴訟起訴主體的順位設計芻議[J].法學論壇，2017（2）：136-142.

[23]楊朝霞.論環(huán)境公益訴訟的權利基礎和起訴順位——兼談自然資源物權和環(huán)境權的理論要點[J].法學論壇，2013（3）：102-112.

[24]張海燕.論環(huán)境公益訴訟的原告范圍及其訴權順位[J].理論學刊，2012（5）：108-111.

[25]黃錫生.環(huán)境權民法表達的理論重塑[J].重慶大學法律評論，2018（1）：124.

[26]張挺.環(huán)境污染侵權因果關系證明責任之再構成——基于619份相關民事判決書的實證分析[J].法學，2016（7）：102-111.

[27]葉增勝.推定、倒置抑或第三條道路——環(huán)境污染侵權中因果關系舉證責任分配研究[J].社會科學家，2017（8）：105.

[28]江國華，張彬.中國環(huán)境民事公益訴訟的七個基本問題[J].政法論叢，2017（2）：43-44.

[29]王慧.鉆井平臺油污損害賠償研究[J].法律科學，2015，33（6）：168-169.

[30]劉長興.論環(huán)境損害的政府補償責任[J].學術研究，2017（1）：74.

收稿日期：2019-10-11

基金項目：國家社會科學基金重大項目“生態(tài)文明法律制度建設研究”（14ZDC029），最高人民法院司法研究重大課題“行政案件繁簡分流改革研究”（ZGFYZDKT201911-01）

作者簡介：黃錫生（1964-），男，江西石城人，法學博士，重慶大學西部環(huán)境資源法制建設研究中心主任，重慶大學法學院院長、教授、博士生導師，E-mail：huangxisheng@cqu.edu.cn;王中政（1993-），男，江蘇南京人，重慶大學法學院法學專業(yè)博士研究生，E-mail：13584072531@163.com。

① 參見（2015）大連立初字第5號。

② 盡管該案二審法院重新賦予社會組織以起訴資格，但理由在于該案并非單純破壞了海洋生態(tài)環(huán)境，而是同時破壞了陸地生態(tài)環(huán)境。參見（2016）粵09民初122號、（2017）粵民終2635號。

③ 參見（2018）魯民終1334號。

① 參見（2015）武海法立字第00001號。

① 《環(huán)境保護法》第56條規(guī)定的原因行為包括污染環(huán)境和破壞生態(tài)，可見中國采取基本觀點是污染環(huán)境和破壞生態(tài)的兩分法，環(huán)境與生態(tài)并不相同。參見竺效：《論環(huán)境侵權原因行為的立法拓展》，發(fā)表于《中國法學》，2015年第2期，第248-265頁。