黃錫生　王中政

摘要：海洋污染特有的行為邏輯和時間邏輯使海洋環(huán)境民事公益訴訟具有自身的獨特性。目前，海洋環(huán)境民事公益訴訟制度還存在起訴主體不明、舉證責(zé)任不清、責(zé)任方式單一等問題。海洋環(huán)境民事公益訴訟制度困境的破解需要在識別海洋環(huán)境民事公益訴訟的基礎(chǔ)上，重新解讀《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款的具體內(nèi)容，明確行政機關(guān)、檢察機關(guān)和社會組織的起訴資格，厘清其起訴順位;還應(yīng)摒棄舉證責(zé)任倒置的絕對化適用，根據(jù)海洋污染的特點合理分配舉證責(zé)任;同時確立以生態(tài)修復(fù)為核心的責(zé)任承擔(dān)方式，通過引入政府補償?shù)姆绞教岣哓?zé)任履行的有效性。

關(guān)鍵詞：海洋環(huán)境;民事公益訴訟;起訴主體;舉證責(zé)任;責(zé)任方式

中圖分類號：D925文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：2096-028X（2020）01-0028-08

Civil public interest litigation of marine environment：identification，difficulties and approaches

—starting from Article 89 of Marine Environment Protection Law of the Peoples Republic of China

HUANG Xi-Sheng，WANG Zhong-zheng

（Law School，Chongqing University，Chongqing 400044，China）

Abstract：The unique behavioral and temporal logic of marine pollution makes the civil public interest litigation of marine environment unique. At present， there are still some problems in the civil public interest litigation system of marine environment， such as unclear subject of prosecution， unclear burden of proof and single mode of responsibility. The solution to the dilemma of the civil public interest litigation system of marine environment needs to re-interpret the specific content of Article 89， paragraph 2， of the Marine Environment Protection Law of the Peoples Republic of China on the basis of identifying the civil public interest litigation system of marine environment， specify the prosecution qualification of administrative organs， procuratorial organs and social organizations， clarify the order of prosecution， and abandon the absolute application of inversion of burden of proof in accordance with the characteristics of marine pollution. At the same time， it is advised to establish the way of responsibility taking with ecological restoration as the core， and improve the effectiveness of responsibility performance by introducing government compensation.

Key words：marine environment;civil public interest litigation;subject of prosecution;burden of proof;responsibility mode

2019年《政府工作報告》提出要大力促進藍(lán)色經(jīng)濟發(fā)展，保護海洋環(huán)境，建設(shè)海洋強國。海洋生態(tài)文明建設(shè)是全國生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是黨和國家未來環(huán)境保護工作的重點和難點。但近年發(fā)生的海洋環(huán)境污染事件凸顯了我國海洋環(huán)境保護法律制度供給的不足。由于海洋生態(tài)環(huán)境的特殊性，傳統(tǒng)法律制度在保護范圍、救濟力度等方面存在明顯的不足，因而海洋環(huán)境公益訴訟被給予了更多的期待?！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護法》（簡稱《海環(huán)法》）以及《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》（簡稱“法釋[2017]23號”）對相關(guān)訴訟規(guī)則予以了規(guī)定和細(xì)化。但實踐中關(guān)于海洋公益訴訟的起訴主體、舉證責(zé)任分配以及責(zé)任承擔(dān)方式等仍存在諸多的爭議，造成司法裁判中認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明、法條解讀不一的亂象。在生態(tài)文明體制建設(shè)全面鋪開的背景下，海洋環(huán)境民事公益訴訟的相關(guān)研究亟待展開。

一、海洋環(huán)境民事公益訴訟的識別

2012年《中華人民共和國民事訴訟法》（簡稱《民事訴訟法》）第55條首次明確，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織對污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為可以提起訴訟。隨著2014年《中華人民共和國環(huán)境保護法》（簡稱《環(huán)境保護法》）的修正和2015年《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（簡稱“法釋[2015]1號”）的出臺，環(huán)境民事公益訴訟制度日漸完善。然而，以《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》為基礎(chǔ)建構(gòu)起來的環(huán)境民事公益訴訟程序規(guī)則能否適用于海洋環(huán)境保護不無疑問?！逗－h(huán)法》第89條第2款能否成為海洋環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)范基礎(chǔ)，也存在較大的爭議。

（一）《海環(huán)法》第89條第2款的理論之爭

結(jié)合“法釋[2017]23號”，《海環(huán)法》第89條第2款是關(guān)于海洋環(huán)境訴訟最直接的規(guī)定，但關(guān)于該條款能否成為海洋環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)范基礎(chǔ)，學(xué)界爭議較大。一種觀點認(rèn)為，海洋環(huán)境具有公共利益的屬性，《海環(huán)法》第89條第2款是現(xiàn)行法律對海洋環(huán)境監(jiān)管機關(guān)作為海洋環(huán)境民事公益訴訟原告資格最直接、具體的規(guī)定。[1]另一種觀點認(rèn)為，基于自然資源國家所有權(quán)理論，國家作為自然資源所有者為維護自身利益所提起的訴訟不應(yīng)當(dāng)歸為公益訴訟。[2]對比兩種觀點，第一種觀點主要從訴訟目的的角度理解該條款，而第二種觀點則是從訴權(quán)基礎(chǔ)的角度進行的解讀，切入視角的不同導(dǎo)致了認(rèn)識結(jié)果的偏差。實際上，對于《海環(huán)法》第89條第2款的解讀不應(yīng)當(dāng)“一刀切”。從該條款表述的內(nèi)容上看，海洋行政監(jiān)管機關(guān)提起訴訟的情形包括破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)等。根據(jù)《中華人民共和國憲法》（簡稱《憲法》）第9條和《中華人民共和國物權(quán)法》（簡稱《物權(quán)法》）第46條的規(guī)定，海洋水產(chǎn)資源和海洋保護區(qū)屬于國家所有，由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。而無論在學(xué)理上還是在立法中，國家可以作為民事主體已然受到肯定，由此提起的訴訟不應(yīng)再納入公益訴訟的范圍。因此，針對海洋水產(chǎn)資源和海洋保護區(qū)所提起的訴訟并不屬于海洋環(huán)境民事公益訴訟，只有針對海洋生態(tài)環(huán)境提起的訴訟才能夠被認(rèn)定為海洋環(huán)境公益訴訟。

對此，有學(xué)者認(rèn)為即使海洋水體具有海域國家所有權(quán)的性質(zhì)，屬于國家利益的范疇，但由于中國立法并沒有明確區(qū)分國家利益和社會公共利益，且社會公共利益是國民社會生活的基礎(chǔ)，因此針對海洋環(huán)境所提起的訴訟屬于公益訴訟。[3]筆者認(rèn)為該種觀點值得商榷。首先，我國立法對國家利益和社會公共利益作出了明確的區(qū)分，多數(shù)立法將國家利益和社會公共利益并列規(guī)定，可見國家利益與社會公共利益并非同一概念。例如，《中華人民共和國行政訴訟法》關(guān)于檢察行政公益訴訟的規(guī)定，明確人民檢察院對于行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，可以提起訴訟。其次，以上觀點并未區(qū)分海洋自然資源和海洋生態(tài)環(huán)境。雖然自然資源和生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)“一體兩面”的特征，但從法學(xué)的視角觀之，自然資源更加側(cè)重于經(jīng)濟價值，《憲法》與《物權(quán)法》中都明確規(guī)定自然資源的所有權(quán)主體為國家和集體，在國家能夠成為民事法律關(guān)系主體的前提下，否認(rèn)國家的主體性是不科學(xué)的。綜上，學(xué)界關(guān)于《海環(huán)法》第89條第2款的理論之爭的根源在于切入角度的不同，同時也存在共性問題，即未區(qū)分該條款的具體內(nèi)容，也未區(qū)分海洋自然資源與海洋生態(tài)環(huán)境，此觀點亟需修正。

（二）海洋環(huán)境民事公益訴訟的識別標(biāo)準(zhǔn)

1.標(biāo)準(zhǔn)一：海洋自然資源與海洋生態(tài)環(huán)境之分

如上文所述，《海環(huán)法》第89條第2款的爭議之源在于未區(qū)分海洋自然資源和海洋生態(tài)環(huán)境。誠然，自然資源與生態(tài)環(huán)境均產(chǎn)生于自然生態(tài)系統(tǒng)及其環(huán)境要素，受人類活動影響，且交互作用，[4]但二者在權(quán)利歸屬上存在明顯的區(qū)別。自然資源因其經(jīng)濟價值而受到民事法律的關(guān)注，其有明確的權(quán)利主體。但生態(tài)環(huán)境因其抽象性、不特定性而難以成為民法上的“物”，其權(quán)利主體具有不確定性，因而我們無法得出生態(tài)環(huán)境屬于國家所有或是屬于特定的個人和集體所有的結(jié)論?；谝陨险J(rèn)識，海洋自然資源因其權(quán)利主體明確，既有的民事法律體系能夠?qū)崿F(xiàn)有效救濟，因而針對海洋自然資源的訴訟不應(yīng)認(rèn)定為海洋環(huán)境民事公益訴訟。

2.標(biāo)準(zhǔn)二：國家角色的二元性之分

除了未區(qū)分海洋自然資源與海洋生態(tài)環(huán)境外，《海環(huán)法》第89條第2款引起爭議的另一原因在于對國家角色認(rèn)識的偏倚。根據(jù)該條款的規(guī)定，對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。這里需要明確的是，“給國家造成重大損失”以及“代表國家”中的“國家”到底指何種意義上的“國家”。海洋所具有的經(jīng)濟價值、生態(tài)價值、戰(zhàn)略價值決定了國家在海洋中的角色應(yīng)是多元的，國家既是海洋自然資源的所有者、生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管者，也是戰(zhàn)略資源的主權(quán)者。從具體層面上考察，國家對外承擔(dān)國際法上的權(quán)利和義務(wù)，是實實在在的權(quán)利主體;對內(nèi)則作為海洋自然資源的所有者，依據(jù)民事法律規(guī)范參與民事活動，維護自身的合法利益。從抽象層面上看，國家則是全民意志的集合，是社會公共利益的具體化和象征。因此，對于《海環(huán)法》第89條第2款的理解還應(yīng)當(dāng)區(qū)分國家的不同角色。作為具體意義上的國家可以作為法律關(guān)系的主體，針對海洋自然資源提起的訴訟屬于國家利益訴訟，因該種利益存在明確的代表者，傳統(tǒng)民事訴訟制度足以提供保護，因而該類訴訟不屬于公益訴訟。[5]只有針對抽象意義上的國家的海洋生態(tài)環(huán)境利益所提起的訴訟才屬于海洋環(huán)境民事公益訴訟。

3.標(biāo)準(zhǔn)三：非純粹公益訴訟的摒棄

在海洋自然資源具體利用上，個人可在法律允許的范圍內(nèi)將海洋自然資源作為生產(chǎn)資料和勞動對象用以滿足私人需求，因而海洋環(huán)境污染通常也伴隨著私益損害。[6]基于此，有學(xué)者將這種個人為維護自身利益而提起的訴訟，即“非純粹的公益訴訟”也認(rèn)定為公益訴訟。[7]我們認(rèn)為此種觀點值得商榷。一是就訴訟目的而言，“非純粹的海洋環(huán)境公益訴訟”是為了實現(xiàn)個人利益，不具有維護海洋公共利益的主觀目的;二是如果將“非純粹的海洋環(huán)境公益訴訟”納入其中，會造成海洋環(huán)境民事公益訴訟泛化，不利于相關(guān)程序規(guī)則的構(gòu)建，也與既有的知識體系相沖突;三是“非純粹的海洋環(huán)境公益訴訟”的判決結(jié)果具有相對性，依據(jù)“法釋[2015]1號”第30條的規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟的裁判結(jié)果可以適用于私益訴訟，但私益訴訟的裁判結(jié)果不能直接用于公益訴訟;四是任何有關(guān)環(huán)境侵權(quán)的私益訴訟在客觀上都有保護環(huán)境的作用，但如果將該種訴訟納入公益訴訟之中，何談環(huán)境私益訴訟與環(huán)境公益訴訟之分？

因此，對于海洋環(huán)境民事公益訴訟的識別首先是要區(qū)分海洋自然資源和海洋生態(tài)環(huán)境，其次還要區(qū)分具體意義上的國家和抽象意義上的國家，最后還應(yīng)當(dāng)摒棄非純粹公益訴訟的反射利益保護機制。

二、我國海洋環(huán)境民事公益訴訟的制度困境

對于《海環(huán)法》第89條第2款認(rèn)識的偏差不僅造成了諸多理論上的爭議，同時也給司法實踐帶來了困擾。通過對相關(guān)司法實踐的考察，海洋環(huán)境民事公益訴訟還存在著以下不足。

（一）海洋環(huán)境民事公益訴訟起訴主體不明

1.司法實踐中的爭議

針對《海環(huán)法》第89條第2款的適用問題，司法實踐中形成了兩種對立的觀點。一種觀點認(rèn)為，《海環(huán)法》第89條第2款是關(guān)于海洋環(huán)境民事公益訴訟的特別規(guī)定，只有行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門才能提起海洋環(huán)境民事公益訴訟。例如在“大連環(huán)保志愿者協(xié)會訴中石油燃料油公司環(huán)境民事公益訴訟案”中，大連海事法院認(rèn)為，《海環(huán)法》與《環(huán)境保護法》都是全國人大常委會修訂的，具有同等的法律效力;且《環(huán)境保護法》是環(huán)境保護的綜合性法律，《海環(huán)法》是針對海洋這一特殊資源的特別規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國立法法》（簡稱《立法法》）第92條所確立的“特殊法優(yōu)于一般法”的適用規(guī)則，本案應(yīng)當(dāng)適用《海環(huán)法》的規(guī)定，遂裁定原告社會組織不具有提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的資格①。相似的適用爭議還出現(xiàn)在“重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心訴廣東世紀(jì)青山鎳業(yè)有限公司等環(huán)境公益訴訟案”②

，以及“自然之友訴山東榮成偉伯漁業(yè)有限公司等環(huán)境公益訴訟案”③中。相反的觀點則認(rèn)為，符合《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》規(guī)定的社會組織也能夠提起海洋環(huán)境民事公益訴訟。例如在“鎮(zhèn)江市漁政監(jiān)督支隊與韓國開發(fā)銀行投資公司通海水域環(huán)境民事公益訴訟案”中，雖然武漢海事法院裁定該案“不予受理”，但也肯認(rèn)了社會組織提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的資格①。可見，不同的法院對《海環(huán)法》第89條第2款在環(huán)境公益訴訟規(guī)范體系中的定位存在不同的看法，這在一定程度上造成了司法實踐中海洋環(huán)境民事公益訴訟起訴主體認(rèn)定的混亂。

2.學(xué)理上的爭議

關(guān)于《海環(huán)法》第89條第2款也存在學(xué)理上的爭議。部分學(xué)者認(rèn)為，相比于《環(huán)境保護法》，《海環(huán)法》是海洋領(lǐng)域的特別法，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《海環(huán)法》的規(guī)定?！逗－h(huán)法》第89條調(diào)整的范圍實際上涵蓋了私權(quán)以外的全部海洋資源損害，在國家所有的海洋資源以外，并不存在其他形式的海洋資源，除該條款規(guī)定的索賠主體之外，也不存在其他的索賠主體。[8]此外，從訴訟能力的角度出發(fā)，相較于社會組織，國家機關(guān)在應(yīng)急機制的啟動，清污、防污力量的配備以及人員的專業(yè)性上都具有無法比擬的優(yōu)勢;且在當(dāng)前“多頭治?！钡幕靵y局面下，也不宜將社會組織納入海洋公益訴訟起訴主體之中。[9]而持相反觀點的學(xué)者認(rèn)為，海洋環(huán)境公益訴訟所救濟權(quán)利的社會性決定了其原告主體不可能是一人;其權(quán)利來源的多樣性和模糊性決定了代表其利益的主體應(yīng)是多元的，反映到訴訟中即是原告資格的多元化特征。[10]并且，基于海洋環(huán)境的公共利益屬性，行政機關(guān)、社會組織、檢察機關(guān)均是適格的起訴主體。[11]可見與司法實踐相照，學(xué)界關(guān)于《海環(huán)法》第89條第2款的規(guī)定也存在激烈的論爭。因此，有必要厘清《海環(huán)法》第89條第2款在環(huán)境公益訴訟規(guī)范體系中的定位，明確海洋環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體。

（二）海洋環(huán)境民事公益訴訟的舉證規(guī)則不清

舉證責(zé)任分配在法律適用中具有至關(guān)重要的作用，故有“舉證責(zé)任之所在，敗訴之所在”的法諺?！睹袷略V訟法》《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》（簡稱《侵權(quán)責(zé)任法》）以及“法釋[2015]1號”為海洋環(huán)境民事公益訴訟舉證責(zé)任提供了三種分配方案：一般舉證分配規(guī)則、舉證責(zé)任倒置和因果關(guān)系推定。

一是一般舉證分配規(guī)則。根據(jù)《民事訴訟法》第64條的規(guī)定，當(dāng)事人對自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)，即確立了“誰主張，誰舉證”的一般分配規(guī)則。一般舉證分配規(guī)則是民事訴訟舉證環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)，盡管在部分案件中，一般舉證責(zé)任分配規(guī)則遭到了一些質(zhì)疑，但絕不能因此否認(rèn)一般舉證分配規(guī)則的重要性。

二是舉證責(zé)任倒置。與一般舉證分配規(guī)則相反，舉證責(zé)任倒置是“誰否認(rèn)，誰舉證”，即主張事實的原告不承擔(dān)舉證責(zé)任，而否認(rèn)事實的被告則必須舉證。根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》以及“法釋2015[2]號”的規(guī)定，在環(huán)境侵權(quán)案件中，被告（污染者）應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系的證明責(zé)任。作為特殊的環(huán)境侵權(quán)訴訟，環(huán)境民事公益訴訟沿用了這一舉證責(zé)任分配規(guī)則。杜萬華法官也主張，由于環(huán)境公益訴訟審理中侵權(quán)行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系證明存在困難，司法部門在審理環(huán)境公益訴訟案件中，可以借鑒環(huán)境私益訴訟中舉證責(zé)任倒置的規(guī)定，也采取基于“原告舉證難度較大，應(yīng)當(dāng)由被告承擔(dān)舉證責(zé)任”的做法。[12]

三是因果關(guān)系推定。環(huán)境公益訴訟適用舉證責(zé)任倒置的分配規(guī)則受到了部分學(xué)者的批判，認(rèn)為作為海洋環(huán)境公益訴訟原告的行政機關(guān)對于海洋生態(tài)環(huán)境損害與污染行為之間是否存在因果關(guān)系具有較強的舉證能力，再實行舉證責(zé)任倒置顯失公平。[13]因此，多數(shù)學(xué)者主張以因果關(guān)系推定的規(guī)則取代舉證責(zé)任倒置。具體而言，根據(jù)“法釋[2015]1號”第8條的規(guī)定，原告應(yīng)當(dāng)就被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險提供初步證明材料。如若法官依據(jù)經(jīng)驗法則對此形成內(nèi)心確信，則對方當(dāng)事人須負(fù)擔(dān)證明因果關(guān)系不存在的主觀證明責(zé)任。如若法官對原告提出的證明基礎(chǔ)事實存在的證據(jù)未形成內(nèi)心確信，抑或?qū)Ψ疆?dāng)事人提出證據(jù)而使基礎(chǔ)事實存在與否處于真?zhèn)尾幻鞯臓顟B(tài)，則因果關(guān)系要件視為不成立，由原告承擔(dān)客觀證明責(zé)任。[14]因果關(guān)系推定在原被告之間搭起了可視化的舉證框架，既減輕了原告的證明責(zé)任，也兼顧了原被告之間的訴訟地位。

對于海洋環(huán)境民事公益訴訟而言，應(yīng)當(dāng)采取何種舉證責(zé)任分配規(guī)則？在確立舉證規(guī)則的過程中，需要考慮哪些因素？如果采取因果關(guān)系推定的規(guī)則，那又應(yīng)當(dāng)如何理解“推定”？以上問題值得進一步思考。

（三）海洋環(huán)境民事公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式單一

“法釋[2017]23號”雖然對海洋民事公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式作出了較為細(xì)化的規(guī)定，但總體上看，“法釋[2017]23號”更側(cè)重于金錢賠償，這與海洋環(huán)境民事公益訴訟的目的有所偏離。

1.海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的缺失

“法釋[2017]23號”第7條、第8條、第9條對海洋生態(tài)損害賠償?shù)姆秶?、恢?fù)費用等給予了明確的規(guī)定，但對海洋的生態(tài)修復(fù)卻有所忽視。破壞生態(tài)環(huán)境的案件應(yīng)以生態(tài)環(huán)境的修復(fù)為著眼點，不僅要判令侵權(quán)人停止破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為，更要判令侵權(quán)人承擔(dān)限期修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。[15]那為何“法釋[2017]23號”卻呈現(xiàn)出“重賠輕修”的傾向呢？一種可能的解釋是，立法者認(rèn)為海洋環(huán)境問題具有高度的專業(yè)性，依靠責(zé)任人的個人力量很難恢復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境。在“恢復(fù)原狀”的判決不能或很難得到執(zhí)行的情況下，可以以損害賠償?shù)姆绞教娲男?。[16]事實上，這種所謂的替代方式曲解了環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)目的，造成了實踐中很多污染者“交錢就可以”的錯誤觀念。因此，海洋環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)建立以生態(tài)修復(fù)為核心，以承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用為替補的責(zé)任形式。

2.海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償適用困難

較之于一般案件，環(huán)境公益訴訟在案件事實的固定上更加困難。而對于海洋環(huán)境案件來說，其外部環(huán)境和案件自身特點將這一困難進一步放大。這一特征導(dǎo)致的直接結(jié)果就是損害賠償適用的困難。具體而言，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償適用困難主要表現(xiàn)在兩個方面：一是海洋生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估困難;二是賠償數(shù)額巨大。

海洋生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估是指鑒定評估主體按照規(guī)定的程序和方法，運用科學(xué)技術(shù)和專業(yè)知識，對涉及糾紛的專門性問題進行鑒定評估，并做出鑒定意見的過程。[17]科學(xué)的損害鑒定評估首先需要符合資質(zhì)條件的評估鑒定機構(gòu)，但目前全國具有從事環(huán)境類鑒定評估資質(zhì)的機構(gòu)加起來也只不到30家，能夠從事海洋生態(tài)環(huán)境損害評估的機構(gòu)更是少之又少。[18]此外，即使能夠準(zhǔn)確鑒定出損害賠償?shù)念~度，數(shù)額也是非常巨大。以鑒定費用為例，我國目前專業(yè)鑒定機構(gòu)的費用約為150元/畝，而海洋所具有的流動性和廣泛性加速了海洋污染的范圍，使得鑒定費用十分高昂，[19]毋寧說生態(tài)修復(fù)費用。因此，即使“法釋[2017]23號”明確規(guī)定了海洋損害賠償?shù)姆秶?，實際履行起來仍然困難重重。

三、海洋環(huán)境民事公益訴訟制度的完善進路

（一）明確海洋環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體

1.海洋環(huán)境民事公益訴訟起訴主體的厘正

根據(jù)《環(huán)境保護法》《海環(huán)法》《民事訴訟法》的規(guī)定，我國提起環(huán)境民事公益訴訟的適格主體包括：行政機關(guān)、社會組織、檢察機關(guān)。那么在海洋環(huán)境公益訴訟中，社會組織、檢察機關(guān)是否享有環(huán)境公益訴權(quán)呢？筆者認(rèn)為，海洋環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體應(yīng)當(dāng)包括行政機關(guān)、檢察機關(guān)、社會組織。

首先，多數(shù)否認(rèn)社會組織提起海洋環(huán)境公益訴訟的觀點都認(rèn)為在《海環(huán)法》與《環(huán)境保護法》適用問題上，應(yīng)當(dāng)采取“特別法優(yōu)于一般法”的規(guī)則。但根據(jù)《立法法》第92條的立法旨意，“特別法優(yōu)于一般法”適用的前提是法律規(guī)范的“不一致”，而實際上無論是《海環(huán)法》與《環(huán)境保護法》還是《海環(huán)法》與《民事訴訟法》并不存在沖突?！董h(huán)境保護法》是關(guān)于環(huán)境保護的一般規(guī)定，《民事訴訟法》是關(guān)于民事訴訟的一般規(guī)定，兩部法律同樣適用于海洋環(huán)境公益訴訟。[20]此外，“特別法優(yōu)于一般法”的適用條件是兩部法律規(guī)范的對象相同，但《環(huán)境保護法》與《海環(huán)法》并不存在規(guī)范對象上的同一性。具體而言，《環(huán)境保護法》第58條是關(guān)于社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定，《海環(huán)法》第89條第2款是關(guān)于行政機關(guān)提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定，二者均是《民事訴訟法》第55條“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”的具體化，因而二者并不存在一般與特別的關(guān)系。

其次，從文義解釋的角度上看，《海環(huán)法》第89條第2款是賦權(quán)性規(guī)定而非限定性規(guī)定。該條款規(guī)定的原因行為包括破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源以及海洋保護區(qū)，且不論海洋水產(chǎn)資源能否等同于海洋自然資源，海洋生態(tài)與海洋環(huán)境也非同一概念①，因此，該條款只是規(guī)定了三種特殊情形，并非窮盡性列舉，而針對其他情形，社會組織當(dāng)然可以基于《環(huán)境保護法》的規(guī)定提起海洋環(huán)境民事公益訴訟。此外，結(jié)合“法釋[2017]23號”第1條的規(guī)定：“人民法院審理為請求……”，這里的“為請求”并沒有限定主語，即并未明確規(guī)定“人民法院審理海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理機關(guān)為請求……”?？梢?，《海環(huán)法》第89條第2款并沒有排除社會組織、檢察機關(guān)提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的可能，而只是賦予了海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理機關(guān)提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的資格。

① 在中國，檢察機關(guān)提起海洋環(huán)境公益訴訟已經(jīng)有了相應(yīng)的司法實踐，參見（2017）粵72民初431號、（2017）粵72民初432號。

最后，從訴訟的客觀目的上說，適當(dāng)擴大海洋環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體亦符合現(xiàn)實需要。我國是海洋大國，擁有18 000多公里的海岸線，盡管近年來我國海洋環(huán)境惡化的勢頭得到了一定程度的控制，但局部海域生態(tài)環(huán)境惡化問題仍然十分突出?？紤]到海洋保護的嚴(yán)峻形勢，允許社會組織等適格原告對海洋環(huán)境污染與生態(tài)破壞行為提起海洋環(huán)境公益訴訟，并由中國法院立案、審理與執(zhí)行，是我國行使海上司法主權(quán)、維護國家海洋權(quán)益的重要方式。[21]

綜上所述，《海環(huán)法》第89條第2款雖然是海洋環(huán)境保護的特殊規(guī)定，但并未限定只能由海洋環(huán)境行政監(jiān)管機關(guān)提起海洋環(huán)境民事公益訴訟。根據(jù)《環(huán)境保護法》和《民事訴訟法》的規(guī)定，社會組織和檢察機關(guān)均是海洋環(huán)境民事公益訴訟的適格原告①。

2.海洋環(huán)境民事公益訴訟起訴主體的順位

在行政機關(guān)、檢察機關(guān)、社會組織均能提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的制度框架下，如何厘清不同主體之間的起訴順位亦是需要解決的問題。

從本質(zhì)上說，起訴順位的確定是為了解決訴權(quán)沖突的問題。訴權(quán)沖突包括積極沖突和消極沖突，筆者重點討論訴權(quán)的積極沖突。鑒于中國“多頭治?！钡默F(xiàn)實情況，能夠提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的主體包括所有行使海洋環(huán)境行政監(jiān)督管理權(quán)的部門。這意味著訴權(quán)沖突不僅包括行政機關(guān)與檢察機關(guān)、社會組織之間的沖突（對外沖突），還包括不同海洋環(huán)境行政監(jiān)管部門的沖突（對內(nèi)沖突）。

就對內(nèi)沖突而言，《海環(huán)法》第5條對不同部門之間的權(quán)力已經(jīng)作出了較為明確的劃分。法院在審理不同海洋環(huán)境行政監(jiān)管機關(guān)提起的海洋環(huán)境民事公益訴訟時，應(yīng)當(dāng)以污染源為依據(jù)確定適格的起訴主體;如果存在多個污染源，則應(yīng)當(dāng)將各有權(quán)提起訴訟的法定機關(guān)列為共同原告，對案件合并審理。這一方式既因應(yīng)了行政機關(guān)內(nèi)部的職權(quán)劃分，也能夠提高訴訟效率，是一種較為理想的內(nèi)部訴權(quán)沖突化解方式。

就對外沖突而言，學(xué)界觀點主要分為三類：檢察機關(guān)>環(huán)保組織>公民;公民和環(huán)保組織>行政機關(guān)>檢察機關(guān);行政機關(guān)>檢察機關(guān)>環(huán)保團體和公民。[22-24]而在討論不同主體之間的起訴順位時，既要符合現(xiàn)有的制度安排，也需考慮不同主體的訴訟能力。海洋除了具有經(jīng)濟價值外，還具有重要的戰(zhàn)略意義;不僅涉及對內(nèi)關(guān)系，更涉及國家的對外安全。針對該種“特殊資源”的訴訟，《海環(huán)法》特別賦予了海洋環(huán)境行政監(jiān)管機關(guān)的公益訴權(quán)。因此，應(yīng)當(dāng)將海洋行政監(jiān)管機關(guān)確定為海洋環(huán)境民事公益訴訟首選的起訴主體。從訴訟能力上說，海洋行政監(jiān)管機關(guān)也能很好地應(yīng)對海洋環(huán)境問題的復(fù)雜性和專業(yè)性。當(dāng)然這并不能否認(rèn)檢察機關(guān)和社會組織在環(huán)境公益訴訟中的積極作用。在海洋環(huán)境行政監(jiān)管部門不主動行使公益訴權(quán)的情況下，檢察機關(guān)可以向其發(fā)出檢察建議，社會組織亦可以提出申請;當(dāng)海洋環(huán)境行政監(jiān)管機關(guān)拒絕履行或逾期不予回復(fù)時，檢察機關(guān)和社會組織可以提起海洋環(huán)境民事公益訴訟。

（二）明確海洋環(huán)境民事公益訴訟的舉證規(guī)則

海洋環(huán)境民事公益訴訟舉證規(guī)則的確立，除了需要考慮訴訟雙方的舉證能力，還需要兼顧海洋環(huán)境污染侵權(quán)的特殊性。

1.海洋環(huán)境污染侵權(quán)的二階性

與其他侵權(quán)行為相比，海洋環(huán)境污染侵權(quán)具有自身獨特的行為邏輯和時間邏輯。當(dāng)行為人將污染物排放到海洋中時，作為海洋環(huán)境組成部分的大氣、海水等環(huán)境要素將通過稀釋、淡化等方式，降低或者消除污染物的毒性。然而，海洋的這種自凈能力存在一定的閾值，只有當(dāng)污染物的數(shù)量或濃度控制在這一閾值之內(nèi)時，海洋自凈能力方能正常發(fā)揮;相反，一旦超出這一閾值，便會引發(fā)法律否定性評價的環(huán)境問題?？梢钥闯?，海洋污染侵權(quán)隱含著兩個階段：第一階段，排放的污染物超出海洋環(huán)境承載能力，產(chǎn)生海洋生態(tài)環(huán)境損害的階段;第二階段，不能被自然消解的污染因子，以海洋環(huán)境為介質(zhì)，對與該海洋環(huán)境發(fā)生關(guān)聯(lián)的人身、財產(chǎn)產(chǎn)生侵害的階段。[25]傳統(tǒng)侵權(quán)理論認(rèn)為，只有污染侵權(quán)發(fā)展到第二階段，即污染因子切實影響到法律所明確保護的人身、財產(chǎn)權(quán)益時，環(huán)境污染才具有侵權(quán)法上的意義。但實際上，第二階段受到損害的人身、財產(chǎn)利益無需通過公益訴訟的救濟機制，而使用私法救濟手段即可完成利益填補。相反，第一階段所引發(fā)的海洋生態(tài)環(huán)境損害才是催生公益訴訟的動力原因。海洋生態(tài)環(huán)境屬于典型的公共物品，在缺乏明確所有權(quán)主體的情況下，公益訴訟制度是化解海洋生態(tài)利益無人救濟的重要方式。

海洋環(huán)境污染侵權(quán)的二階性對于海洋環(huán)境民事公益訴訟舉證責(zé)任分配規(guī)則的選擇具有重要的啟示意義：由于并非救濟私法所保護的人身和財產(chǎn)利益，海洋環(huán)境民事公益訴訟中的因果關(guān)系并非侵害行為與（人身財產(chǎn)）損害結(jié)果之間的因果關(guān)系，而是侵害行為與（海洋生態(tài)環(huán)境）損害結(jié)果之間的因果關(guān)系。因而，海洋環(huán)境民事公益訴訟中的舉證責(zé)任分配規(guī)則無需與環(huán)境侵權(quán)的舉證責(zé)任分配規(guī)則保持一致。相反，由于救濟利益的不同，海洋環(huán)境民事公益訴訟的舉證分配規(guī)則應(yīng)當(dāng)保持自身的獨特性。而《侵權(quán)責(zé)任法》和“法釋[2015]2號”均是以民事侵權(quán)制度為框架，對環(huán)境民事公益訴訟中的舉證責(zé)任缺乏應(yīng)有的關(guān)注。

2.海洋環(huán)境民事公益訴訟舉證責(zé)任分配規(guī)則的應(yīng)然路徑

第一，不應(yīng)適用舉證責(zé)任倒置的規(guī)則。盡管《侵權(quán)責(zé)任法》第66條確立了環(huán)境侵權(quán)案件舉證責(zé)任倒置的規(guī)則，但在學(xué)理和司法實踐中這一規(guī)則受到了較大的挑戰(zhàn)。[26]原因是舉證責(zé)任倒置的理論基礎(chǔ)發(fā)生了變化。目前，海洋環(huán)境民事公益訴訟舉證責(zé)任不應(yīng)采取舉證責(zé)任倒置的規(guī)定。首先，舉證責(zé)任倒置的適用基礎(chǔ)在于原被告之間訴訟能力的不平等。在環(huán)境民事公益訴訟中，“當(dāng)事人地位失衡”的狀況已然發(fā)生改變，環(huán)境公益訴訟的原告不僅在專業(yè)知識、經(jīng)濟實力和資源支持等方面具有明顯優(yōu)勢，而且社會組織與行政機關(guān)運用法律規(guī)則的能力也更為突出，尤其是在行政機關(guān)和檢察機關(guān)作為原告的情形下，被告方反而處于弱勢地位。其次，“法釋[2015]1號”已經(jīng)在很大程度上減輕了原告的舉證責(zé)任，例如該《解釋》第13條、第14條等，舉證責(zé)任倒置的事實基礎(chǔ)也已不存在。最后，舉證責(zé)任倒置造成了新的訴訟不公平。相較于原告的正向證明，被告的反向證明絲毫不會輕松，而且被告在舉證責(zé)任倒置的條件下承擔(dān)的證明標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)高，為此有學(xué)者指出舉證責(zé)任倒置規(guī)則基本上使被告無機會翻身，被告敗訴是適用舉證責(zé)任倒置的必然結(jié)果。[27]

第二，因果關(guān)系證明的合理分配。舉證責(zé)任倒置的司法困境使更多的學(xué)者訴諸于因果關(guān)系推定的分配規(guī)則?！胺ㄡ孾2015]1號”第8條也規(guī)定原告應(yīng)當(dāng)提供初步的證明材料。為此有學(xué)者認(rèn)為，因果關(guān)系推定是環(huán)境民事公益訴訟舉證分配規(guī)則的應(yīng)然路徑，不僅從實質(zhì)上減輕了原告的舉證標(biāo)準(zhǔn)，也相對減輕了被告的舉證責(zé)任。[28]誠然，因果關(guān)系推定的分配規(guī)則在一定程度上修正了舉證責(zé)任倒置絕對化適用所帶來的訴訟不公平，但因果關(guān)系推定規(guī)則適用于海洋環(huán)境民事公益訴訟中還需兼顧海洋環(huán)境污染的時間邏輯。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)海洋環(huán)境污染的實際情況合理分配舉證責(zé)任。首先需要明確的是，對于損害行為、損害后果和因果關(guān)系，原告均應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。就因果關(guān)系而言，在社會組織作為原告的情形下，因果關(guān)系的證明只需達(dá)到初步的證明標(biāo)準(zhǔn)即可;而在行政機關(guān)和檢察機關(guān)作為原告的情形下，則需達(dá)到較高的蓋然性。此外，還應(yīng)當(dāng)兼顧海洋環(huán)境污染發(fā)生的時間推進。對于損害行為較為明顯，損害結(jié)果尚未擴散，因果關(guān)系判斷相對容易的海洋環(huán)境公益訴訟案件，適用舉證責(zé)任的一般分配規(guī)則;對于損害行為較為明顯，損害結(jié)果業(yè)已擴散，因果關(guān)系判斷相對困難的海洋環(huán)境公益訴訟案件，適用因果關(guān)系推定的分配規(guī)則。

（三）完善海洋環(huán)境民事公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式

1.明確以生態(tài)修復(fù)為核心的責(zé)任承擔(dān)方式

環(huán)境民事公益訴訟的主要目的是修復(fù)生態(tài)環(huán)境而非金錢賠償，如果僅僅賠償而不修復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境，對環(huán)境保護就沒有實質(zhì)的意義。海洋生態(tài)環(huán)境的特殊性使得海洋生態(tài)修復(fù)十分困難，但實踐中“重賠輕修”的做法顯然不科學(xué)。為此，應(yīng)當(dāng)首先明確責(zé)任人的生態(tài)修復(fù)責(zé)任而非直接認(rèn)定其承擔(dān)損害賠償，即在裁判文書中明確課以責(zé)任人生態(tài)修復(fù)的責(zé)任，只有在責(zé)任人無法履行生態(tài)修復(fù)時才能將部分生態(tài)修復(fù)責(zé)任轉(zhuǎn)化為損害賠償;其次，對于可以進行修復(fù)的項目，例如因污染行為導(dǎo)致的可打撈型海洋污染物，應(yīng)當(dāng)由責(zé)任人承擔(dān)打撈等初級修復(fù)義務(wù);最后，對于責(zé)任人無法修復(fù)的海洋生態(tài)環(huán)境應(yīng)當(dāng)由政府或第三方承擔(dān)修復(fù)工作，但也并不能免去責(zé)任人的修復(fù)義務(wù)，例如可以采取替代性修復(fù)或者異地修復(fù)等方式履行修復(fù)義務(wù)。

2.引入政府補償責(zé)任

如上文所述，由于海洋生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估困難以及賠償數(shù)額巨大等原因，使得海洋環(huán)境民事公益訴訟的責(zé)任履行經(jīng)常陷入困境。為此，一種較為可行的方式是引入政府補償責(zé)任。從學(xué)理上說，政府是環(huán)境保護的第一責(zé)任主體。根據(jù)政治學(xué)中的委托代理理論，如果國家行為與私人行為存在共謀，那么國家當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，如果一國政府未能懲罰作惡之人也可視為其與作惡之人存在共謀，因此在大規(guī)模的災(zāi)難事故中，政府理應(yīng)為其不當(dāng)行為承擔(dān)法律責(zé)任。[29]此外，從現(xiàn)實的角度上說，海洋損害賠償?shù)臄?shù)額相對較大，一般超過了私主體的能力范圍。而在污染侵權(quán)的民事責(zé)任不足以提供適當(dāng)救濟的情況下，政府責(zé)任應(yīng)當(dāng)成為值得考慮的問題。在環(huán)境污染事故造成重大損害的情形，政府承擔(dān)一定金錢補償?shù)攘x務(wù)也已經(jīng)成為常態(tài)。[30]因而政府有必要對超過私主體賠償能力的部分承擔(dān)補償責(zé)任。政府承擔(dān)補償責(zé)任之后，保留對責(zé)任人追償?shù)臋?quán)利。

四、結(jié)語

海洋生態(tài)環(huán)境污染特有的行為邏輯和時間邏輯使海洋環(huán)境民事公益訴訟有別于其他環(huán)境公益訴訟，更有別于環(huán)境私益訴訟，

而《海環(huán)法》和“法釋[2017]23號”對其的關(guān)注明顯不夠。海洋環(huán)境民事公益訴訟制度需要兼顧海洋的經(jīng)濟價值、生態(tài)價值、戰(zhàn)略價值等多元價值，因應(yīng)中國海洋發(fā)展的現(xiàn)實情況。未來海洋環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展應(yīng)當(dāng)立足于我國環(huán)境公益訴訟發(fā)展的二元格局，重點解決兩方面的難題，即協(xié)調(diào)其與海洋環(huán)境行政公益訴訟的關(guān)系，以及其與海洋生態(tài)損害賠償制度之間的銜接。

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收稿日期：2019-10-11

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“生態(tài)文明法律制度建設(shè)研究”（14ZDC029），最高人民法院司法研究重大課題“行政案件繁簡分流改革研究”（ZGFYZDKT201911-01）

作者簡介：黃錫生（1964-），男，江西石城人，法學(xué)博士，重慶大學(xué)西部環(huán)境資源法制建設(shè)研究中心主任，重慶大學(xué)法學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師，E-mail：huangxisheng@cqu.edu.cn;王中政（1993-），男，江蘇南京人，重慶大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專業(yè)博士研究生，E-mail：13584072531@163.com。

① 參見（2015）大連立初字第5號。

② 盡管該案二審法院重新賦予社會組織以起訴資格，但理由在于該案并非單純破壞了海洋生態(tài)環(huán)境，而是同時破壞了陸地生態(tài)環(huán)境。參見（2016）粵09民初122號、（2017）粵民終2635號。

③ 參見（2018）魯民終1334號。

① 參見（2015）武海法立字第00001號。

① 《環(huán)境保護法》第56條規(guī)定的原因行為包括污染環(huán)境和破壞生態(tài)，可見中國采取基本觀點是污染環(huán)境和破壞生態(tài)的兩分法，環(huán)境與生態(tài)并不相同。參見竺效：《論環(huán)境侵權(quán)原因行為的立法拓展》，發(fā)表于《中國法學(xué)》，2015年第2期，第248-265頁。