閆晶 畢如田 徐占軍

摘要：詳細闡述山西省沁水縣城鎮(zhèn)低效用地認定過程并進行結(jié)果分析，探究其改造方法，為城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和土地合理利用提供科學依據(jù)和理論基礎。以沁水縣14個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為研究區(qū)，基于調(diào)研數(shù)據(jù)，采用定性定量結(jié)合的方法構(gòu)建認定體系，結(jié)合實證研究，提出改造開發(fā)策略。結(jié)果顯示，研究區(qū)城鎮(zhèn)低效用地259宗，其中通過定性指標認定205宗，面積為15.37 hm2;定量指標認定54宗，面積為52.29 hm2;舊城鎮(zhèn)集中成片改造，舊廠礦采取綜合整治策略，舊村莊遵循拆舊建新原則進行改造。說明沁水縣城鎮(zhèn)低效用地具有較大的挖潛價值，可通過改造釋放土地利用活力，為同類型小城鎮(zhèn)的低效用地認定與改造提供思路。

關鍵詞：城鎮(zhèn)低效用地;類型;土地用途;認定方法;指標理想值;指標標準化;規(guī)模與分布;改造策略;沁水縣

中圖分類號： F323.21 ?文獻標志碼： A ?文章編號：1002-1302（2020）03-0284-06

進入21世紀以來，我國城鎮(zhèn)化進程的速度與規(guī)模遠遠高于亞洲其他地區(qū)，部分沿海城市的建設用地占比已超過40%[1-2]，但由此也引發(fā)了相關問題，許多城市盲目追求城市擴張，忽略了人居環(huán)境、城市布局、基礎設施建設等影響城市內(nèi)涵的因素[3]，建設用地低效利用的問題也逐步顯現(xiàn)。這些都要求盡快轉(zhuǎn)變粗放的外擴型用地方式，解決城市發(fā)展空間迫在眉睫[4-5]。因此，為重新激活地區(qū)活力，充分挖潛現(xiàn)有低效存量土地已成為城市未來發(fā)展的必由之路[6]。

雖然城鎮(zhèn)低效用地的概念在2013年才首次明確，但是土地報酬遞減規(guī)律、區(qū)位理論、地租理論等早已揭示了城市不斷擴張帶來的隱患。此外，20世紀提出的田園城市理論、廣畝城市以及現(xiàn)代城市理論等，都與城鎮(zhèn)低效用地研究息息相關。在理論實施層面，2016年至今，我國多地已對城鎮(zhèn)低效用地展開調(diào)研與改造工作，但是各地采取的方法和策略不盡相同，目前也沒有成體系的標準以指導城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)[7]。因此，為探究城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)策略和方法的科學性和合理性，有必要對低效用地的認定過程、分布模式、成因及處置對策進行有針對性的研究[8]。目前，國內(nèi)外低效用地研究熱點在于概念界定與分類、政策研究[9-11]、相關法律研究[12]、再開發(fā)路徑以及模式探究[13-14]，國內(nèi)低效用地研究的評價對象多以開發(fā)園區(qū)和片區(qū)為主[15]，注重低效工業(yè)用地的研究[16-18]。但是針對一個行政區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)低效用地的認定方法研究很少，尤其是以宗地為單元的評價。鑒于此，本研究以山西省沁水縣為例，詳細闡述縣域城鎮(zhèn)低效用地的認定過程，嘗試探討其形成原因并提出相關的策略建議，以期對城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的實施以及同類型小城鎮(zhèn)低效用地認定提供參考。

1 材料與方法

1.1 數(shù)據(jù)來源

2018年8—9月，對沁水縣所轄7個鎮(zhèn)7個鄉(xiāng)展開了為期30 d的資料收集和實地調(diào)研工作。調(diào)查底圖通過疊加沁水縣2016年（最新）土地利用現(xiàn)狀變更成果數(shù)據(jù)和土地利用總體規(guī)劃圖，進行GIS空間分析得到;宗地范圍、權(quán)屬、現(xiàn)狀地類等數(shù)據(jù)，以2016年城鎮(zhèn)地籍調(diào)查成果為基礎并結(jié)合2016年遙感影像圖獲得，同時計算得到容積率、建筑密度等數(shù)據(jù);基礎設施狀況指標參照沁水縣基準地價資料和《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》，同時考慮沁水縣實際情況，選取合理的指標值。1.2 城鎮(zhèn)低效用地類型及認定指標

本研究中城鎮(zhèn)低效用地的類型設定為舊城鎮(zhèn)、舊村莊和舊廠礦。定性指標包括是否為棚戶區(qū)改造計劃用地以及因企業(yè)搬遷或其他原因而停止使用的舊城鎮(zhèn)低效用地;是否為城中村改造計劃用地以及部分城邊村用地的舊村莊低效用地。工礦倉儲用地是否為停建停產(chǎn)或倒閉狀態(tài)，是否為淘汰類產(chǎn)業(yè)用地。此外，考慮是否符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃以及相關產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。定量指標包括綜合容積率、建筑密度、基礎設施狀況，工業(yè)用地須考慮地均產(chǎn)值、地均稅收。其中，容積率、建筑密度屬適度相關指標。地均產(chǎn)值、地均稅收屬正向相關指標，指標值越高，表明工業(yè)用地的土地利用程度越高?；A設施狀況包括基礎設施完備度和公用設施完備度，屬正向相關指標，基礎設施越完善，表明土地開發(fā)程度越高。

1.3 城鎮(zhèn)低效用地認定方法

以宗地為單位，采用定性描述與定量計算結(jié)合的方法，基于沁水縣建設用地的現(xiàn)狀，定性評價時，只須符合定性指標中的任意一項，即判定為城鎮(zhèn)低效用地，其他宗地采用定量計算進行認定。定量計算時，首先統(tǒng)計每宗地的定量指標值，然后確定指標理想值和權(quán)重，進行指標標準化處理，最后計算宗地得分，將不同用途的宗地按分數(shù)從大到小進行排列，取排名倒數(shù)5%的宗地作為城鎮(zhèn)低效用地。

1.3.1 指標理想值的確定 本研究涉及到須要確定指標理想值的指標有容積率、建筑密度，其數(shù)值以《主城區(qū)控制性詳細規(guī)劃》《城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》規(guī)定的相同區(qū)域內(nèi)最高控制區(qū)間為依據(jù)確定。

1.3.3 指標權(quán)重的確定 指標權(quán)重值以各項指標對各類建設用地利用程度的影響為依據(jù)確定。本研究采用層次分析法確定指標權(quán)重值，結(jié)果見表1。

沁水縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與縣城之間的基礎設施狀況有較大差異，因此，因子選取和權(quán)重確定須分別考慮鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與縣城的不同情況?？h城基礎設施完備度選取供水、排水、供氣、供暖4個因素;公用設施完備度選取醫(yī)院、中學、小學、廣場公園、大型超市5個因素。由于縣城工業(yè)用地分布在中心城區(qū)周邊，交通便利，電力設施齊全，供氣、供暖情況基本一致，且周圍公用設施數(shù)目基本為0，因此縣城工業(yè)用地基礎設施狀況只考慮排水、供水2個方面。各因素權(quán)重見表2。由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）內(nèi)供水、排水條件基本一致，供暖是家庭自主供暖，無供氣設施，因此各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）只選擇了公共設施完備度這一因子，子因素選取中學、小學、幼兒園、醫(yī)院4個因素。各因素權(quán)重見表3。

1.3.4 低效用地分值計算 考慮到基礎設施狀況計算的復雜性和獨特性，為保證結(jié)果科學準確，本研究對各城鎮(zhèn)低效用地分值計算分2個部分進行。根據(jù)低效用地的不同用途， 以各項指標的標準化值為基礎，綜合容積率、建筑密度、地均產(chǎn)值以及地均稅收分值統(tǒng)一求和得到F0。其次，根據(jù)沁水縣中心城區(qū)和各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的具體情況，結(jié)合沁水縣基準地價成果，對基礎設施狀況的分值J進行計算，其結(jié)果與F0累計求和得出宗地綜合分值。

2 結(jié)果與分析

2.1 城鎮(zhèn)低效用地的認定結(jié)果分析

最終確定城鎮(zhèn)低效用地259宗，共67.66 hm2，通過定性判斷為城鎮(zhèn)低效用地的共205宗，涉及2個棚戶區(qū)改造項目和4個城中村改造項目，其中城隍廟棚戶區(qū)改造項目55宗;鐵路小區(qū)棚戶區(qū)改造項目3宗、東關幼兒園城中村改造項目11宗、梅杏劇院城中村改造項目28宗、梅園4期城中村改造項目63宗、楊河片區(qū)城中村改造項目25宗以及20宗以停建停產(chǎn)、不符合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為主的低效用地。

通過定量計算判定為城鎮(zhèn)低效用地的共54宗。定量計算過程中，工礦倉儲用地容積率理想值1.0，建筑密度指標理想值取0.45或0.50，地均產(chǎn)值、地均稅收分值，基礎設施狀況得分在0～8分之間，最終確定得分48.5分的工礦倉儲用地為城鎮(zhèn)低效用地;公共管理與公共服務用地容積率理想值1.2或2.1，建筑密度指標理想值0.30或0.25，基礎設施狀況得分1～10分之間，最終確定得分60分的公共管理與公共服務用地為城鎮(zhèn)低效用地;商業(yè)用地容積率理想值4.0，建筑密度指標理想值0.50，基礎設施狀況得分1～16分之間，最終確定得分65分的商業(yè)用地為城鎮(zhèn)低效用地。宗地基礎設施狀況分值相差較大，距離中心城區(qū)越遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其基礎設施狀況得分越低。主要是由于縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施狀況不盡相同，且土地級別也會對計算結(jié)果產(chǎn)生影響。

2.2 不同類型城鎮(zhèn)低效用地的規(guī)模與分布

沁水縣舊城鎮(zhèn)、舊廠礦、舊村莊宗地分別為91、21、147宗，占沁水縣城鎮(zhèn)低效用地總宗地數(shù)的比例分別為35.14%、8.11%、56.76%。舊城鎮(zhèn)、舊廠礦、舊村莊面積分別為15.25、43.45、8.96 hm2，占沁水縣城鎮(zhèn)低效用地總面積的比例分別為22.54%、64.22%、13.24%。從表7可以看出，舊村莊地塊較為細碎，面積小，數(shù)量多;舊廠礦地塊成片分布，面積大，數(shù)量少。

從沁水縣城鎮(zhèn)低效用地各個類型的分布情況來看，中心城區(qū)龍港鎮(zhèn)城鎮(zhèn)低效用地的宗地數(shù)最多，共198宗，占總宗地數(shù)的76.45%;占地面積達 24.93 hm2，占比達36.85%。端氏鎮(zhèn)次之，其城鎮(zhèn)低效用地總計17宗地，占總宗地數(shù)的6.56%;占地面積達16.39 hm2，占比達24.22%。舊城鎮(zhèn)主要分布在龍港鎮(zhèn)，面積達7.62 hm2，占全縣面積的 49.97%;端氏鎮(zhèn)次之。舊廠礦主要分布在端氏鎮(zhèn)內(nèi)，面積達14.57 hm2，占全縣舊廠礦的33.53%;此外，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)受其地理位置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響，舊廠礦數(shù)量為0。舊村莊主要集中在龍港鎮(zhèn)內(nèi)，且大多為城中村，面積達6.72 hm2，占全縣舊村莊面積的75.00%。

2.3 不同用途城鎮(zhèn)低效用地的規(guī)模與分布

按照不同的土地用途，對沁水縣城鎮(zhèn)低效用地進行分類統(tǒng)計，統(tǒng)計結(jié)果見表8。

研究區(qū)內(nèi)低效的居住用地、其他用地全部位于中心城區(qū)內(nèi)，且大多為棚戶區(qū)和城中村，分布于縣城的城隍廟、東關幼兒園、梅園四期、楊河片區(qū)和梅杏劇院五大區(qū)域。地塊集中連片分布，建筑密度偏高，綠地面積小，土地利用強度不夠。龍港鎮(zhèn)是沁水縣人口集聚的重點區(qū)域，人口規(guī)模位居全縣第一，在城鎮(zhèn)土地結(jié)構(gòu)上偏重居住用地。此外，在城鎮(zhèn)外延過程中忽略舊城區(qū)居住用地使用不合理的狀況，導致低效居住用地的出現(xiàn)。

研究區(qū)內(nèi)低效商業(yè)用地56宗，面積8.21 hm2，占總低效用地面積的12.31%。其中龍港鎮(zhèn)38宗，面積4.01 hm2，包括棚戶區(qū)和城中村內(nèi)以及縣城周邊亟待整改的商業(yè)用地。端氏鎮(zhèn)、鄭莊鎮(zhèn)次之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中以供銷社、食品站以及部分老舊的商業(yè)建筑為主，位于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中心，設施狀況落后，土地利用強度低。龍港鎮(zhèn)承擔沁水縣經(jīng)濟綜合服務職能，服務業(yè)相對發(fā)達，商業(yè)用地集中;端氏鎮(zhèn)、鄭莊鎮(zhèn)人口規(guī)模僅次于龍港鎮(zhèn)，中心城區(qū)用地長期以來缺乏科學的規(guī)劃，布局混亂，導致低效用地的出現(xiàn)。

研究區(qū)內(nèi)低效工礦倉儲用地33宗，面積達 47.56 hm2，占總低效用地面積的70.29%，主要分布于龍港鎮(zhèn)、端氏鎮(zhèn)、嘉峰鎮(zhèn)。目前現(xiàn)狀多數(shù)為停建停產(chǎn)、不符合城市規(guī)劃的用地，且占地面積大，土地利用效率低下。端氏鎮(zhèn)、嘉峰鎮(zhèn)為沁水縣的能源產(chǎn)業(yè)重鎮(zhèn)，煤炭資源、煤層氣儲量豐富，但是不符合建設用地控制標準和環(huán)保要求的問題普遍存在，部分企業(yè)由于產(chǎn)業(yè)落后、企業(yè)經(jīng)營困難逐步出現(xiàn)停產(chǎn)。

研究區(qū)內(nèi)低效公共管理與公共服務用地主要分布于龍港鎮(zhèn)內(nèi)，端氏鎮(zhèn)次之，建筑布局凌亂分散，缺乏整體規(guī)劃。公共管理與公共服務設施用地布局的科學性直接影響鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌和人居環(huán)境。此外，沁水縣的遠期布局是沿沁河兩岸建設園林縣城和百里風光帶，同時構(gòu)建工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，公共配套設施的完善和科學規(guī)劃會為此遠期布局增色，因此對于低效公共管理與公共服務用地的改造和整理也是未來沁水縣城鎮(zhèn)低效用地開發(fā)改造工作的重點。

2.4 不同類型城鎮(zhèn)低效用地的開發(fā)改造對策

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)策略是置換城市土地、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)的有效手段。針對3種城鎮(zhèn)低效用地類型，結(jié)合不同區(qū)域的發(fā)展特征和資源稟賦，提出改造城鎮(zhèn)低效用地的具體措施，為后續(xù)再開發(fā)工作的實施提供參考。

2.4.1 舊城鎮(zhèn)區(qū)域 該類型區(qū)域主要集中在中心城區(qū)（龍港鎮(zhèn)）內(nèi)，以棚戶區(qū)為主。平均地塊面積較大，地勢平緩，集中連片，整體開發(fā)難度不大?？h城是沁水的政治、文化和服務中心，服務業(yè)、制造業(yè)、特色農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)將成為未來縣城規(guī)劃建設的重點產(chǎn)業(yè)，建議對縣城低效用地進行空間置換，整體成片改造，將置換出來的土地進行出讓，考慮整體收益，注重道路、綠地、公園、廣場、停車場以及其他配套公共服務設施的建設，強化中心城區(qū)的綜合服務功能。對于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的舊城鎮(zhèn)低效用地，若改變其用地性質(zhì)的可能性不大，可對其進行環(huán)境景觀整治;對于人口流失嚴重的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）可以順應居民外出務工的趨勢[21]，整合用地結(jié)構(gòu)以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè);也可引入新的用地功能，激發(fā)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟活力。

2.4.2 舊廠礦區(qū)域 該類型區(qū)域主要分布于端氏鎮(zhèn)、嘉峰鎮(zhèn)、龍港鎮(zhèn)，地塊面積大，基礎設施不完備，綜合容積率和密度普遍偏低，大多不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求和最新的環(huán)保標準。端氏鎮(zhèn)、嘉峰鎮(zhèn)、鄭村鎮(zhèn)因地下蘊藏豐富的煤炭和煤層氣資源，未來可投資建設新能源產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)。此外，因其獨特的自然歷史條件，也是百里沁河風情帶和歷史文物保護的重點地區(qū)。建議靠近鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中心的土地可進行用地功能置換，將其轉(zhuǎn)變?yōu)榫G地、公園或商業(yè)、服務業(yè)綜合用地;結(jié)合沁水縣的自然地理以及人文條件，發(fā)展旅游業(yè)以及宜養(yǎng)結(jié)合的示范區(qū);投資建設現(xiàn)代化新能源產(chǎn)業(yè)園區(qū)，將原有企業(yè)搬遷入園，使得鎮(zhèn)區(qū)和能源產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)區(qū)隔離;也可就地新建創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基地或工業(yè)展覽，提升小城鎮(zhèn)魅力。

2.4.3 舊村莊區(qū)域 該類型區(qū)域以龍港鎮(zhèn)的城中村為主，其他鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）宗地數(shù)目為0或占地面積較小;舊村莊面積小數(shù)量多，基礎設施狀況相對完備。龍港鎮(zhèn)人口規(guī)模超過5萬，是沁水縣的人口聚居區(qū)域，在開發(fā)改造過程中應以改善城鎮(zhèn)居住環(huán)境為目標，提升開發(fā)強度，滿足城鎮(zhèn)發(fā)展要求和中心城區(qū)功能，提升縣域居住水平，同時增加公共綠地空間，最大化實現(xiàn)人口數(shù)量與城鎮(zhèn)環(huán)境的比例和諧，緩解人口帶來的環(huán)境壓力。其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的舊村莊低效用地可進行“拆舊建新”，重新整合布局，優(yōu)化景觀環(huán)境和基礎設施狀況。

3 結(jié)論與討論

通過綜合分析，研究區(qū)城鎮(zhèn)低效用地認定過程中由定性指標確定的城鎮(zhèn)低效用地數(shù)量很多，其中城中村、棚戶區(qū)改造項目，停建停產(chǎn)、倒閉的工業(yè)用地，與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的銜接程度是主導定性判斷的主要依據(jù)。定量計算過程中，指標理想值的確定、針對適度指標采用的基于二次函數(shù)的指標標準化方法以及不同指標分值計算的不同方法都是保證結(jié)果科學有效的關鍵步驟。

研究區(qū)城鎮(zhèn)低效用地中，其他用地數(shù)量最少，居住用地最多;工礦倉儲用地占地面積最大。工礦倉儲用地主要集中在以煤炭資源為主要產(chǎn)業(yè)的端氏鎮(zhèn)，其他不同用途土地的分布呈現(xiàn)以縣城為中心，向外逐步減少的趨勢。不同城鎮(zhèn)低效用地的宗地數(shù)量從少到多排序為舊廠礦<舊城鎮(zhèn)<舊村莊，而占地面積排序卻正好相反。舊城鎮(zhèn)主要分布在龍港鎮(zhèn)、柿莊鎮(zhèn);舊廠礦主要分布在端氏鎮(zhèn);舊村莊主要集中在龍港鎮(zhèn)內(nèi)，且大多為城中村。

針對不同的城鎮(zhèn)低效用地類型提出不同的再開發(fā)改造對策。對于舊城鎮(zhèn)區(qū)域，宜采用成片改造、整體拆除的策略，注重景觀建設和綜合服務功能的體現(xiàn)。對于舊廠礦區(qū)域，宜采用綜合整治的策略，建設新能源產(chǎn)業(yè)園區(qū)，完善相關配套設施。對于舊村莊區(qū)域，宜進行拆舊建新，重新整合布局，提高綠地率，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。

本研究側(cè)重城鎮(zhèn)低效用地的認定過程，探究了判定城鎮(zhèn)低效用地的指標因素，針對不同類型城鎮(zhèn)低效用地和不同用途的土地，對目前沁水縣的城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀進行剖析，從不同角度研究其分布狀況及形成原因，提出相應的開發(fā)改造建議。但在實際實施過程中，城鎮(zhèn)低效用地認定過程的指標選擇和方法應用會受到區(qū)域自然差異和人文因素不同程度的影響，因此其認定方法的科學性和適用范圍還須進一步研究。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，從建議到論證，再到實際操作，還有很多問題須要解決和協(xié)調(diào)。開發(fā)時序、資金籌措、利益分配、開發(fā)主體的選擇以及保障措施等都是在開發(fā)過程中明確，還須要進一步討論和研究。

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