摘 要：近年來，我國各類地方性影子銀行的涌現(xiàn)及其引發(fā)的諸多地方金融風險事件，使完全依賴中央政府一己之力的垂直監(jiān)管模式弊端凸現(xiàn)，地方金融監(jiān)管的補充作用越發(fā)明顯。長期以來，我國較關(guān)注金融監(jiān)管權(quán)在中央部門間的橫向配置，對其在中央與地方之間的縱向配置幾無觸及，導致地方金融監(jiān)管權(quán)的實現(xiàn)只能端賴中央金融監(jiān)管機構(gòu)“一事一議”的規(guī)章、規(guī)范性文件乃至政策的授權(quán)方式，缺乏應(yīng)有的正當性。地方金融辦也因此“名不正、言不順”，普遍存在職能錯位、監(jiān)管權(quán)被隨意干預(yù)和監(jiān)管資源配備不足等困境。是故，國家應(yīng)盡早通過更高位階的立法對“央地”金融監(jiān)管權(quán)的配置加以優(yōu)化，包括明晰“央地”金融監(jiān)管邊界，一攬子授予地方完整的金融監(jiān)管權(quán)，設(shè)置相應(yīng)的外部監(jiān)督問責制度，并建立起以國家金融穩(wěn)定發(fā)展委員會為主導的縱向金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，使兩者形成監(jiān)管合力，依法共治。

關(guān)鍵詞：地方金融;影子銀行;垂直監(jiān)管;監(jiān)管權(quán)配置

中圖分類號：DF438 ?文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2020.01.08 開放科學（資源服務(wù)）標識碼（OSID）：

一、問題的提出：影子銀行的地域性和風險性亟須地方政府的監(jiān)管

與正規(guī)金融體系如銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)等由中央政府這只“有形的手”自上而下主導創(chuàng)建的路徑不同，我國的影子銀行體系根植于民間，主要由市場這只“無形的手”由下而上推動出現(xiàn)，其形成帶有與生俱來的地域性和草根性。在既有正規(guī)金融無法滿足本地中小企業(yè)融資需求的情形下，很多地方閑散的民間資本力量自發(fā)創(chuàng)建了小額貸款公司、融資擔保公司、P2P、融資租賃公司及民間合會、臺會等。這些影子銀行在運作上都離不開一定的地緣、血緣、親緣或者業(yè)緣關(guān)系作為保障，其數(shù)量龐雜，經(jīng)營范圍一般限于所在地域或某個特定范圍，產(chǎn)品供給呈現(xiàn)地方化、區(qū)域化和閉合化態(tài)勢，信用鏈條較為單一，鮮有像商業(yè)銀行、證券公司或保險公司那樣開展全國性經(jīng)營。然而，這些影子銀行游離于銀行監(jiān)管體系之外的運作特征，使之在服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展的同時也增加了當?shù)氐慕鹑陲L險。有學者以2005年至2014年為區(qū)間，分東部、中部、西部三大區(qū)域，對我國各省市影子銀行的規(guī)模進行測算比較，通過非線性回歸模型研究了影子銀行發(fā)展規(guī)模與地方金融風險之間的關(guān)系，結(jié)果發(fā)現(xiàn)一個地方的影子銀行規(guī)模與該地金融體系的穩(wěn)定性之間呈倒“U”形關(guān)系，存在較為顯著的“閾值效應(yīng)”（其中，閥值點就是倒“U”形關(guān)系的拐點）。這種“閾值效應(yīng)”證實了影子銀行對地方發(fā)展的雙重影響：一方面，它有力地彌補了當?shù)卣?guī)金融信貸覆蓋的不足，滿足了中小企業(yè)日益增長的融資需求，對當?shù)鼐蜆I(yè)和經(jīng)濟增長有著積極意義;另一方面，它的過度擴張會在一定程度上弱化和扭曲傳統(tǒng)信貸渠道，增加地方金融體系的不穩(wěn)定性和調(diào)控難度。2018年7月，被稱為“互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新中心”的浙江杭州成為全國P2P爆雷的重災(zāi)區(qū)。據(jù)網(wǎng)貸天眼跟蹤報告顯示，杭州累計發(fā)生自融、拆標、資金池泛濫等問題的P2P平臺就超過100家，合計欠款高達1000多億元，上百萬投資者被卷入其中。與接二連三的P2P倒閉潮相伴的，則是近年來全國各地層出不窮的影子銀行非法集資案。典型如2016年的北京“E租寶案”、昆明“泛亞有色金屬案”，2017年的惠州“E速貸案”、北京“華融普銀案”，2018年的南京“錢寶網(wǎng)案”及2019年的北京“通金所資金斷裂案”等。這些動輒集資數(shù)百億元、投資受害者數(shù)十萬人的大案、要案，不僅造成了當?shù)亟鹑谥刃虻奈蓙y和投資恐慌，還引發(fā)了系列群體性維權(quán)事件，對地方社會秩序的穩(wěn)定構(gòu)成了極大威脅和沖擊?？梢?，我國影子銀行的地域性和風險性決定了對其亂象的治理已非傳統(tǒng)中央監(jiān)管機構(gòu)一己之力可以解決，亟須地方政府的監(jiān)管參與。

其一，由地方政府參與本地影子銀行監(jiān)管，不僅能有效彌補現(xiàn)行中央垂直監(jiān)管范圍有限、資源不足的缺陷，還可以矯正“一刀切”的監(jiān)管弊端。雖然金融監(jiān)管權(quán)在我國是中央政府的事權(quán)，金融監(jiān)管制度安排亦由中央政府主導，但中央政府的監(jiān)管主要針對正規(guī)金融體系內(nèi)的金融機構(gòu)。2018年3月17日，我國進行了金融監(jiān)管體制改革，將銀監(jiān)會與保監(jiān)會合二為一，但中央分業(yè)垂直監(jiān)管模式依舊沒有改變。以合并后的“一行兩會”為例，從下表1可見，其監(jiān)管力量主要布局在省、自治區(qū)、直轄市以及地市兩級，其中的“兩會”在第三級（縣級）及以下區(qū)域還存在著空白。然而，伴隨著近年來城鎮(zhèn)化的推進及民間金融的深化，我國大多數(shù)影子銀行恰恰活躍于市縣或市縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村級行政區(qū)域內(nèi)。它們在地方注冊并立基于該地域范圍開展經(jīng)營活動，服務(wù)對象為當?shù)仄髽I(yè)或者個人，不僅分布廣，數(shù)量多，而且增長迅猛，使得本就勢單力薄的中央監(jiān)管派出機構(gòu)越發(fā)力不從心。以北京為例，其銀監(jiān)局也就260名工作人員，卻要承擔著21.6萬億元資產(chǎn)、4788家機構(gòu)網(wǎng)點的監(jiān)管任務(wù)。足見，由地方政府設(shè)立專門金融監(jiān)管機構(gòu)，參與本地影子銀行的監(jiān)管，既能分擔和減輕中央政府的監(jiān)管負荷，降低一對多的監(jiān)管周旋成本，又能克服中央垂直監(jiān)管鞭長莫及的困境，從而實現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋。另外，我國幅員遼闊，不同地區(qū)影子銀行的發(fā)展水平和風險暴露系數(shù)不盡相同，若不加區(qū)別地套用中央政府整齊劃一的監(jiān)管標準，不僅無法實現(xiàn)監(jiān)管的精準性，還會造成監(jiān)管資源配置的失衡。是故，讓地方政府參與監(jiān)管，既可以紓緩中央垂直監(jiān)管網(wǎng)點不足、觸角受限的困境，又能量體裁衣，針對本地影子銀行的運營實況，施行輕重有別的監(jiān)管標準和措施，避免陷入“一刀切”的監(jiān)管窠臼。

其二，由地方政府參與本地影子銀行的監(jiān)管較中央政府垂直監(jiān)管更具效率。依美國經(jīng)濟學家華萊士·E·奧茨（W. E. Oates）1972年提出的“權(quán)力分散理論”（decentralization theory），一國提供公共物品的職責應(yīng)當盡可能下放到能夠使成本與利益內(nèi)部化的最小地理轄區(qū)中。如果中央和地方兩級政府均能同時提供一種公共服務(wù)職能，則地方政府應(yīng)優(yōu)先于中央政府來履行職能。除非地方政府無法實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)或可能影響宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，該職能才應(yīng)交給中央政府。可見，這種優(yōu)先性的立論基礎(chǔ)在于地方對轄區(qū)內(nèi)資源、信息的了解要比中央政府更充分、全面，更能減少信息偏在和實現(xiàn)監(jiān)管的差異性與有效性。具體到影子銀行的監(jiān)管上，由于“一行兩會”等中央監(jiān)管機構(gòu)只能憑借表1所列的派出機構(gòu)收集地方信息，而這些派出機構(gòu)在地方不僅不具人緣優(yōu)勢，而且在很多市縣級以下的區(qū)域并無布點。這就使得它們很難隨時跟蹤和掌握地方影子銀行的運營動態(tài)，更遑論對其進行有效監(jiān)管。與之不同，地方政府具有天然的人緣和地緣優(yōu)勢，其對當?shù)鼐用竦耐度谫Y文化、投資者的認知偏好、影子銀行的創(chuàng)新需求及風險狀況的把握，都要比中央政府機構(gòu)全面完整得多。顯然，由其參與本地影子銀行的監(jiān)管，會更接地氣，更具機動靈活性，從而更易作出契合本地影子銀行運營圖景的監(jiān)管決策。

其三，地方政府有動力也有義務(wù)參與本地影子銀行的監(jiān)管。隨著我國信貸政策日益趨緊，地方財政收入與支出間的缺口日益增大。為了破解地方基建資金的不足，很多地方政府競相設(shè)立融資平臺（如城投公司等），尋求當?shù)赜白鱼y行幫忙，包括借助私募股權(quán)基金、信托公司的信托貸款、委托貸款等方式獲取融資。這就使得很多影子銀行與當?shù)卣?lián)結(jié)纏繞在一起，倘若地方政府對本地影子銀行置若罔聞，甚至為求一時融資之便而縱容其大肆擴張和冒險經(jīng)營，一旦流動性受阻或不能兌現(xiàn)其對投資者的收益承諾而“爆雷”，必然會釀成地方金融債務(wù)風險和群體性維權(quán)事件。就此而言，在影子銀行的監(jiān)管方面，我國地方政府絕不能袖手旁觀，而應(yīng)主動參與其中，及時對出現(xiàn)的風險進行預(yù)警和處置。這不僅是地方政府配置金融資源，維護本地金融和社會秩序穩(wěn)定的內(nèi)在需求，更是其防范和阻止本地影子銀行風險外溢，避免出現(xiàn)區(qū)域性金融風險的職責所在。

二、我國金融監(jiān)管權(quán)縱向配置的變遷與地方政府對影子銀行的監(jiān)管困境

（一）央地金融監(jiān)管權(quán)配置之變遷：從中央單一監(jiān)管到“央主地輔”的雙層監(jiān)管

我國是單一制國家，中央政府在政治體制中具有絕對權(quán)威，這種權(quán)威決定了我國國家權(quán)力的縱向配置以中央政府的集中統(tǒng)一模式為主。作為國家權(quán)力的一種，金融監(jiān)管權(quán)的縱向配置亦不例外。中華人民共和國成立后，為了集中有限的資金進行經(jīng)濟建設(shè)，我國就一直沿襲由中國人民銀行統(tǒng)領(lǐng)銀行、證券、保險等各類金融業(yè)務(wù)的“大一統(tǒng)”金融監(jiān)管格局。直至1978年改革開放，為了激發(fā)地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性，中央政府向地方政府下放部分零星的金融監(jiān)管權(quán)，典型如20世紀80年代初人民銀行信貸計劃權(quán)力和信托公司審批權(quán)的下放等。不過，到了20世紀90年代，我國出現(xiàn)宏觀經(jīng)濟增長大幅波動和通貨膨脹并存的局面，加之類似“327國債期貨交易”等地方重大金融風險事件的沖擊，彼時的中央政府為了確保經(jīng)濟“軟著陸”和阻止地方政府對本地金融資源的不當干預(yù)，于1993年頒發(fā)了《關(guān)于金融體制改革的決定》，重申人民銀行作為國務(wù)院領(lǐng)導和管理全國金融事業(yè)的國家機關(guān)地位。1997年東南亞金融危機爆發(fā)后，我國于同年11月召開了第一次全國金融工作會議，旋即作出將金融監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一回收至中央的決定。會后不久，中央政府于1998年對人民銀行主導的金融監(jiān)管體制進行了改革：撤銷了原有的31個省級人民銀行分行，重新劃分了9大分行，并于同年成立保監(jiān)會，將國務(wù)院證券委員會并入證監(jiān)會。2003年4月，中央政府又組建了銀監(jiān)會。至此，我國在中央政府層面正式形成了以“一行三會”為主，涵蓋銀行、證券、保險的分業(yè)垂直監(jiān)管體制。

不言而喻，在金融組織行政權(quán)力體系自上而下放射狀的分布結(jié)構(gòu)中，中央金融監(jiān)管機關(guān)位于最高處，擁有最高權(quán)威。由其集中垂直監(jiān)管的最大優(yōu)勢在于，能憑借這種最高權(quán)威在短時間內(nèi)實現(xiàn)對各地金融發(fā)展走勢和節(jié)奏的統(tǒng)一規(guī)劃和控制。但與此同時，此一監(jiān)管體制也會留下監(jiān)管供給不足和監(jiān)管過于剛性之硬傷。例如，隨著近年來各地以影子銀行為代表的地方性金融組織的涌現(xiàn)和地方金融服務(wù)體量的擴張，“一行兩會”及其派出機構(gòu)在監(jiān)管方面越發(fā)捉襟見肘（見表2）。在此情境下，為了緩解兩者之間的張力與矛盾，中央政府便開始主動打破上述集中監(jiān)管模式，通過部門規(guī)章、規(guī)范性文件和政策文件等形式，授予或委托地方政府行使部分金融監(jiān)管權(quán)（見表3）。具體到影子銀行領(lǐng)域，以2008年5月小額貸款公司的監(jiān)管權(quán)下放為肇端，中央政府開始陸續(xù)將融資擔保公司、股權(quán)投資基金、典當行、融資租賃公司、P2P等機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)和風險處置責任賦予省級地方政府或其所屬的金融辦，我國由此迎來了以“中央為主，地方為輔”的雙層金融監(jiān)管格局。

（二）地方政府對影子銀行的監(jiān)管困局：以金融辦為例

為了分析方便，若非特別說明，本文以下內(nèi)容中的“地方政府”或“地方”系指省、自治區(qū)或直轄市人民政府。相應(yīng)地，“金融辦”均指省級政府設(shè)置的金融辦。

為了承接和行使中央政府上述文件授予的地方金融監(jiān)管權(quán)，自2008年開始，地方政府開始不同程度地對原有金融工作辦公室（以下簡稱“金融辦”）進行定編和擴權(quán)。綜合近年來全國各?。ㄗ灾螀^(qū)）或直轄市人民政府公布的關(guān)于金融辦“三定”（定部門職責、定機構(gòu)設(shè)置、定人員編制）方案，我們不難發(fā)現(xiàn)，將金融辦從原有的政府掛靠部門打造成代表政府行使地方金融監(jiān)管權(quán)的職能部門，已成各地共識。許多地方政府都在金融辦固有的金融“服務(wù)、規(guī)劃、協(xié)調(diào)”職能基礎(chǔ)上增加了“監(jiān)管”方面的職能。與之相應(yīng)，金融辦也從政府掛靠機構(gòu)（事業(yè)單位）增容擴編為地方行政機構(gòu)。例如，在組織形式上，很多副省級城市的金融辦均按正局級建制，地市級城市金融辦大都改為政府直屬機構(gòu)。金融辦的機構(gòu)升級確已填補了地方專門性金融監(jiān)管機構(gòu)的空白，是地方金融監(jiān)管改革的一大進步。然而，經(jīng)過“三定”后的金融辦表面上握有本地金融監(jiān)管職權(quán)，在實際運作中，卻陷入了困境。

1.金融辦監(jiān)管職責的履行常為當?shù)卣S意干預(yù)和利用

就金融辦的起源而論，其本身就是源于地方政府圍繞GDP增長進行“政治錦標賽”而產(chǎn)生的融資需求，是地方政府為滿足自身的融資利益訴求而設(shè)。就此而言，金融辦的金融“服務(wù)、規(guī)劃、協(xié)調(diào)”職能實際上是一體的，即都圍繞著如何幫助本地政府爭奪更多金融資源和拉動經(jīng)濟增長這一主旨展開，這種情形在那些金融資源匱乏的中西部地區(qū)如廣西、貴州、四川等地尤甚。據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，這些地方的金融辦為了配合所在地政府籌措項目建設(shè)資金，經(jīng)常主動協(xié)調(diào)所在地的城商行、農(nóng)商行、信托公司、擔保公司、小額貸款公司等影子銀行機構(gòu)，為本地政府融資平臺注資“輸血”或提供項目擔保。參見張莫、蔡穎：《地方金融辦將被剝離融資職責——分層監(jiān)管仍面臨多重博弈》，載《經(jīng)濟參考報》2014年5月8日，第5版。更有甚者，有些地方政府不僅指使金融辦支持地方融資平臺發(fā)行具有融資功能的影子銀行產(chǎn)品——城投債，還放縱一些具有融資功能的影子銀行通過違規(guī)經(jīng)營來截留全國跨地域流動的金融資源。無疑，地方政府的這種背后干預(yù)和指使，必使金融辦的監(jiān)管職能讓位或附屬于融資職能。因為對地方而言，以融資拉動經(jīng)濟增長，不僅立竿見影，還易于察覺，而通過監(jiān)管維護金融穩(wěn)定，則需要長期、漸進的努力，且業(yè)績難以被量化。是故，在以“GDP為綱”的地方政績考核機制導向下，“理性”的地方政府可能會通過干預(yù)地方金融監(jiān)管的立法與執(zhí)法，實現(xiàn)對金融資源的爭奪和促進地方經(jīng)濟增長，金融辦卻無法按照其自身意愿審慎有效地對民間金融機構(gòu)實行監(jiān)管。長此以往，金融辦這種職能行使的偏頗必會銷蝕地方金融秩序的穩(wěn)定，甚至集聚、引發(fā)區(qū)域性金融風險。

2.金融辦作為地方金融監(jiān)管機構(gòu)的主體地位“無法可依”

首先，雖然各省“三定”方案均不約而同地賦予金融辦對本地金融市場的“監(jiān)管”職能，然而這種“三定”方案只是地方黨委、政府對其內(nèi)部機構(gòu)編制管理工作的一種體現(xiàn)，究其本質(zhì)，仍是一種地方黨委的內(nèi)部批準文件而非法律授權(quán)文件。而且，金融監(jiān)管權(quán)本來就非純粹的行政權(quán)，其同時還蘊含著一定范圍的立法權(quán)和司法權(quán)。故而，缺乏法律授權(quán)的金融辦在行使金融監(jiān)管職能時經(jīng)常面臨著權(quán)威性和規(guī)范性不夠的質(zhì)疑，但又不得不做。難怪有學者批評目前我國金融辦的監(jiān)管權(quán)，稱其“只是一種含義更廣泛的行政管理權(quán)而非真正意義上的監(jiān)管權(quán)”。

其次，從表3所列中央政府授予地方金融監(jiān)管權(quán)的各類規(guī)范性文件來看，金融辦行使監(jiān)管權(quán)可謂“名不正，言不順”。因為這些授權(quán)，除了《關(guān)于小額貸款公司試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）明確要求省級政府指定金融辦負責小額貸款公司監(jiān)管外，其余的都只是直接授權(quán)給省級人民政府。然而，至今各省并沒有將小貸公司之外其他影子銀行的監(jiān)管權(quán)劃歸給金融辦，而是分散交付給與金融辦同級的其他政府職能部門，從而形成了“九龍治水，各管一頭”的局面。例如，很多地方將融資擔保公司交由經(jīng)信委或財政廳負責監(jiān)管;典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司交由商務(wù)廳監(jiān)管;私募股權(quán)投資基金等則由發(fā)改委監(jiān)管?？梢姡M管各地的“三定”方案試圖擴張和增強金融辦的地方金融監(jiān)管職能，但現(xiàn)實中的金融辦充其量僅擁有對小額貸款公司的監(jiān)管權(quán)而已。

最后，退一步講，即使金融辦在小額貸款公司監(jiān)管方面獲得了中央部門的授權(quán)，這種監(jiān)管授權(quán)的正當性也令人生疑。根據(jù)《立法法》第91條的規(guī)定，作為與省級政府平級的“一行兩會”，無權(quán)通過頒發(fā)規(guī)章或其他規(guī)范性文件的方式，對金融辦進行類似授權(quán)。不僅如此，就《指導意見》為金融辦設(shè)置的“申請設(shè)立小額貸款公司，應(yīng)向金融辦提出正式申請，經(jīng)批準后，到當?shù)毓ど绦姓芾聿块T申請辦理注冊登記手續(xù)并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照”這一項行政許可而言，也同樣存在正當性危機。因為依《行政許可法》第14條和第15條，只有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)才能設(shè)定行政許可。換言之，作為部門規(guī)范性文件的《指導意見》，無權(quán)為小額貸款公司設(shè)定登記的前置性許可。事實上，表3所列的部門規(guī)章及其規(guī)范性文件，均無權(quán)為地方性影子銀行設(shè)置市場準入的行政許可，也不能在日常檢查中對違反監(jiān)管規(guī)定的影子銀行創(chuàng)設(shè)包括“沒收違法所得、責令停止營業(yè)、暫扣或吊銷執(zhí)照”等在內(nèi)的行政處罰權(quán)。以上分析表明，盡管“三定”后的金融辦可能會化身為地方金融監(jiān)管的職能部門，但不擁有日常監(jiān)管所需的全部處罰權(quán)，不具備法律意義上的監(jiān)管主體地位。

3.金融辦與中央金融監(jiān)管派出機構(gòu)之間的監(jiān)管權(quán)責邊界不明

從管理體制看，中央金融監(jiān)管是一種由上至下的縱向監(jiān)管，屬于“條”型專業(yè)管理，而地方監(jiān)管是一種由點帶面的橫向監(jiān)管，屬于“塊”狀綜合管理，兩者的目標訴求不一。中央金融監(jiān)管派出機構(gòu)多從整個國家視角來考量和關(guān)注地方的金融問題，而金融辦隸屬地方政府，必然更多地從地方政府關(guān)注的利益出發(fā)，傾向于選擇性地配合中央金融政策，導致金融監(jiān)管和宏觀調(diào)控在基層執(zhí)行受阻。有的地方甚至突破中央有關(guān)部門的監(jiān)管規(guī)定，濫設(shè)具有融資功能的準金融機構(gòu)，不僅削弱了國家監(jiān)管政策的權(quán)威性，還易引發(fā)監(jiān)管套利行為。此外，表3列舉的中央授權(quán)文件在一定程度上緩解了兩者因監(jiān)管權(quán)配置不明引發(fā)的監(jiān)管沖突，但這些文件畢竟只針對部分影子銀行，不僅不完整，而且效力層次低，依舊無法滿足地方政府的橫向監(jiān)管所需。進言之，迄今我國地方政府擁有的金融監(jiān)管權(quán)只限于表3中的農(nóng)村信用社、小額貸款公司、融資擔保公司、股權(quán)投資企業(yè)、典當行、融資租賃公司、P2P等7個類別。其今后能否獲得這7個類別之外其他影子銀行的監(jiān)管權(quán)，則完全依賴中央政府的后續(xù)授權(quán)。中央政府后續(xù)是否再予以授權(quán)，在多大范圍內(nèi)授權(quán)，地方均不得而知?？梢姡氲仉p方在地方金融監(jiān)管權(quán)責上的界定不明，不僅使地方監(jiān)管權(quán)力存在極大不確定性，還影響地方政府監(jiān)管權(quán)力來源的合法性。

4.金融辦的監(jiān)管能力嚴重不足，公共執(zhí)法資源稀缺

“打鐵還需自身硬”，撇開上述法律授權(quán)的正當性與否不談，地方政府要把金融辦打造成具有地方金融監(jiān)管職能的實體化部門，首先必須夯實自身的監(jiān)管能力和人才儲備。表2顯示，截至2018年底，先不說其他影子銀行，單就小額貸款公司而言，全國批準設(shè)立的就多達8133家，數(shù)量遠超現(xiàn)行“一行兩會”監(jiān)管的正規(guī)金融機構(gòu)的總和。然而，與體量龐大的小額貸款公司相比，全國各地金融辦人員編制、技術(shù)儲備和經(jīng)費支持嚴重不足，則是一個不爭的事實。以廣東為例，目前全省就有小額貸款公司525家，融資擔保公司529家，而其金融辦的行政編制46人，扣除正副處級領(lǐng)導和后勤服務(wù)人員，真正有金融業(yè)從業(yè)經(jīng)驗的監(jiān)管人員才15人，僅占32%左右。這種人員配備不足引發(fā)的“小馬拉大車”問題非常嚴峻。事實上，廣東金融辦的編制配備在全國已算走在前列。據(jù)《21世紀經(jīng)濟報道》記者的實地調(diào)查，一般省級金融辦只有十幾至二十幾位編制人員，地市級金融辦也就3至4人，縣區(qū)1至2人。更有甚者，有的縣（區(qū)） 級金融辦仍與其他部門合署辦公，并無專門編制和人員?？梢哉f，時下的“現(xiàn)金貸”之所以屢屢涉及大量“過度借貸、重復授信及畸高利率”等高風險行為，很大程度上就是各地金融辦一線執(zhí)法人員不足，未能對本地小額貸款公司的線上業(yè)務(wù)施予日常監(jiān)管所致。因此，倘若未來銀保監(jiān)會再把其從商務(wù)部承接的典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司的監(jiān)管權(quán)下放給地方，則新增的2萬家影子銀行必使金融辦更加不堪重負。由此可見，從機構(gòu)設(shè)置到執(zhí)法人員配備，各地金融辦的實際配置普遍反映了執(zhí)法資源對于監(jiān)管績效的嚴重掣肘。面對急劇增長的地方性影子銀行，地方金融辦人員編制少、權(quán)力配置不足、監(jiān)管基礎(chǔ)能力建設(shè)經(jīng)費投入不足，其日后可否勝任地方金融的監(jiān)管任務(wù)，無疑是個極大的考驗。

三、優(yōu)化央地影子銀行監(jiān)管權(quán)配置的法律思考和對策

早在2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》就明確要求“界定中央和地方金融監(jiān)管職責和風險處置責任”，但究竟如何界定？此后遲遲未見相應(yīng)的文件出臺。2017年7月15日，全國第五次金融工作會議進一步重申了“央主地輔”的雙層金融監(jiān)管配置模式，但迄今亦無從見到與該模式相關(guān)的具體措施安排。無疑，這種基于會議政策紀要而非法治驅(qū)動的配置框架，很容易導致央地雙方的監(jiān)管權(quán)配置陷入“二律背反”僵局。對中央政府而言，面對地方影子銀行的不斷涌現(xiàn)和地方金融的日益多樣化，囿于自身監(jiān)管力量不足，總是處于尷尬狀態(tài)：一方面，其在內(nèi)心深處確有尋求地方政府給予監(jiān)管支持和分擔的意愿，另一方面，又對地方政府可能濫用監(jiān)管權(quán)干預(yù)地方金融發(fā)展心存憂慮。在此兩難情形下，中央政府只好“一事一議”，采用“擠牙膏”的方式漸進地將部分影子銀行的監(jiān)管權(quán)（如小額貸款公司、融資擔保公司及典當行等）下放給地方政府;對地方政府而言，其固有的地方經(jīng)濟管理使命決定了其需要的金融監(jiān)管權(quán)應(yīng)是一種“塊”型綜合管理權(quán)，僅靠中央政府這種碎片化的授權(quán)顯然難以為繼。于是，為突破中央對金融監(jiān)管權(quán)的掌控，地方政府或者通過“打擦邊球”“用足政策”等方式自行擴展中央政府下授的監(jiān)管權(quán)力，或者打著方便管理或金融維穩(wěn)的幌子自設(shè)監(jiān)管權(quán)力，實施地方金融保護，從而導致很多事實上無法律授權(quán)的監(jiān)管行為出現(xiàn)。無疑，地方政府在尋求金融監(jiān)管權(quán)擴張方面的這種“蠢蠢欲動”和“黑箱操作”，反過來又會加劇中央政府對金融監(jiān)管權(quán)力下放的顧慮。兩者既相互依賴又相互不信任，自然難以形成監(jiān)管合力。

總之，盡管地方影子銀行蓬勃發(fā)展的事實已迫使中央垂直監(jiān)管架構(gòu)出現(xiàn)松動，促其形成了“央主地輔”的雙層監(jiān)管格局，但在兩者監(jiān)管權(quán)的配置上，我國當前采取的主要是行政而非法律調(diào)整的思路。故而，與中央監(jiān)管機構(gòu)擁有法律上完整統(tǒng)一的金融監(jiān)管權(quán)形成反差的是，我國地方的金融監(jiān)管權(quán)不僅殘缺不全，而且“無法可依”。這種“無法可依”既有配置內(nèi)容（如監(jiān)管事項）和配置期限的闕如，更有配置方式（如規(guī)章或規(guī)范性文件等）與上位法的抵觸。看來，欲破解央地監(jiān)管權(quán)配置“二律背反”之僵局，當務(wù)之急，應(yīng)在立法上狠下功夫，針對上述痛點問題，施以補強和完善之策。

（一）明晰央地金融監(jiān)管事項的范圍與分工

對此，筆者主張按照機構(gòu)屬性和業(yè)務(wù)范圍兩個維度對央地監(jiān)管的權(quán)力邊界加以明晰。凡取得全國性牌照、跨省區(qū)營業(yè)的正規(guī)金融機構(gòu)（如商業(yè)銀行、證券公司、保險公司等）和全國性影子銀行業(yè)務(wù)（如各類銀行理財類產(chǎn)品、第三方支付等），均由 “一行兩會”負責監(jiān)管。對地方政府而言，其除了負責中央政府業(yè)已授權(quán)的那些規(guī)模較小、主要在當?shù)亻_展業(yè)務(wù)的正規(guī)金融機構(gòu)（如農(nóng)村信用合作社）的監(jiān)管工作外，還應(yīng)按照“屬地管理，權(quán)責統(tǒng)一”原則承擔起本地各類影子銀行的監(jiān)管和風險處置責任。另外，基于權(quán)責統(tǒng)一的授權(quán)原則和地方金融體系的完整性，應(yīng)將“一事一議”的個案授權(quán)變更為“一攬子”授權(quán)，賦予地方政府在轄區(qū)內(nèi)廣泛完整的監(jiān)管權(quán)。此舉不僅可以杜絕地方監(jiān)管的死角，還能消除地方金融監(jiān)管權(quán)來源的不確定性，從而極大地調(diào)動地方政府開展監(jiān)管的積極性和能動性。

需要指出的是，上述立法建言攸關(guān)一國金融的基本制度，已非“一行兩會”等部委的規(guī)章或規(guī)范性文件所能承載，理應(yīng)上升到國家正式法律或行政法規(guī)的高度。在筆者看來，若制定地方性金融法律的條件一時尚未成熟，為保障地方金融基本制度與政策的穩(wěn)定性和常態(tài)化，全國人大或其常務(wù)委員會也應(yīng)盡快授權(quán)國務(wù)院根據(jù)地方金融發(fā)展訴求先行制定關(guān)涉地方金融監(jiān)管的行政法規(guī)。對國務(wù)院而言，應(yīng)摒棄用“國發(fā)[xx年]xx號”等規(guī)范性文件調(diào)整的慣性思維，改采諸如條例、規(guī)定、辦法等更高位階的行政法規(guī)，將央地雙方監(jiān)管職責、監(jiān)管權(quán)配置和風險處置責任的分工固化下來，以正本清源，確保地方金融監(jiān)管權(quán)力有法可依。

（二）將金融辦提升為地方金融監(jiān)管局，賦予其地方金融監(jiān)管的主體地位和橫向統(tǒng)合的地方金融監(jiān)管權(quán)

截至2018年底，除西藏外，我國大陸地區(qū)的30個省、市、自治區(qū)人民政府均公布了金融辦的“三定”方案，皆在將其定性為地方政府履行本地金融監(jiān)管職責的政府直屬機構(gòu)。是故，為實至名歸，筆者力主各地應(yīng)趁熱打鐵，將“金融辦”提升為“地方金融監(jiān)管局”，以凸顯其監(jiān)管的核心職能定位。當然，這種從“辦”到“局”的升級改革絕非僅止于招牌的更迭，更應(yīng)有實質(zhì)監(jiān)管權(quán)力的整合和監(jiān)管資源的充實舉措。進言之，地方政府不僅要根據(jù)本地工作所需，擴大地方金融監(jiān)管局的編制配備和資金投入，還應(yīng)補強其既有的金融監(jiān)管權(quán)，將分散在經(jīng)信委、商務(wù)廳、財政廳等機構(gòu)的金融監(jiān)管權(quán)整合交付其統(tǒng)一行使。如此方能發(fā)揮地方金融監(jiān)管的協(xié)同性和專業(yè)性優(yōu)勢，從而有效避免當前多部門監(jiān)管形成的監(jiān)管盲區(qū)與監(jiān)管重疊。

然而，金融監(jiān)管有效性的發(fā)揮離不開完備的法治保障與支撐。地方政府在完成地方金融監(jiān)管權(quán)整合，將金融辦升格為金融監(jiān)管局的同時，還應(yīng)通過立法對之加以明確。當然，這種明確絕非地方一己之力可以奏效。地方除了通過立法將其獲得的監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)授給地方金融監(jiān)管局之外，關(guān)鍵還需要國務(wù)院事先通過行政法規(guī)將地方金融監(jiān)管權(quán)配置給地方政府。任何缺乏此前置行政法規(guī)的地方授權(quán)立法都是無權(quán)者的立法。進言之，只有國務(wù)院通過了對地方金融監(jiān)管授權(quán)的行政法規(guī)，地方才能提請所在地的省級人大制定類似《地方金融監(jiān)督管理條例》這樣的地方性法規(guī)以執(zhí)行此授權(quán);或者，以此行政法規(guī)為“母法”制定地方規(guī)章，將其獲得的地方金融監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)授給地方金融監(jiān)管局負責落實，并對機構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管職責、監(jiān)管范圍與方式手段等內(nèi)容作出細化。唯其如此，地方金融監(jiān)管局方能如同 “一行兩會”那樣有法可依，成為法律上名正言順的金融監(jiān)管機構(gòu)。

（三）設(shè)置外部監(jiān)督問責機制，強化地方金融監(jiān)管的獨立性

獨立性是監(jiān)管機構(gòu)維護市場公平競爭秩序和保證監(jiān)管有效性的決定性因素。然如上所述，我國金融辦的監(jiān)管職能常因所在地方政府的背后干預(yù)而異化為融資職能的附屬物，故其獨立性問題一直令人詬病。因此，未來立法在賦予地方金融監(jiān)管局對地方金融統(tǒng)合監(jiān)管權(quán)的同時，還應(yīng)思考如何避免其重蹈金融辦的覆轍。以筆者之見，在短期內(nèi)我國以“GDP為中心”的地方政績考核機制改革未有實質(zhì)性突破的情境下，貿(mào)然剝離地方金融監(jiān)管局“融資”職能的做法并不現(xiàn)實。相反，唯有在肯定地方金融監(jiān)管局“融資”職能對當?shù)卣l(fā)展地方經(jīng)濟功不可沒的基礎(chǔ)上，通過制度創(chuàng)新構(gòu)筑外部監(jiān)督問責機制，防控地方政府對其監(jiān)管權(quán)的隨意干預(yù)，才是正確調(diào)和其“監(jiān)管”與“融資”職能互斥的可行之舉。

具體來說，這些可供構(gòu)筑的外部監(jiān)督問責創(chuàng)新機制包括：（1）制定地方金融監(jiān)管的權(quán)力清單，將地方金融監(jiān)管局的職權(quán)依據(jù)、監(jiān)管流程及其與其他地方政府職能部門的權(quán)力界限和對應(yīng)責任明確列示出來，并向社會公開，使公眾得以知曉和監(jiān)督地方金融監(jiān)管局的權(quán)力行使，避免其在地方政府的壓力之下“以監(jiān)管之名，行融資之實”。（2）推行省級垂直監(jiān)管體制。為減少地方政府尤其是市、縣（區(qū)）政府對本級地方金融監(jiān)管權(quán)的干預(yù)，確保金融監(jiān)管政令在地方各級上下暢通，建議組建后的地方金融監(jiān)管局推行省級直管的運行模式，即將其直接定位為省級人民政府的直屬機構(gòu)，而省級以下的金融辦則與本級地方政府脫鉤，直接改制為金融監(jiān)管局的駐地派出機構(gòu)，并將先前的機構(gòu)編制管理工作、人事任免和監(jiān)管業(yè)務(wù)等收歸至省級金融監(jiān)管局統(tǒng)一管理和部署。如此，既可在一定程度上強化地方金融監(jiān)管的權(quán)威，又能大面積減少市、縣（區(qū)）政府對金融辦履職的干預(yù)與控制。（3）引入中央金融監(jiān)管的督察機制。上述省以下的垂直監(jiān)管模式雖可在一定程度上緩解“監(jiān)管”與“融資”任務(wù)合于一體的矛盾，但并不能從根本上解決問題。其原因在于，金融監(jiān)管局這種半垂直的監(jiān)管模式對直管的省級政府依然不敢“說不”，同樣無法抗拒來自省、市、自治區(qū)人民政府為競逐轄區(qū)金融競爭力排名而對之施加的干預(yù)和攤派。為彌補此一缺陷，保證省級層面地方金融監(jiān)管權(quán)的獨立行使，我國亦可像監(jiān)督國有土地一樣，建立類似的中央督察問責制度。

在此，由新成立的國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（以下簡稱“金穩(wěn)委”）代表中央政府對各省、自治區(qū)、直轄市地方金融監(jiān)管情況進行督察和問責，可謂適得其所。在筆者看來，金穩(wěn)委不妨根據(jù)實際需要設(shè)置相應(yīng)的派出機構(gòu)，致力于以下幾個方面的巡回督察問責工作：一是對各省及所屬地方金融監(jiān)管局出臺的關(guān)涉地方金融監(jiān)管的各類規(guī)范性文件進行“備案審查”，防止地方為求短期經(jīng)濟利益而借監(jiān)管之名干預(yù)、扭曲地方金融發(fā)展。二是在地方政府績效考核機制中增加與金融監(jiān)管、風險處置效果相關(guān)的指標，據(jù)此對地方金融監(jiān)管日常行為施以定期引導和考核。三是一旦督察中發(fā)現(xiàn)地方金融監(jiān)管文件或監(jiān)管權(quán)的行使有悖中央政府的授權(quán)要求或被地方政府干預(yù)、濫用于為其“融資”服務(wù)，則可徑直向所在地方政府提出整改意見，責令其限期整改。整改不力或效果不彰的，在全國進行通報批評，甚至在必要時對地方黨政一把手進行約談和問責。要之，金穩(wěn)委作為副國級單位，由其實施監(jiān)督和問責，顯然較“一行兩會”更具權(quán)威性。這就好比在地方政府頭上懸放了一把“達摩克利斯之劍”，對約束和防止地方政府干預(yù)、濫用地方金融監(jiān)管權(quán)，引導其從“金融資源競爭”轉(zhuǎn)向“金融法治競爭”頗具鞭策意義。

（四） 構(gòu)建以金穩(wěn)委主導的央地金融監(jiān)管權(quán)縱向協(xié)調(diào)機制

金融的內(nèi)在脆弱性與社會公共性表明，地方金融監(jiān)管不能也不可能同中央監(jiān)管機構(gòu)不相往來。然而，我國地方金融辦只存于省、市、縣三級，在中央機構(gòu)層面缺乏直接的對口部門，無法在中央橫向?qū)用媾c“一行兩會”等監(jiān)管部門展開直接對話溝通，故為了避免地方性影子銀行運營風險外溢擴散成區(qū)域乃至系統(tǒng)性的金融風險，在縱向?qū)用娼⒀氲貎蓚€層級的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制亟顯必要。其中，作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)我國金融穩(wěn)定和改革發(fā)展問題的金穩(wěn)委更應(yīng)責無旁貸。

筆者認為，金穩(wěn)委主導的這種縱向協(xié)調(diào)機制至少應(yīng)涵蓋以下四點：一是監(jiān)管信息的對接共享。即建立中央與地方兩級政府金融監(jiān)管信息收集、交換和共享的管道，實現(xiàn)地方政府監(jiān)管執(zhí)行優(yōu)勢與中央政府監(jiān)管權(quán)威優(yōu)勢的互補，改變當前地方正規(guī)金融風險狀況信息由“一行兩會”派出機構(gòu)掌握，而地方影子銀行等新型金融組織業(yè)務(wù)信息由地方金融監(jiān)管機構(gòu)掌握的割裂狀態(tài)，從而為中央金融監(jiān)管機構(gòu)更好地指導地方金融監(jiān)管工作和防范、化解系統(tǒng)性金融風險提供全面、準確的決策依據(jù)。二是征信信息的對接共享。即督促地方金融監(jiān)管局制訂本地金融的征信標準，推動轄區(qū)內(nèi)地方性影子銀行完善信用管理制度和征信平臺建設(shè)，將其盡快納入人民銀行的征信系統(tǒng)，從而實現(xiàn)信用信息共享，為地方金融風險的防范提供信用支持。三是定期的監(jiān)管會商。即中央金融監(jiān)管派出機構(gòu)和各省地方金融監(jiān)管局負責人定期（如以一個月為準）在當?shù)赝ㄟ^聯(lián)席會議形式相互通報監(jiān)管情況，進行跨省區(qū)金融風險的預(yù)警和部署，確立中央政府督促和指導地方金融監(jiān)管工作的常規(guī)化模式。四是風險處置的協(xié)調(diào)與合作。雖然按照責權(quán)統(tǒng)一原則，中央金融監(jiān)管機構(gòu)承擔全國性或跨省區(qū)金融風險的處置職責，地方政府承擔屬地風險的處置職責，但屬地風險、區(qū)域風險和全國性風險有時并非那么涇渭分明。特別地，一些地方性影子銀行表面上深耕于地方，但借力互聯(lián)網(wǎng)、云計算、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等金融科技“暗渡陳倉”，其交易不受傳統(tǒng)物理網(wǎng)點的限制，風險傳播范圍早已突破了地域性限制。加上地方金融監(jiān)管目前專業(yè)人員、資源配備等不足的困境，一些地方政府可能會因此無法識別或忽視跨區(qū)域風險的存在，故亟須中央監(jiān)管機構(gòu)援手相助。

總之，在地方風險的處置方面，既要壓實地方政府一線的風險處置責任，同時又需要中央金融監(jiān)管機構(gòu)和地方政府在事先的風險識別與風險評估中展開溝通協(xié)調(diào)，以建立立體化、全面化的地方及區(qū)域風險預(yù)警體系，如此才能為各自的風險處置及合作提供準確指引，避免雙方相互推諉而錯過最佳風險處置時機。

四、結(jié)語

毫無疑問，由于近年來地方性影子銀行出現(xiàn)各種風險事件，金融監(jiān)管領(lǐng)域的中央和地方關(guān)系問題一直是我國的中心工作之一。中央政府和地方政府金融監(jiān)管權(quán)的配置優(yōu)化，正是在既有中央集中垂直監(jiān)管模式無法因應(yīng)當前地方性影子銀行勃興這一現(xiàn)實背景下推進的。其中，如何確保地方政府金融監(jiān)管權(quán)來源的正當性，實現(xiàn)兩者監(jiān)管“分權(quán)”的法治化，已然成為優(yōu)化的重要內(nèi)容。時下無論是“一行兩會”等中央部委立基于規(guī)章、規(guī)范性文件或會議政策對地方進行所謂“一事一議”的金融監(jiān)管授權(quán)，抑或是全國很多地方正在掀起的針對本地金融辦開展的由“辦”到“局”的機構(gòu)升級改革和地方人大的立法賦權(quán)嘗試，均存在法治意義上的規(guī)范缺失，并未觸及該問題的本質(zhì)，即如何在現(xiàn)有立法框架內(nèi)賦權(quán)地方金融監(jiān)管局（金融辦），使之同“一行兩會”那樣成為法律上名正言順的金融監(jiān)管機構(gòu)。這既是依法治國和依法行政背景下我國地方政府推進和施行地方金融監(jiān)管時必須考慮的命題，也是我國在金融領(lǐng)域處理中央與地方監(jiān)管權(quán)配置關(guān)系時無法回避的難題。欲破解此難題，中央政府應(yīng)通過更高位階的立法明晰“央地”金融監(jiān)管邊界，一攬子授予地方完整的金融監(jiān)管權(quán)，設(shè)置相應(yīng)的外部監(jiān)督問責制度，并建立起以金穩(wěn)委主導的縱向金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，如此方能使兩者形成監(jiān)管合力，依法共治。

The Optimization of the Allocation of Central and Local Financial Regulatory Power：

From the Perspective of Local Shadow Banks Supervision

CHEN Binbin

（Law Faculty of Huaqiao University， Quanzhou 362021， China）Abstract：

With the emerging of various local shadow banks in China in recent years and many risks caused by them， the disadvantage of the traditional vertical supervision model relying on the central power to regulate is becoming increasingly prominent， and the complementary role of local financial supervision is becoming more and more indispensable. However， our legislation has been paying more attention to the horizontal allocation of financial regulatory power between the central departments， while the vertical allocation between the central and local authorities has been barely addressed. As a result， the exercise of local financial regulatory power can only rely on the central “case by case” authorization mode， lacking of sufficient legitimacy basis. Hence the local financial offices are faced with many dilemmas， such as functional dislocation， the arbitrary intervention to regulatory power and inadequate supervision. Therefore， China should optimize the allocation of central and local financial regulatory power as soon as possible through the rule of law， including clarifying the boundary between the central and local financial regulatory power， integrating local financial regulatory powers and setting up corresponding external monitoring measures， and establishing a vertical financial regulatory coordination mechanism led by the National Committee for Financial Stability and Development， so as to end the fragmented state of supervision， and be feasible to form a joint supervision force between the central government and local governments.

Key Words： ?local finance; shadow banks; vertical regulation; financial regulatory power allocation

本文責任編輯：邵 海

收稿日期：2019-10-20

基金項目：2015年度中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費資助項目“金改背景下規(guī)范和促進我國民間融資發(fā)展的法律構(gòu)建”（14SKGC-QT06）;2016年度福建省高等學校新世紀優(yōu)秀人才支持計劃項目（JA16022S）;2019年度福建省法學會重點課題“區(qū)塊鏈金融風險溯源與監(jiān)管創(chuàng)新”（FLS2019A07）

作者簡介：

陳斌彬（1977），男，福建漳浦人，華僑大學法學院教授，地方法治研究中心研究員，法學博士。