李鐵

新冠疫情考驗(yàn)全球，我們注意到，雖然按國別分，疫情嚴(yán)重程度的排位順序在不斷發(fā)生變化；但是按照城市分，疫情暴發(fā)至今受影響最大的有兩個：美國的紐約和中國的武漢。這兩個城市主城區(qū)人口分別是800多萬和600多萬。中國及時采取了限制措施，使疫情蔓延得到了有效控制。4月8日，武漢市已經(jīng)解除了離漢通道管控措施。而紐約仍然處于疫情危機(jī)的高發(fā)過程中。紐約與武漢都屬于特大規(guī)模城市，引發(fā)學(xué)界反思：是否我們過去曾經(jīng)推崇的中心特大城市發(fā)展路徑，出現(xiàn)了道路性偏差？由此聯(lián)想到我們曾經(jīng)詬病的發(fā)展中國家城市進(jìn)程中，因人口過度向特大城市涌入而導(dǎo)致的嚴(yán)重城市病，公共衛(wèi)生安全和環(huán)境問題是其重要表象，因人口過度集聚而產(chǎn)生的大量貧民窟，也是誘發(fā)公共衛(wèi)生的重要因素。

然而，治理城市不可能僅僅考慮公共衛(wèi)生安全一項(xiàng)，實(shí)際上既要考慮經(jīng)濟(jì)和社會因素，也要考慮人口遵循市場規(guī)律向大城市集中的需求。尋租行為導(dǎo)致的人口流動現(xiàn)象，也是世界上許多國家在城市化進(jìn)程中普遍面臨的問題。但是在這次疫情演變過程中我們可以看到，城市規(guī)模的大小并不能在很大程度上決定疫情傳播速度及城市治理方式，大量人口以及可能引發(fā)的經(jīng)濟(jì)和社會問題，才是增加政府在疫情危機(jī)處理中決策選擇難度，并影響疫情危機(jī)處理速度的關(guān)鍵因素。

如果是一個幾萬或十幾萬人口的小城市，政府采取各類應(yīng)急性和強(qiáng)制性管理措施的決策過程相對會從容得多。如果是對一個幾百萬甚至上千萬人口的大城市全面采取經(jīng)濟(jì)和社會生活干預(yù)措施，可能對于任何決策者來說，都是要認(rèn)真地權(quán)衡利弊的。一方面需要求證疫情危機(jī)的嚴(yán)重性，另一方面又擔(dān)心引發(fā)社會恐慌，進(jìn)而導(dǎo)致城市治理的失控。這樣的決策決非像一些學(xué)者或者旁觀者所想象的那樣，可以隨意做出。在中國，面對近千萬人的正常春節(jié)生活將受到干預(yù)并被打斷的問題，判斷無疑需要時間來下，而在崇尚個人自由的西方國家，難度就更大。對施行西式選舉制的社會來說，讓所有城市居民乖乖地待在家里，放棄一切正常的娛樂和生活，甚至放棄收入，要付出的代價(jià)將更為沉重。從這個意義上來講，城市越大，決策越難，各種經(jīng)濟(jì)和社會的危機(jī)處理難度也越大，這是世界上所有國家在城市化進(jìn)程中普遍存在的問題。

是不是因?yàn)橐咔?，我們就要重新審視城市化發(fā)展進(jìn)程，擯棄曾經(jīng)走過的向人口高度集中的大城市或者特大城市發(fā)展的路徑呢？如果僅從疫情判斷，可能會導(dǎo)致我們的反思走入誤區(qū)。筆者認(rèn)為：首先，城市規(guī)模大小尚在其次，關(guān)鍵在于政府的及時決策。如果各國政府都能吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，通過果斷的手段把病毒傳播及時消滅在萌芽中，疫情是能夠被及時控制住的。

其次，在西方國家，中心城市和大城市的公共醫(yī)療資源相對于中小城市要充分得多，要素流動伴隨著公共服務(wù)資源而相對集中，因此醫(yī)療條件也會隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大而出現(xiàn)高度集中的現(xiàn)象。對于中國等級化管理的城市體制來說更是如此。但對于絕大多數(shù)發(fā)展中國家而言，因?yàn)槌缟兴^的人口自由流動，并不限制人口向大城市過度集中，出現(xiàn)人口規(guī)模與醫(yī)療資源嚴(yán)重不匹配的現(xiàn)象，再加上因貧民窟過大過多而引發(fā)城市病問題，都是我們應(yīng)該吸取的教訓(xùn)。

再次，城市規(guī)模越大，人口的高流動性所引發(fā)的危機(jī)越嚴(yán)重。要充分吸取這一教訓(xùn)并避免危機(jī)重演，還是有足夠多政策儲備可供我們調(diào)整。例如提升城市化質(zhì)量，加快外來人口市民化過程，解決人口落戶等問題。這些問題的解決無關(guān)乎城市規(guī)模的大小。

最后，需要反思的是通過什么方式促進(jìn)人口的合理流動。不是在于控制規(guī)模，而在于提供就業(yè)機(jī)會，在于是按照市場規(guī)律還是行政規(guī)律來促進(jìn)城市發(fā)展。對發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的城市化進(jìn)程進(jìn)行比較研究可以發(fā)現(xiàn)，在發(fā)達(dá)國家，特大城市并不是城市化路徑的唯一選擇，真正發(fā)達(dá)的可能反而是中小城市。整個歐洲沒有千萬人口規(guī)模的城市，超過800萬人口只有倫敦。法國、德國、意大利等國百萬人口以上規(guī)模的城市很少，基本以中小城市為主。全美國3億多人口，百萬人口以上規(guī)模的城市也就10個左右。日韓人口密度太大，各有一個千萬人口規(guī)模的城市，但也同樣擁有發(fā)達(dá)的中小城市。世界上真正的特大和超大城市都集中于發(fā)展中國家。

通過此次疫情，我們可以總結(jié)出以下幾個關(guān)于控制城市規(guī)模的經(jīng)驗(yàn)：一是城市越大，決策難度越大；二是要理性認(rèn)識城市規(guī)模與公共衛(wèi)生的配置關(guān)系；三是要吸取發(fā)展中國家人口向城市過度集中的教訓(xùn)；四是在都市圈和城市群內(nèi)部有足夠多的中小城市和小城鎮(zhèn)，應(yīng)發(fā)揮其在吸引產(chǎn)業(yè)和吸納人口方面的作用，畢竟在這些地方要素聚集的成本最低；五是要尊重市場規(guī)律，不要盲目通過行政手段發(fā)展特大城市，這樣才有助于人口和要素在空間上合理地選擇和聚集；六是要加快戶籍管理制度改革，減少人口大規(guī)模流動，讓外來人口穩(wěn)定地就業(yè)和定居，才有可能強(qiáng)化公共服務(wù)資源配置的穩(wěn)定性?！?/p>

（作者是中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心理事長）