胡敬韜 李慧琴

摘要：內(nèi)蒙古作為我國北方重要的生態(tài)屏障，多年來大力保護(hù)草原生態(tài)，已經(jīng)基本建立了良好的生態(tài)系統(tǒng)。然而，內(nèi)蒙古同時承擔(dān)著清潔能源輸出基地的職能，錫盟煤電外送基地將在2020年建成。屆時，集中的開發(fā)必然導(dǎo)致錫盟草原的生態(tài)問題，因此亟需針對特定地區(qū)開展生態(tài)補(bǔ)償問題，本文通過制度及政策分析，在排污權(quán)交易角度，提出一條解決生態(tài)補(bǔ)償資金問題的新途徑。并進(jìn)行了制度模型的優(yōu)勢分析。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償;排污權(quán)交易;制度分析

中圖分類號：X32 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）02-0-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.02.136

Abstract：As an ecological shelter region in North China， the prairie ecology system has been well protected in Inner Mongolia.However， Inner Mongolia plays an important role in the energy planning of China.A number of coal fired power plants and electric transmission lines are going to set up on XiIin GoI Prairie，which would lead to some ecology problem.As a result， we propose to build a new way to deal with the financial problem in eco-compensation by emission trading. Furthermore， the advantages analyses are made for the institution model in this article.

Key words：Eco-compensation;Emission trading;Institution analysis

1 政策背景

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國各類草原面積近4億hm2，約占我國國土面積的41.7%，是我國面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)。內(nèi)蒙古自治區(qū)擁有草原8666.7萬hm2，成為我國北方重要的生態(tài)屏障?！笆濉币詠?，雖然國家下大力氣通過推動立法、撥款補(bǔ)貼、生態(tài)補(bǔ)償?shù)仁侄渭訌?qiáng)對草原的保護(hù)，但是由于氣候變化、降水減少、過度放牧、過度開發(fā)等現(xiàn)象致使草原的生境受到嚴(yán)重影響，草原退化、沙化、鹽漬化、水土流失等趨勢日益加重，使草原的生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢更加嚴(yán)峻，任務(wù)更加繁重，要求更高一步。2015年1月，新《環(huán)境保護(hù)法》提出：“生態(tài)補(bǔ)償是平衡不同地區(qū)發(fā)展權(quán)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，保證國家生態(tài)安全的客觀需要和重要手段。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的大勢所趨”;2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出構(gòu)建反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)自然價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度;2015年11月，內(nèi)蒙古自治區(qū)印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施意見》，提出圍繞自然資源資產(chǎn)管理、生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，抓緊建立產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵與約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。

生態(tài)補(bǔ)償制度在我區(qū)推行多年，但是尚未形成完整統(tǒng)一的政策或制度框架體系。盡管自治區(qū)通過制度統(tǒng)一，按照“誰開發(fā)誰保護(hù)”和“誰受益誰補(bǔ)償”的原則，提取礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金，專項(xiàng)用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)。但是，資金的籌集能力持續(xù)性不強(qiáng)，跨行業(yè)支付能力弱。另外，生態(tài)補(bǔ)償由多個部門共同參與，政出多門，難以形成合力，都成為生態(tài)補(bǔ)償制度持續(xù)發(fā)展的重要關(guān)隘。

2 發(fā)展背景

內(nèi)蒙古“8337”發(fā)展思路提出：要把內(nèi)蒙古建成保障首都服務(wù)華北面向全國的清潔能源輸出基地。2009年，內(nèi)蒙古自治區(qū)的煤炭開采量超過山西，躍居全國首位。在2014年，為解決京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)能源使用問題，國家能源局印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)大氣污染防治行動計(jì)劃12條重點(diǎn)輸電通道建設(shè)的通知》中明確，在國家電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)“四交四直”特高壓工程和3項(xiàng)500千伏工程。其中包括預(yù)計(jì)2017年建成的錫盟至江蘇、上海廟至山東兩條特高壓直流，錫盟至山東、蒙西至天津南特高壓交流4條電力輸送通道。截止日前，錫盟至山東特高壓電力外送通道配套的大唐錫林浩特、神華勝利、華潤五間房、京能五間房、北方勝利、神華查干淖爾及蒙能錫林浩特7個坑口電廠共862萬千瓦電力項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)方案于2015年3月23日獲國家能源局批復(fù)。到2020年，內(nèi)蒙古境內(nèi)將建成12條特高壓電力輸送通道。通過特高壓交直流電網(wǎng)，新增輸送能力1.3億千瓦。年外送電量8300億千瓦時，增加當(dāng)?shù)孛禾烤偷剞D(zhuǎn)化3.8億噸，內(nèi)蒙古電力外送和清潔能源大規(guī)模發(fā)展問題將從根本上得到解決。

3 問題提出

內(nèi)蒙古“8337”發(fā)展思路同時提出：要把內(nèi)蒙古建成我國北方重要的生態(tài)安全屏障。錫盟所建電廠配套建設(shè)灰場、渣場、煤礦、尾礦庫等基礎(chǔ)設(shè)施，預(yù)計(jì)占草原約10萬畝，年耗水量700萬噸以上。項(xiàng)目建設(shè)造成的區(qū)域生態(tài)環(huán)境影響尚無法預(yù)測。但是集中的、劇烈地開發(fā)勢必導(dǎo)致地下水水位下降，環(huán)境污染，草場退化、沙化等生態(tài)問題，同時將間接導(dǎo)致其他生態(tài)環(huán)境問題。因此，在快速發(fā)展的進(jìn)程中，如何完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫冉ㄔO(shè)，成為當(dāng)前環(huán)保部門的首要問題。

除煤電基地外，在內(nèi)蒙古其他地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展同樣受到環(huán)境因素的嚴(yán)重制約，構(gòu)建綠色金融體系，釋放市場力量，迫在眉睫。尤其在能源基地建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾越來越突出的大背景下，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力和嚴(yán)峻的環(huán)境形勢下，生態(tài)環(huán)境保護(hù)被賦予了更多使命，被提到更高的位置。

生態(tài)補(bǔ)償資金以往大都來源于政府稅收、土地出讓金、排污費(fèi)、農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償金等多種形式的財(cái)政收入，因此需要本級政府或上級部門整合資源，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，整體推進(jìn)，量入而出，往往是“三分鐘熱情”，難以持續(xù)。生態(tài)補(bǔ)償通過林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土、環(huán)保等部門分頭管理，造成生態(tài)保護(hù)與效益脫節(jié)的“三多三少”現(xiàn)象：盤子多（承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任部門多），伙食少（農(nóng)牧民得到的補(bǔ)償少）;輸血多（物資資金支出多），造血少（產(chǎn)業(yè)扶持、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)換補(bǔ)償少）;栽樹多（直接生態(tài)補(bǔ)償多），扶貧少（調(diào)整生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)少）。至今仍沒有可持續(xù)的解決方案。

4 模型設(shè)計(jì)

為解決生態(tài)補(bǔ)償面臨的資金困境，2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，作為生態(tài)文明領(lǐng)域改革的頂層設(shè)計(jì)，詳細(xì)闡述了建設(shè)綠色金融體系，包括：“推廣綠色信貸，加強(qiáng)資本市場相關(guān)制度建設(shè)，支持設(shè)立各類綠色發(fā)展基金，建立綠色評級體系以及公益性的環(huán)境成本核算和影響評估體系，積極推動綠色金融領(lǐng)域各類國際合作等?！?016年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，給出了解決問題的方向：“創(chuàng)新政策協(xié)同機(jī)制。健全生態(tài)保護(hù)市場體系，發(fā)揮市場機(jī)制促進(jìn)生態(tài)保護(hù)的積極作用。推進(jìn)重點(diǎn)流域、重點(diǎn)區(qū)域排污權(quán)交易，擴(kuò)大排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。”通過國家最近發(fā)布的多個文件可以看出，在“十三五”期間，國家試圖通過構(gòu)建完整的綠色金融體系，解決資源環(huán)境保護(hù)中的資金短板問題。

目前，我國推行試點(diǎn)創(chuàng)新的排污權(quán)交易制度，作為一項(xiàng)有效的環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度，完全可以進(jìn)行部分拓展后為生態(tài)補(bǔ)償提供有效的資金來源。作為排污權(quán)交易試點(diǎn)中的唯一西部省份、生態(tài)功能區(qū)省份，內(nèi)蒙古自治區(qū)創(chuàng)新開展排污權(quán)交易體系下的生態(tài)補(bǔ)償制度具有一定的先天優(yōu)勢。與排污權(quán)交易制度一樣，生態(tài)補(bǔ)償制度來源于庇古的環(huán)境經(jīng)濟(jì)理論，強(qiáng)調(diào)的是通過收費(fèi)或稅收的方式減少邊際私人收益與邊際社會收益、邊際私人成本與邊際社會成本之間的背離，從而使環(huán)境服務(wù)的外部性得到內(nèi)部化。因此“誰受益誰補(bǔ)償”的原則必須貫徹始終。

通過多年的試點(diǎn)實(shí)踐，排污權(quán)交易制度完全可以作為生態(tài)補(bǔ)償基金的重要來源。通過差異化的排污權(quán)交易制度，可以有效擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集能力。包括《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中也指出，“支持綠色清潔生產(chǎn)，推進(jìn)傳統(tǒng)制造業(yè)綠色改造，推動建立綠色低碳循環(huán)發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系，鼓勵企業(yè)工藝技術(shù)裝備更新改造。發(fā)展綠色金融，設(shè)立綠色發(fā)展基金?！?/p>

基于目前已開展的排污權(quán)交易及生態(tài)補(bǔ)償?shù)那闆r，本文針對錫盟煤電基地的情況，提出以下制度方面的構(gòu)想。

目前，我國發(fā)放的生態(tài)環(huán)境安全屏障區(qū)生態(tài)補(bǔ)償價(jià)款主要是來源是國家資金，負(fù)擔(dān)重，效益有限。其中包括有生態(tài)林地（草地）建設(shè)金、退耕還林（草）補(bǔ)償金、草原建設(shè)金、水土保持補(bǔ)償金等多種形式的資金，錫盟煤電基地建設(shè)直接破壞草原超過10萬畝，間接影響區(qū)域可達(dá)千萬畝，因此生態(tài)補(bǔ)償價(jià)款可通過以下公式予以核算。

根據(jù)庇古理論，按照“誰受益誰補(bǔ)償”的原則，應(yīng)對外送電征收生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)貼，將外部環(huán)境成本內(nèi)化到企業(yè)的實(shí)際運(yùn)行中，目前我區(qū)排污權(quán)有償使用費(fèi)用的收取標(biāo)準(zhǔn)是按普通地區(qū)的大氣污染平均治理成本核算的，成本分?jǐn)偟矫壳邥r電力上僅為0.07分，遠(yuǎn)不能補(bǔ)足生態(tài)補(bǔ)償?shù)某杀尽Ｒ虼耍ㄗh根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)現(xiàn)狀和功能區(qū)分類給予不同的有償使用系數(shù)，征收不同等級的排污權(quán)有償使用費(fèi)用。

如果按表5所示核算系數(shù)進(jìn)行賦值，錫盟煤電基地大部分位于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，其外送煤電每年應(yīng)加倍征收排污權(quán)有償使用費(fèi)用，年輸電量根據(jù)4980億千瓦時計(jì)算（保守預(yù)計(jì)2020年外送電量中60%為煤電），對應(yīng)排污量為二氧化硫、氮氧化物各87150噸，需征收有償使用費(fèi)用17420萬元。每年可用于上萬畝草原的恢復(fù)或維護(hù)。如果通過PPP形式進(jìn)行投融資建設(shè)，按1：10吸引社會融資計(jì)算，可引導(dǎo)社會資本近17億元，實(shí)現(xiàn)更大規(guī)模的生態(tài)效益。

6 制度優(yōu)勢分析

通過以上途徑解決生態(tài)補(bǔ)償資金來源有以下幾點(diǎn)優(yōu)勢：

（1）針對性強(qiáng)，對特定地區(qū)特定企業(yè)的特定外送電力征收，體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境管理的精細(xì)化，也能在根本上改變草原生態(tài)占補(bǔ)過程中僧多粥少的局面;（2）精準(zhǔn)支持，?？顚Ｓ?，排污權(quán)有償使用價(jià)款重點(diǎn)用于生態(tài)修復(fù)，按照目前的征收規(guī)則，可以保持資金的連貫性，持續(xù)為生態(tài)修復(fù)與恢復(fù)提供造血功能;（3）更加符合市場規(guī)律，更可以通過PPP模式運(yùn)行，撬動社會資本，提升生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的競爭力;（4）栽樹扶貧相結(jié)合，通過持續(xù)維護(hù)生態(tài)工程，增加當(dāng)?shù)厥軗p農(nóng)牧民的就業(yè)機(jī)會，有效提高農(nóng)牧民收入。

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收稿日期：2019-12-27

作者簡介：胡敬韜（1988-），工程師，研究方向?yàn)闅夂蜃兓?、環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)境規(guī)劃、排污權(quán)交易、排污許可等。